文/孫述洲

人大調(diào)研芻議
——以區(qū)縣人大常委會為例

文/孫述洲

人大監(jiān)督工作的開展，離不開調(diào)研，調(diào)研的質(zhì)量相當(dāng)程度上決定了監(jiān)督工作的質(zhì)量。但人大調(diào)研中還存在諸多被有意無意忽視的問題，制約了監(jiān)督工作的實效。

一、調(diào)研對象：更多地到群眾中去

在人大調(diào)研政府工作中，運用最普遍的一種調(diào)研形式是召開政府職能部門座談會，通過聽取政府部門匯報來了解情況。但是，如果僅僅或者主要依靠召開政府部門座談會開展調(diào)研，也存在明顯的弊端：一是由于存在一定的利害關(guān)系，政府部門可能選擇性匯報，報喜不報憂，一些真正的問題可能會被遮蔽；二是監(jiān)督者與被監(jiān)督者看待事情和問題的角度不完全一致，僅僅聽取政府部門匯報，容易導(dǎo)致監(jiān)督視角的缺失；三是由于調(diào)研的很多材料都來自政府部門，由此形成的調(diào)研報告與政府部門的報告內(nèi)容有同質(zhì)化傾向，有的調(diào)研報告甚至基本上是政府部門報告的翻版(政府的專項工作報告通常包括基本情況、在在的問題、下一步打算等內(nèi)容，而人大的調(diào)研報告也是基本情況、存在的問題、意見建議)，一方面導(dǎo)致人力物力浪費，另一方面也影響聽取和審議政府專項工作報告的效果。

政府服務(wù)的對象是群眾，工作效果如何要靠群眾評判，工作中存在的問題群眾最清楚。因此，人大開展調(diào)研，除了通過聽取政府部門匯報外，還應(yīng)更多地選擇工作所涉及的主要對象即群眾作為調(diào)研對象，通過面對面座談、明查暗訪、發(fā)放調(diào)查問卷等形式來掌握情況、了解問題。比如，調(diào)研教育工作，就需要更多的調(diào)研學(xué)生、老師和家長，因為他們是教育工作的主要參與者和涉及對象，他們對教育的質(zhì)量、教育中的問題，感受最深，也最可能發(fā)現(xiàn)教育中存在的一些問題。

二、調(diào)研目的：人大不是政府的智囊團，重在督促解決問題

目前，上海市各區(qū)縣人大常委會主要依靠各工作委員會開展調(diào)研，其所涉及的工作方方面面，但受限于人員、時間等因素，要想對所涉及的方方面面工作都有專業(yè)性的思考是不可能的。實際工作中，有些調(diào)研報告提出的建議大而化之，無外乎宣傳引導(dǎo)、加強領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)格執(zhí)法、完善政策、資金保障，看似十分全面，實如隔靴搔癢，不能切中要害。有些建議甚至似是而非，政府部門難以采納辦理。人大是代表機關(guān)和民意機關(guān)，優(yōu)勢在代表，在于能及時整合民意，發(fā)現(xiàn)問題。深入代表和群眾，調(diào)研才能掌握真實情況，發(fā)現(xiàn)真正的問題。

那么，發(fā)現(xiàn)問題之后，是不是都要提出專業(yè)、有針對性的建議呢？筆者的看法是不一定。有些簡單、明顯的問題，比較容易提出針對性的建議；有些問題涉及面廣，形成的原因復(fù)雜，需要更加深入的研究，甚至需要聘請專家進(jìn)行深入探討，才能拿出科學(xué)、可行的方案。發(fā)現(xiàn)和提出問題，是解決問題的基礎(chǔ)，也是人大工作的重要內(nèi)容，但人大不是政府的智囊團，而是監(jiān)督者。從某種意義上說，人大是給政府工作“挑刺”的，其工作邏輯是：通過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問題，然后督促政府解決問題，達(dá)到推動面上工作的目的。至于如何解決問題，更多的要靠政府自身去研究和落實。

三、調(diào)研內(nèi)涵：不能重調(diào)查輕研究

調(diào)研，顧名思義，包括調(diào)查和研究。前者包括了解情況、搜集數(shù)據(jù)等，后者包括分析和研究材料、數(shù)據(jù)。人大開展調(diào)研，旨在通過各種形式了解掌握情況，發(fā)現(xiàn)和提出問題，分析產(chǎn)生問題的原因，加深對問題的認(rèn)識，進(jìn)而提出意見建議，促進(jìn)工作。很顯然，人大的調(diào)研，既包括調(diào)查，又包括研究。但在實際的調(diào)研工作中，往往重視調(diào)查，卻輕視了研究。掌握了情況和數(shù)據(jù)，卻缺乏對情況和數(shù)據(jù)的梳理和分析。表現(xiàn)在調(diào)研報告中，就是羅列事實和數(shù)據(jù)，卻沒有對問題及其產(chǎn)生原因的分析。這樣的調(diào)研，連真正的問題都沒有找到，遑論推動解決問題、促進(jìn)工作？因此，人大的調(diào)研要還原調(diào)研的本來面目，真正做到既“調(diào)”又“研”。

四、調(diào)研組織：綜合性議題應(yīng)“集團作戰(zhàn)”

目前，人大調(diào)研主要是依靠各工作委員會進(jìn)行，而各工作委員會開展調(diào)研基本上是各自為戰(zhàn)。例如城建環(huán)保工委就調(diào)研城建環(huán)保方面的工作情況，教科文衛(wèi)工委就調(diào)研教育、科學(xué)等方面的工作情況。但是，這種調(diào)研形式，難以適應(yīng)涉及面廣、跨條線的監(jiān)督議題。例如調(diào)研教育工作，可能涉及財政、城建、規(guī)劃、交通、社會治安、人力資源等多方面，單靠一個工作委員會，難以多角度、更深入地開展調(diào)研。而由一個工委牽頭、相關(guān)工委配合，多個工作委員會聯(lián)合開展調(diào)研，變單兵作戰(zhàn)為集團作戰(zhàn)，就可以避免上述缺陷。2013年，上海市部分區(qū)縣人大常委會對政府“十二五”規(guī)劃中期評估的調(diào)研，就是多工委聯(lián)合調(diào)研較為成功的例子。