萬(wàn)江

摘要：由于央地利益發(fā)生分離，地方政府并未嚴(yán)格執(zhí)行中央政策，而是根據(jù)政策完備度、沖突程度和處罰力度等因素來(lái)選擇具體的執(zhí)行策略。盡管政策執(zhí)行不當(dāng)會(huì)導(dǎo)致規(guī)制失敗、削弱中央權(quán)威，但由于地方政府享有信息優(yōu)勢(shì)，并可通過(guò)既成事實(shí)倒逼中央政府，導(dǎo)致中央的懲處威脅不可置信，地方政府依然可能會(huì)悖逆中央意志不嚴(yán)格執(zhí)行中央政策。

關(guān)鍵詞：中央政府地方政府政策執(zhí)行政策軟約束

中圖分類(lèi)號(hào)：DF3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-8330（2014）06-0102-10

在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，政策執(zhí)行者被假設(shè)為政策制定者的“傳聲筒”，政策的制定而非政策的執(zhí)行才是人們的關(guān)注重點(diǎn)。遺憾的是，無(wú)論是招商引資涉及的環(huán)境保護(hù)、能耗標(biāo)準(zhǔn)、土地供給、稅收減免等，還是房?jī)r(jià)調(diào)控、區(qū)域市場(chǎng)協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、耕地保護(hù)、信貸控制、質(zhì)量檢測(cè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、煤礦治理等諸多方面，都可以發(fā)現(xiàn)諸多經(jīng)濟(jì)政策未得到地方政府的嚴(yán)格執(zhí)行。

就政令不暢通之現(xiàn)實(shí)，中央亦曾多次強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行力之重要。比如2009年召開(kāi)的中央紀(jì)委會(huì)特別強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)土地政策、環(huán)境政策的貫徹落實(shí)，要“堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的現(xiàn)象，確保中央政令暢通”。①國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦更明確指出要確保中央政策不折不扣地執(zhí)行到位，“著力解決‘上有政策、下有對(duì)策的問(wèn)題，確保政令暢通。對(duì)有令不行、有禁不止、頂風(fēng)違紀(jì)的典型案（事）件，要嚴(yán)肅查處、公開(kāi)曝光”。②溫家寶總理在2010年政府工作報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)，要努力提高政策執(zhí)行力，做到令行禁止，各地區(qū)、各部門(mén)“對(duì)中央的決策部署要執(zhí)行有力，絕不允許各自為政”。③中央也多次對(duì)地方違法違規(guī)施以懲處，典型者有如鐵本事件、內(nèi)蒙古新豐電廠事件、河南龍子湖小區(qū)等。實(shí)踐案例和政府文件都證實(shí)政策執(zhí)行不力之普遍存在，但大量相關(guān)文獻(xiàn)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)卻強(qiáng)調(diào)，中國(guó)改革的成功在于政治集權(quán)確保了政局穩(wěn)定與政令暢通。④財(cái)政分配、人事任免能確保中央有效控制地方政府與地方行政官員，政令上傳下達(dá)并非難事。有學(xué)者就指出，“在中國(guó)這樣一個(gè)中央政府高度集權(quán)的國(guó)家，即使中央政府和地方政府存在利益沖突，如果中央政府愿意的話，它也可以通過(guò)各種方式使地方政府行為符合自己的政策意圖”，地方政府“除了服從之外幾乎別無(wú)選擇”。⑤那么，在給定中央高度控制能力的前提下，中央政策為什么會(huì)不時(shí)地失去其約束力，中央政府為什么會(huì)容忍而非懲處地方政府政策執(zhí)行不力呢？

一、中央政策的地方執(zhí)行策略考察

中央政策無(wú)非要求地方政府積極做某項(xiàng)事情，或者禁止地方政府做某項(xiàng)事情。地方政府積極有效執(zhí)行方能形成“政令暢通”，拒絕執(zhí)行與不完全執(zhí)行就會(huì)導(dǎo)致“有令不行，有禁不止”的政策梗塞。在多層級(jí)的政府框架下，地方政府的利益偏好與中央立法和社會(huì)偏好的契合度決定了地方政府的具體執(zhí)行策略。⑥馬特蘭德（Matland）認(rèn)為，政策執(zhí)行取決于政策明確性與沖突性，所謂明確性是指政策制定的明晰程度，其與契約理論的完備性頗為類(lèi)似，故可稱之為政策完備性。⑦政策明確性越低，地方政府的可變通空間就越大，地方政府更容易違反中央旨意。政策沖突性則是指央地利益函數(shù)的契合度。政策沖突性越大，嚴(yán)格執(zhí)行地方政府就需耗費(fèi)更多的執(zhí)行成本或者遭受更多的利益削減，如此地方政府就越有可能不嚴(yán)格執(zhí)行。政策沖突性和政策完備性的不同組合會(huì)使地方政府采取不同的執(zhí)行策略，包括行政性執(zhí)行、政治性執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行和象征性執(zhí)行四種執(zhí)行策略。⑧

在馬特蘭德的沖突性—明確性分析框架下，有學(xué)者添加了政策重要性、信息對(duì)稱性、正負(fù)激勵(lì)程度三因素，并將地方政府的策略選擇分為兩階段：首先是確定中央還是地方的主導(dǎo)地位，其次是政策執(zhí)行策略選擇。然后他們將地方執(zhí)行策略分為公然違反、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)行、誘致性執(zhí)行等多種方式。⑨筆者認(rèn)為，將政策執(zhí)行策略劃分為兩階段并不切合實(shí)際，無(wú)論是中央主導(dǎo)還是地方主導(dǎo)，地方政府會(huì)同時(shí)考察各因素的影響，而不會(huì)將誰(shuí)占主導(dǎo)作為首要因素進(jìn)行考慮。就影響地方執(zhí)行策略選擇的因素而言，政策重要性本身不好判斷，且只是沖突性的一個(gè)方面；信息不對(duì)稱、正負(fù)激勵(lì)則可以統(tǒng)一調(diào)整為政策執(zhí)行的預(yù)期獎(jiǎng)懲力度。盡管獎(jiǎng)懲可以作為沖突性的一個(gè)變量，但由于獎(jiǎng)懲依賴于中央的兌現(xiàn)，如果地方政府不會(huì)因?yàn)閳?zhí)行不當(dāng)遭受懲罰，中央政策再明確、再重要也不一定能取得好的執(zhí)行效果，故可以將懲罰與沖突性區(qū)分開(kāi)來(lái)。由此，政策沖突性、政策完備性、預(yù)期懲罰都會(huì)同時(shí)影響地方政府的執(zhí)行，其中預(yù)期懲罰又取決于既有的責(zé)任設(shè)計(jì)和信息透明度。

當(dāng)政策沖突性較小甚至沒(méi)有沖突時(shí)，地方政府當(dāng)然會(huì)積極執(zhí)行中央政策；但若政策沖突性較大，其執(zhí)行策略則取決于政策的完備性與預(yù)期懲罰大小。給定較高的懲罰額度與較高的沖突性，如果信息對(duì)稱，地方政府的違法違規(guī)行為因容易被中央政府發(fā)現(xiàn)而受到懲罰，地方政府依然會(huì)較好地執(zhí)行中央政策；但若信息不對(duì)稱較為嚴(yán)重，地方政府的違法違規(guī)行為不易被中央政府發(fā)現(xiàn)，其受到懲罰的概率較低，地方政府就不會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行，特別是若懲罰力度過(guò)小無(wú)法形成有效威懾，地方政府甚至?xí)痪芙^執(zhí)行。

政策完備性也會(huì)影響到地方政府的執(zhí)行策略。B11給定既定的懲罰額度與較高的沖突性、較好的信息透明度。當(dāng)政策完備性較高時(shí)，地方不得不表面上執(zhí)行中央政策，但其執(zhí)行的積極性低，會(huì)消極執(zhí)行、部分執(zhí)行；當(dāng)政策完備性較低時(shí)，地方政府就會(huì)鉆空子、打政策擦邊球，或者采取象征性執(zhí)行、假執(zhí)行。

給定既定的懲罰額度與較高的沖突性，但信息透明度較差。在政策完備性較高時(shí)，地方政府會(huì)采取光打雷不下雨、光說(shuō)不做、政策變通等策略；若政策完備性又較低，地方政府甚至可以借表面執(zhí)行來(lái)鞏固地方利益，亦明修棧道、暗度陳倉(cāng)。

大致說(shuō)來(lái)，地方政府會(huì)根據(jù)中央的懲罰額度、信息分布、政策完備性等因素來(lái)決定是否執(zhí)行并選擇執(zhí)行的方式和力度。國(guó)務(wù)院前總理朱镕基早在1997年就指出，有些地方和部門(mén)對(duì)國(guó)家法律、法規(guī)和中央政令采取實(shí)用主義態(tài)度，或者陽(yáng)奉陰違，或者各取所需，“對(duì)自己有利的就執(zhí)行，對(duì)自己不利的就不執(zhí)行”。B12當(dāng)執(zhí)行該政策能夠給地方、地方官員帶來(lái)收益時(shí)，地方政府會(huì)積極配合上級(jí)政策，甚至可能會(huì)過(guò)度執(zhí)行；若執(zhí)行中央政策對(duì)地方政府及政府官員沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的利益，且沒(méi)有上級(jí)的硬性考核時(shí)，地方政府就會(huì)敷衍了事，象征性執(zhí)行；如果上級(jí)政策有損于地方局部利益或者限制了政府官員的利益攫取，地方政府就會(huì)消極執(zhí)行，而在上級(jí)政府進(jìn)行強(qiáng)制考核時(shí)，地方政府則會(huì)假執(zhí)行、變通執(zhí)行；如果上級(jí)政策與地方利益發(fā)生嚴(yán)重沖突，地方政府甚至?xí)粚?duì)抗上級(jí)政府，拒不執(zhí)行。

在這種分析框架下我們可以發(fā)現(xiàn)，工業(yè)用地違法違規(guī)之所以如此眾多，就因?yàn)檎咄陚湫缘?、央地沖突大、懲罰力度過(guò)小。對(duì)比2003年前后就可發(fā)現(xiàn)地方政府的違法違規(guī)行為有顯著變化，2003年之前由于懲罰力度小，地方政府經(jīng)常直接違反中央法律和政策，包括非法批地、非法占地、非法征地等；2003年加大懲罰力度之后，地方政府則主要采取變通執(zhí)行或明修棧道、暗度陳倉(cāng)的策略，前者如以租代征、土地出讓金先收后返等，后者則有通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)、村改居來(lái)獲得更多建設(shè)用地等。盡管中央政策也會(huì)不斷調(diào)整，其完備性、懲罰額度與懲罰概率都可能變化，但就算地方政府積極配合執(zhí)行中央法律和政策，依然會(huì)有選擇地執(zhí)行。正如有學(xué)者觀察到的，基層政府似乎都在嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政策，但是他們會(huì)“選擇那些他們認(rèn)為比較容易執(zhí)行、可以做出亮點(diǎn)和特色的指標(biāo)來(lái)執(zhí)行，而有意地去忽略那些他們認(rèn)為幾乎沒(méi)有辦法執(zhí)行、或者說(shuō)很難執(zhí)行的指標(biāo)”。

二、中央政策為什么無(wú)法約束地方政府

地方政府的選擇性執(zhí)行導(dǎo)致了“有令不行、有禁不止”之局面。那么，在壓力型體制下，中央政策為什么不能有效約束地方政府？

一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)地方政府的利益化、獨(dú)立化是中央政策扭曲的根本原因，比如有學(xué)者認(rèn)為地方分權(quán)、土地違法的高收益是地方政府土地違法行為嚴(yán)重的重要原因；B14也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)國(guó)務(wù)院、省政府、市縣政府都有獨(dú)立的政策目標(biāo)，這些政策皆依賴于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體執(zhí)行，在政策之間存有沖突無(wú)法同時(shí)完成的情況下，缺乏充足可支配資源的基層政府就會(huì)選擇性執(zhí)行；B15還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)約束機(jī)制乏力是政策執(zhí)行走樣的重要原因之一，其中多層級(jí)委托代理所導(dǎo)致的信息缺失受到了學(xué)界的普遍關(guān)注。有學(xué)者以礦難治理為例指出，地方政府不嚴(yán)格執(zhí)行中央法律和政策的原因在于中央政府防范地方政府與企業(yè)合謀的成本太高、地方政府缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期以及懲罰的不可置信等。B16有學(xué)者以農(nóng)村政策執(zhí)行走樣為例認(rèn)為，投票選舉和分權(quán)制衡兩大監(jiān)督工具的缺失致使作為代理人的政策執(zhí)行者及監(jiān)管者更容易出現(xiàn)信息隱瞞、政策套利等行為；B17還有少數(shù)學(xué)者意識(shí)到中央并不會(huì)兌現(xiàn)其事前的懲處威脅，比如中央對(duì)查處了的地方政府環(huán)保違法違規(guī)行為并未給予嚴(yán)懲；B18還有學(xué)者專(zhuān)門(mén)分析了中央不嚴(yán)格查處地方違法的原因，并將由于管制任務(wù)依賴于地方政府的執(zhí)行而默許地方政府違法的現(xiàn)象稱之為“法律軟約束”。B19

盡管闡述的角度相差甚遠(yuǎn)，但這些研究都可以歸結(jié)到之前的分析框架：首先，中央地方的利益函數(shù)并不一致，政策目標(biāo)存有沖突；其次，政策完備性、明確度不高；再次，預(yù)期懲罰較低，這包括既有責(zé)任設(shè)計(jì)之不當(dāng)和違法行為被處罰的概率較低。

（一）非制度性分權(quán)與央地利益沖突

改革開(kāi)放后的分灶吃飯財(cái)政體制以及1994年的分稅制改革使地方政府有了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)，地方政府有很強(qiáng)的動(dòng)力做大稅基、增加稅入。財(cái)政收入對(duì)地方政府與地方政府官員的重要性主要體現(xiàn)在：首先，地方財(cái)力增加使地方政府能夠提供更多更好的公共產(chǎn)品，無(wú)論是醫(yī)療、教育、社會(huì)保障還是公路、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等；其次，財(cái)政收入增加使地方政府官員可以享有更好的福利，包括豪華、奢侈的辦公樓，更好的交通工具、通訊工具、辦公工具，更多的福利品發(fā)放等；再次，財(cái)力增加地方政府就可大搞形象工程、政績(jī)工程；最后，地方政府官員可以有更多的貪污、尋租機(jī)會(huì)。

也有學(xué)者認(rèn)為，地方政府官員發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加稅收不過(guò)是獲得更好的職位晉升而已。由于中央根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)決定官員的職位升遷，這就將地方政府官員的晉升激勵(lì)從政治忠誠(chéng)導(dǎo)向了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府官員為此展開(kāi)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)。政府官員為獲得職位晉升會(huì)置中央政令不顧而追求高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，無(wú)論是重復(fù)建設(shè)還是經(jīng)濟(jì)過(guò)熱等都與此相關(guān)。

究竟是政績(jī)考核機(jī)制還是財(cái)政收入影響了地方政府官員的行為實(shí)有爭(zhēng)議，但中央與地方的利益函數(shù)確實(shí)發(fā)生了分化，利益的獨(dú)立化而非政治忠誠(chéng)使地方政府與中央政府的行為呈現(xiàn)出差異，地方政府不會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行那些有悖于地方政府利益的政策。以房地產(chǎn)調(diào)控為例，由于地方政府從中獲得的收益多屬于預(yù)算外收入或地方政府單獨(dú)收取的稅種，B21地方政府自然會(huì)不斷發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)。一旦中央政府的調(diào)控政策可能限制地方房?jī)r(jià)或者有損地方政府的財(cái)政收益，地方政府當(dāng)然會(huì)拒絕執(zhí)行。又以產(chǎn)業(yè)政策限制為例，地方政府當(dāng)然知道環(huán)境污染、土地浪費(fèi)等非長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，但有項(xiàng)目才會(huì)有GDP、有項(xiàng)目才會(huì)有財(cái)政稅收。嚴(yán)格執(zhí)行中央政府的產(chǎn)業(yè)限制會(huì)損害地方利益，因此，地方政府不大可能?chē)?yán)格打擊高污染、高耗能的企業(yè)，反會(huì)主動(dòng)充當(dāng)企業(yè)的保護(hù)傘。

（二）違法成本收益之不對(duì)稱

經(jīng)典理論認(rèn)為，行為人是否違法取決于違法成本與違法收益之權(quán)衡，如果懲罰力度過(guò)低、無(wú)法形成有效威懾，行為者就不會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行中央政策。再以地方政府是否發(fā)展高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)為例。假設(shè)某縣政府?dāng)M上馬一小鋼鐵廠，由于是限制性產(chǎn)業(yè)，按照《供地目錄》地方政府不能提供工業(yè)用地。再假設(shè)該企業(yè)能夠給地方政府帶來(lái)稅收、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)等收益，其收益與投資強(qiáng)度正相關(guān)，建廠后被中央政府查處的概率隨時(shí)間隨機(jī)變化，一旦地方政府的供地行為被查處將被科以一定的處罰。對(duì)地方政府而言，其是否修建小鋼鐵廠取決于其預(yù)期收益、處罰力度和查處概率。在特定時(shí)間，懲罰額度和被查處的概率是確定的，只要地方政府從違規(guī)項(xiàng)目中獲得的收益大于預(yù)期成本，地方政府就會(huì)違反中央政府的產(chǎn)業(yè)限制政策。實(shí)踐中，無(wú)論是打擊概率還是對(duì)違法者的懲罰額度都過(guò)低，違法違規(guī)成本小難以形成有效威懾，地方政府當(dāng)然會(huì)拒不執(zhí)行那些有損地方利益的法律和政策。

首先，查處概率低。盡管中央政府頻繁下文要求加強(qiáng)政策執(zhí)行力，要嚴(yán)格查處地方政府的違法違規(guī)行為，然而我國(guó)縣級(jí)政府近2800個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是近十萬(wàn)個(gè)，中央政府實(shí)難洞察各個(gè)地方政府的所作所為。受制于信息、人力等成本，中央不得不設(shè)定較低的查處概率。實(shí)踐中，我們甚至可以發(fā)現(xiàn)，盡管中央“三令五申”，相比于眾多的地方違法違規(guī)，中央查處的違法違規(guī)案件僅是滄海一粟，以至于有媒體經(jīng)常形容中央的政策不過(guò)是“只打雷不下雨”，“只聞樓梯聲，不見(jiàn)人下來(lái)”，這使違法違規(guī)者存有僥幸心理，無(wú)論是鐵本事件還是龍子湖校區(qū)事件，這些被查處者無(wú)不認(rèn)為是倒霉才碰到槍口上，如此自然無(wú)法對(duì)地方違法違規(guī)行為的預(yù)期收益有實(shí)質(zhì)性影響，地方政府的理性選擇當(dāng)然是“有令不行、有禁不止”。

其次，懲處力度小。法律之所以能夠約束政府并非在于其規(guī)定了政府的權(quán)力或義務(wù)，而在于其明確了政府不當(dāng)行為所要遭受的處罰，無(wú)責(zé)任則無(wú)約束。盡管中央偶爾會(huì)采取殺雞嚇猴式的處理策略嚴(yán)格查處違法違規(guī)者，但無(wú)論是對(duì)政府官員還是違法項(xiàng)目的懲處，“違法行為責(zé)任追究的‘尚方寶劍，更多時(shí)候都處于一種虛空舉起、輕輕落下的狀態(tài)，很難讓人感受到其應(yīng)有的殺傷力與威懾力”。B22在查處地方違法違規(guī)時(shí)，上級(jí)政府或者執(zhí)法部門(mén)經(jīng)常以“出于公心，為了發(fā)展”、“思路很好，只是操作過(guò)急”等理由來(lái)掩蓋其違法違規(guī)的客觀事實(shí)，或者以“不造成巨大經(jīng)濟(jì)損失”、“不能影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展”等為由給違法者開(kāi)脫責(zé)任。以土地違法為例，自2003年起中央加大了打擊力度，截至2007年初立案22395件、結(jié)案13059件，這些案件大多存在非法批地、非法占地等行為，觸犯了《刑法》的相關(guān)條款。但最終受到黨紀(jì)處分的不過(guò)927人，受到刑事處罰的只有168人，而縣處級(jí)干部受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分的僅有107人，國(guó)土資源部負(fù)責(zé)人也承認(rèn)土地執(zhí)法存在以罰代法、以紀(jì)律代法等現(xiàn)象。B23土地執(zhí)法偏輕偏軟，環(huán)境執(zhí)法同樣未能?chē)?yán)肅法紀(jì)。自1997年《刑法》設(shè)立“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”以來(lái)，涉及破壞環(huán)境資源的案件數(shù)萬(wàn)起，但全國(guó)人大的執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，“極少有因行為當(dāng)事人違反環(huán)評(píng)法和行政管理部門(mén)責(zé)任人不作為，而受行政處罰或因失職犯罪被追究刑事責(zé)任的情況”。B24

而地方政府官員即使被追究責(zé)任，亦多是受到內(nèi)部的行政處罰如警告、記過(guò)等，之后完全可能因其“有魄力”、“有干勁”而提升至其他職位。更何況，對(duì)單個(gè)行為人的懲處對(duì)違規(guī)項(xiàng)目本身而言卻是“小打大幫忙”。相關(guān)法律和政策規(guī)定，無(wú)論是違法用地還是違反環(huán)境法規(guī)、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，不僅要被處于罰款甚至還得停止施工、拆除建筑物。實(shí)踐中，多數(shù)大型違法違規(guī)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目并未被拆除，而僅處以罰款，其后，項(xiàng)目不僅免于拆除還可由此得以合法化。比如針對(duì)高爾夫球場(chǎng)泛濫之現(xiàn)象，國(guó)家發(fā)改委在2011年4月開(kāi)展了全國(guó)高爾夫球場(chǎng)綜合清理整治工作，但同時(shí)卻規(guī)定“對(duì)違法違規(guī)行為已完全糾正、整治措施全部落實(shí)到位的高爾夫球場(chǎng)，可由發(fā)展改革、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、林業(yè)等部門(mén)為其重新辦理相關(guān)手續(xù)”。

再次，既成事實(shí)之倒逼——懲處威脅不可置信 。

盡管地方的違法違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)受到重處，但對(duì)那些投資動(dòng)輒上億的違規(guī)項(xiàng)目而言，中央已不大可能拆除。比如鐵本項(xiàng)目被國(guó)務(wù)院責(zé)令停工時(shí)，其占用的幾千畝耕地已經(jīng)全部破土使用，土地表層以下50厘米的土地耕作層已被翻轉(zhuǎn)去除，土地表層以下2米已被填埋沙土、石灰，復(fù)耕已無(wú)可能。鐵本項(xiàng)目的叫停不僅造成先期巨額投資的損失，形成高達(dá)40億元的銀行不良貸款與地方財(cái)政赤字，耕地保護(hù)的目的亦不能再實(shí)現(xiàn)，地方農(nóng)民也因?yàn)轫?xiàng)目停工難以再就業(yè)，形成了嚴(yán)重的不穩(wěn)定因素。B26因此，中央政府不大可能責(zé)令將所有的違法違規(guī)項(xiàng)目拆除，管理部門(mén)只得為其補(bǔ)辦手續(xù)，將非法行為“合法化”。中央在查處違規(guī)項(xiàng)目時(shí)不得不面臨這些兩難問(wèn)題，如果關(guān)閉將浪費(fèi)前期巨額投資，并會(huì)增添新的不安穩(wěn)因素，但是不關(guān)閉卻又使“先上車(chē)，后買(mǎi)票”、“生米煮成熟飯”的預(yù)期進(jìn)一步得到強(qiáng)化。

地方政府與企業(yè)洞悉到中央政府的艱難抉擇，深知懲處之不可置信，為此就不顧執(zhí)法部門(mén)的禁令而頂風(fēng)上馬，期待以既成事實(shí)來(lái)倒逼中央政府、綁架監(jiān)管機(jī)構(gòu)。因?yàn)樗麄兩钪跋葦睾笞鄮缀鯖](méi)有風(fēng)險(xiǎn)”，只要既成事實(shí)，量中央不敢奈何。地方政府甚至發(fā)現(xiàn)，先上車(chē)后補(bǔ)票戰(zhàn)略不僅能免去正常報(bào)批的繁瑣手續(xù)，還可逃票、補(bǔ)低價(jià)票。如此制度實(shí)踐使得“未批先建”、“先上車(chē)，后買(mǎi)票”成為不少地方政府上馬投資數(shù)額高、環(huán)境影響大、正常審批難通過(guò)這類(lèi)項(xiàng)目的潛規(guī)則。而地方政府官員在講話中也多次提出，“先上車(chē)后買(mǎi)票”是其競(jìng)爭(zhēng)策略，“能免的免，能緩的緩，實(shí)在不能免也不能緩的那就先上車(chē)、‘手續(xù)不齊沒(méi)關(guān)系，先干著再說(shuō)”。B27某縣國(guó)土資源局局長(zhǎng)在轄區(qū)項(xiàng)目因沒(méi)辦理土地使用手續(xù)而被查處依然底氣十足地指出，“即使先上車(chē)后買(mǎi)票，這個(gè)項(xiàng)目也得上”，“這個(gè)項(xiàng)目無(wú)論告到哪兒，最后肯定還是得批”。B28實(shí)踐證明，只要不撞在槍口上，通過(guò)踩線搶跑、突擊投資，就會(huì)在下一輪競(jìng)爭(zhēng)中占優(yōu)。

“撐死膽大的，餓死膽小的”、“誰(shuí)聽(tīng)話誰(shuí)吃虧”，扭曲的懲處機(jī)制更是縱容了地方政府違法違規(guī)的沖動(dòng)。違規(guī)項(xiàng)目能否投資上馬端賴于地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)局勢(shì)的判斷和風(fēng)險(xiǎn)偏好。在這種情況下，政策當(dāng)然出不了北京，法律自然也下不了書(shū)本。無(wú)論是土地使用中的先占后批、未批先用還是環(huán)保評(píng)估中的未批先建、未評(píng)先批抑或項(xiàng)目審批未批先上等等，無(wú)不是地方政府的倒逼對(duì)策。

（三）地方政府競(jìng)爭(zhēng)

在之前的分析中，地方政府是否執(zhí)行中央政策只取決于對(duì)中央政府的懲處預(yù)期，但現(xiàn)實(shí)世界中地方政府之間還存有激烈的競(jìng)爭(zhēng)，地方競(jìng)爭(zhēng)會(huì)影響地方政府的收益，因而會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府選擇性執(zhí)行的激勵(lì)。以稅收優(yōu)惠政策競(jìng)爭(zhēng)為例，在其他相鄰地方政府都執(zhí)行中央政策的情況下，嚴(yán)格執(zhí)行并不一定會(huì)帶來(lái)收益改進(jìn)；但若有其他任一相鄰地方政府違規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行中央政策卻必然會(huì)受到損失，因?yàn)樵趨^(qū)位、交通等其他條件相同的情況下，稅收較高會(huì)導(dǎo)致企業(yè)流失，而那些不嚴(yán)格執(zhí)行中央政策者則可以在招商引資競(jìng)爭(zhēng)中占有先機(jī)。

由于中央政府采取的管制政策涉及行業(yè)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審核、土地使用、環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)安全、能耗水耗、稅收等諸多方面，地方政府面臨的競(jìng)爭(zhēng)主體又眾多，在其他區(qū)縣都嚴(yán)格遵守中央的各項(xiàng)政策時(shí)，只要在任一項(xiàng)目上采取了優(yōu)惠政策，就更可能在招商引資競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。盡管其違規(guī)行為會(huì)降低其某一考核指標(biāo)的分值，然其在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政稅收、就業(yè)等方面的良好表現(xiàn)完全可以彌補(bǔ)其損失。而在招商引資競(jìng)爭(zhēng)中的失敗不只會(huì)降低地方政府的財(cái)政收入，更會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)問(wèn)題等多項(xiàng)考核指標(biāo)的下降，在政府競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，政府官員自然不會(huì)容忍其在晉升錦標(biāo)賽中遭受此種失敗。就算其“惡性競(jìng)爭(zhēng)”不能成功招商引資，但由于這些政策因招商引資失敗而沒(méi)有兌現(xiàn)其違法違規(guī)行為就無(wú)從觀測(cè)，地方政府當(dāng)然不會(huì)由此而遭受懲處。如此，只要中央政府的懲處力度不大，地方政府若希望在地方競(jìng)爭(zhēng)中勝出，就不得不違反中央政策。如果參與招商引資競(jìng)爭(zhēng)的同等政府越多，地方政府違反中央政策的可能性就越大；而地方經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)，地方政府越可能會(huì)拒絕執(zhí)行中央政策。

總的說(shuō)來(lái)，地方政府之所以會(huì)違反中央政策首先在于地方政府與中央的利益發(fā)生了分離，而查處概率與懲罰力度過(guò)低便無(wú)法形成有效威懾，“違法成本低、守法成本高”，B29地方政府當(dāng)然會(huì)置中央政策不顧而從事有利自身收益的行為。而“老實(shí)人吃虧，不老實(shí)的人占便宜”的倒逼機(jī)制，更縱容了地方政府的“不聽(tīng)話”。正因如此，在中央紅頭文件接連下發(fā)的時(shí)候，地方政府依然會(huì)頂風(fēng)而上，違法違規(guī)不僅未得到遏制，反有可能變本加厲。

三、中央為什么會(huì)容忍政策軟約束

任何政策要發(fā)揮作用皆取決于執(zhí)行，如果政策得不到執(zhí)行，那“只不過(guò)是干巴巴的語(yǔ)言和象征，在真實(shí)世界沒(méi)有產(chǎn)生任何果效，結(jié)果就是對(duì)官僚過(guò)程的失望以及法治原則的失敗”。B30倘若政策制定者忽略了執(zhí)行能力的要求，政府干預(yù)“不僅無(wú)法滿足既定的社會(huì)目標(biāo)，而且還會(huì)導(dǎo)致非正規(guī)性和腐敗，削弱政府公信度”。B31地方政府的不當(dāng)執(zhí)行不僅會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行失控，更使得教育、醫(yī)療、交通等公共產(chǎn)品、公共服務(wù)提供不到位，進(jìn)而削弱中央威信、誘發(fā)政府與民眾的對(duì)立和沖突。比如中央政府在房?jī)r(jià)調(diào)控、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等方面耗費(fèi)了不少精力，但由于地方政府的不配合乃至主動(dòng)違反，導(dǎo)致了房?jī)r(jià)飛漲、環(huán)境惡化、礦難頻發(fā)、土地浪費(fèi)、民眾權(quán)益受損等問(wèn)題，如果處理不善，不僅會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，更會(huì)影響到社會(huì)穩(wěn)定。正因如此，中央才會(huì)一直強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行力之問(wèn)題。改革開(kāi)放后不久，鄧小平就曾呼吁過(guò)要維護(hù)中央權(quán)威，要“確保政令暢通”，時(shí)至今日，中央依然不時(shí)發(fā)文指出政令不通之現(xiàn)實(shí)。但中央政府為什么沒(méi)有懲處而是容忍了地方政府“上有政策，下有對(duì)策”的行為？為什么中央政府會(huì)“光打雷不下雨”、“高高舉起、輕輕放下”，不兌現(xiàn)之前的懲處威脅？概括而言，有如下幾方面原因：

（一）多重政策目標(biāo)之沖突

盡管中央與地方在不少方面存有利益沖突，但多數(shù)時(shí)候，雙方的利益具有一致性、共生性。考察土地管制、環(huán)境保護(hù)、房?jī)r(jià)調(diào)控等可發(fā)現(xiàn)，盡管土地浪費(fèi)會(huì)帶來(lái)糧食危機(jī)，房地產(chǎn)失控可能帶來(lái)金融風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境惡化會(huì)影響可持續(xù)發(fā)展，但只有較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才可能防止大量失業(yè)、維持社會(huì)穩(wěn)定，而房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮與工業(yè)企業(yè)的發(fā)展亦可增加中央稅收，諸多政策目標(biāo)的沖突使得中央政府對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控、環(huán)境保護(hù)、土地管制等舉棋不定、左右為難。特別是在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化、就業(yè)問(wèn)題嚴(yán)重時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定、糧食安全、金融安全、可持續(xù)發(fā)展等政策目的之間的沖突就更為彰顯，中央政府更可能對(duì)地方政府違法違規(guī)行為“睜只眼閉只眼”。比如2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，“保增長(zhǎng)”就成為首要目的，中央政府及各部委甚至也帶頭軟化法律和政策的約束。為保增長(zhǎng)，環(huán)境保護(hù)部提出“要當(dāng)好擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的排頭兵”，為國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)辟環(huán)評(píng)審批“綠色通道”，推動(dòng)項(xiàng)目盡快審批、開(kāi)工，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。B32環(huán)保部甚至在三天內(nèi)就批復(fù)環(huán)評(píng)文件93個(gè)，投資額度高達(dá)2600億元，而不少省份也迅速效仿，環(huán)評(píng)時(shí)間大幅縮短，項(xiàng)目通過(guò)率更是從2006年的70%左右上升到90%。B33

在查處地方政府的違法違規(guī)行為時(shí)，中央的矛盾心態(tài)更加明顯。比如國(guó)土資源部官員在土地執(zhí)法百日行動(dòng)新聞發(fā)布會(huì)上就指出，由于未批先用涉及大量國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)工程，未批先用和以租代征的處理政策并不一樣。對(duì)以租代征違規(guī)擴(kuò)區(qū)的，要“嚴(yán)格按照法律程序來(lái)辦，該處罰處罰，該處理處理”；而對(duì)未批先用則給予特殊的處理政策，比如給予罰款、書(shū)面檢查之類(lèi)。

（二）抽象的制度與具體的行政

1.政策不完備

政策要得到嚴(yán)格執(zhí)行其前提條件在于政策本身是明確且可執(zhí)行的。政策越具體明確，政策的約束力就更強(qiáng)。由于政策文本的局限性，不少問(wèn)題甚至從未進(jìn)入過(guò)既有的制度體系內(nèi)，政策設(shè)計(jì)不可能完美，總有空缺與設(shè)計(jì)不當(dāng)之處。比如中央禁止地方政府以零稅收、零地價(jià)招商引資，但是并沒(méi)有限制地方政府獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)或者提供發(fā)展基金，現(xiàn)實(shí)中不少地方政府正是通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)、基金等形式來(lái)規(guī)避中央的稅收減免限制與工業(yè)用地最低出讓金標(biāo)準(zhǔn)。一些地方政府為促使農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)但又不與中央的禁止性規(guī)定相沖突，就進(jìn)行制度變通打擦邊球。比如某縣級(jí)市就將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員分為普通成員和特殊成員，特殊成員可以通過(guò)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織捐交公益金的形式加入，也可以在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意的前提下以產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)系的形式加入。此外，該市還準(zhǔn)許城市市民參與農(nóng)村房屋聯(lián)建，農(nóng)民取得房屋的所有權(quán)，另外一方根據(jù)約定使用聯(lián)建房屋的，可視為租賃。B35盡管上述做法實(shí)質(zhì)上有規(guī)避現(xiàn)有法律和政策安排之嫌，但卻并不能直接認(rèn)定其政策變通違法，當(dāng)?shù)卣賳T亦強(qiáng)調(diào)這些規(guī)定“是基于以后涉及流轉(zhuǎn)問(wèn)題時(shí)規(guī)避法律限制而制定，極具創(chuàng)新意義和實(shí)際意義”。B36

盡管行政機(jī)關(guān)只是執(zhí)行者而非立法者，不能制定、改變既有的中央政策，但由于政策天然的不完備，作為執(zhí)行者的基層政府不可能待中央政策調(diào)整之后再進(jìn)行處理，基層政府必須及時(shí)回應(yīng)實(shí)際發(fā)生的各種事件。不少學(xué)者認(rèn)為行政裁量權(quán)有損法治，但同樣不得不承認(rèn)“政策執(zhí)行中的裁量權(quán)同樣尋?？梢?jiàn)”。B37由于不可能設(shè)計(jì)出對(duì)未來(lái)所有情形都加以具體規(guī)定的政策，當(dāng)政策不完備時(shí)，權(quán)力的配置就是必須考慮的問(wèn)題。在政策缺乏詳細(xì)規(guī)定時(shí)，要發(fā)揮地方積極性，就得容忍地方政府的主動(dòng)創(chuàng)造性。有學(xué)者就指出，由于中央政府不得不依賴于下級(jí)政府、基層政府的具體執(zhí)行，中央政府只得在保護(hù)基層政府與救濟(jì)民眾之間權(quán)衡，如果問(wèn)題不大就只好睜只眼閉只眼。B38這就使地方政府實(shí)際享有政策的剩余控制權(quán)，政策制定與執(zhí)行交織在一起，地方政府經(jīng)常要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行再界定和調(diào)整，而對(duì)政策的合理處置與不合理變通都是必然的，B39中央政府也不得不認(rèn)可。

2.地區(qū)差異與制度統(tǒng)一的矛盾

政策制定得越具體越缺乏普遍適用性，但要政策具有普遍性就必須忽略掉具體問(wèn)題的諸多特殊性。地方分權(quán)之所以受到各國(guó)重視，正因?yàn)椴煌貐^(qū)民眾的偏好存有差異，地方分權(quán)能夠滿足多樣化的需求。我國(guó)地廣人多，地區(qū)差異巨大，發(fā)展轉(zhuǎn)型參差不齊，風(fēng)俗人情、資源稟賦等皆有差異。政策制定得越具體越容易抹殺各地區(qū)間的巨大差異，這些不適當(dāng)?shù)恼咭搽y以得到有效執(zhí)行。因而，制度不能設(shè)計(jì)太細(xì)，亦即制度應(yīng)當(dāng)具有普適性而非個(gè)別性，這就不得不忽視那些細(xì)微末節(jié)?？芍贫戎贫ǖ迷匠橄竽：?，地方政府在執(zhí)行過(guò)程中的剩余控制權(quán)就越大，執(zhí)行走樣就可能出現(xiàn)。

如此看來(lái)，之所以會(huì)有“上有政策、下有對(duì)策”，最根本的原因就在于政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性之矛盾，而這是中央集權(quán)決策過(guò)程所必然付出的代價(jià)。B40為此，不少學(xué)者認(rèn)為應(yīng)進(jìn)行制度化分權(quán)賦予地方政府以自治權(quán)。但過(guò)去權(quán)力下放失敗的教訓(xùn)，加之地方自治的不成熟，中央擔(dān)心制度化分權(quán)后會(huì)造成地方失控，我國(guó)并未進(jìn)行制度化分權(quán)?，F(xiàn)有政制體系下，中央主要負(fù)責(zé)制度設(shè)計(jì)，地方政府則負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。B41但統(tǒng)一立法就只能作原則性規(guī)定，政策很可能不適合具體案件，或者根本就沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，地方政府只有自主決定處理其面對(duì)的各種具體事件，而其違法違規(guī)也屬必然。

（三）地方靈活性還是政令暢通：中央政府之兩難處境

法律和政策本身或者缺失，或者不適合現(xiàn)實(shí)，或者制定得過(guò)于原則，自然無(wú)法指望地方政府嚴(yán)格執(zhí)行，更何況我國(guó)還處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的改革中。轉(zhuǎn)型本身是一個(gè)不斷拋棄舊有制度、創(chuàng)立新制度的變遷過(guò)程，但“法制變遷總會(huì)比社會(huì)變遷慢幾拍”，B42如果固守僵化的法律文本只能導(dǎo)致社會(huì)停滯不前。正如有學(xué)者論述的，在一個(gè)快速變化的社會(huì)里“精心訂制的法規(guī)”恐怕并不一定會(huì)推進(jìn)理性的市場(chǎng)行為。B43而要“用法律對(duì)社會(huì)進(jìn)行天羅地網(wǎng)式地嚴(yán)密控制，不僅不可能，而且勢(shì)必導(dǎo)致管理過(guò)頭、統(tǒng)得過(guò)死的結(jié)局”。B44法律條文越具體越細(xì)致，就越可能悖離新事物、新現(xiàn)象的客觀發(fā)展趨勢(shì)，立法者的政治風(fēng)險(xiǎn)就越大，而制定更為原則的法律條文，準(zhǔn)許地方試錯(cuò)，能夠最大限度地減少立法失誤的風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)，從而降低政治風(fēng)險(xiǎn)。B45

毫無(wú)疑問(wèn)，消除法律和政策的軟約束，讓立法進(jìn)程指導(dǎo)改革是最理想不過(guò)的?？扇绻麊渭儚?qiáng)調(diào)中央法律和政策的事先調(diào)整，那中國(guó)的諸多改革恐怕難以完成，發(fā)揮地方積極性也無(wú)從談起。在美國(guó)等普通法系國(guó)家，法院在一定程度上化解了社會(huì)變革與法律約束之沖突。我國(guó)屬大陸成文法系，法院功能有限，加之地區(qū)差異巨大，法律約束與社會(huì)轉(zhuǎn)型的矛盾更為突出。中國(guó)的改革事先并無(wú)清楚的藍(lán)圖與精確的走向，沒(méi)有事先擬定好的法律文本映射實(shí)踐中存在的諸多問(wèn)題，而是在“摸著石頭過(guò)河”的不斷試驗(yàn)中逐漸展開(kāi)。中國(guó)特殊的條塊關(guān)系使地方政府不僅具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)，對(duì)中國(guó)的制度改革也具有重要意義。比如Heilmann就認(rèn)為中國(guó)的政策試驗(yàn)是在中央控制下的地方試驗(yàn)，中央政府通過(guò)“試點(diǎn)”、“特區(qū)”等授權(quán)地方政府探索試驗(yàn)，中央集權(quán)又可將成功經(jīng)驗(yàn)推向全國(guó)。B46

為降低制度變遷風(fēng)險(xiǎn)，改革初期中央鼓勵(lì)各地要“解放思想”，要“試一試”、“看一看”，地方政府的“土政策”、“政策變通”等得到了中央政府的支持或者默許。全國(guó)人大常委會(huì)的工作報(bào)告早就指出，對(duì)外開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)體制改革涉及面廣、情況復(fù)雜，新問(wèn)題、新經(jīng)驗(yàn)不斷出現(xiàn)，同時(shí)我國(guó)地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡，法律規(guī)定不能太細(xì)，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許各地方政府制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。B47“對(duì)于新的重大問(wèn)題、重要改革，一般都需要先進(jìn)行群眾性的探索、試驗(yàn)，經(jīng)過(guò)社會(huì)實(shí)踐檢驗(yàn)的階段。然后總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，全面權(quán)衡利弊，把成功的政策定型化，制定法律”。為此準(zhǔn)許國(guó)務(wù)院對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制、對(duì)外開(kāi)放方面的問(wèn)題作出“靈活的變通”，并在條件成熟之后再進(jìn)行立法。B48隨著依法治國(guó)觀念的確立，決策者更清楚認(rèn)識(shí)到僵化法律與易變現(xiàn)實(shí)之矛盾，早在1996年中央擬強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)之初，江澤民就指出：“經(jīng)濟(jì)在發(fā)展，社會(huì)在前進(jìn)，新情況、新問(wèn)題會(huì)不斷地出現(xiàn)，解決問(wèn)題的新經(jīng)驗(yàn)也會(huì)不斷地產(chǎn)生。正因如此，我們的法制建設(shè)也必然是一個(gè)不斷地深化、加強(qiáng)、健全和完善的過(guò)程，不可能畢其功于一役?！盉49而吳邦國(guó)也指出，社會(huì)轉(zhuǎn)型中會(huì)有很多新情況、新問(wèn)題，“一下子都用法律來(lái)規(guī)范還不具備條件”，應(yīng)當(dāng)“待取得經(jīng)驗(yàn)、條件成熟時(shí)再制定法律”。B50國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中同樣指出，要“正確處理好政府立法與改革的關(guān)系，做到立法決策與改革決策相統(tǒng)一，立法進(jìn)程與改革進(jìn)程相適應(yīng)”。B51 盡管地方政府的制度創(chuàng)新意味著與中央的法律和政策相沖突，甚至?xí)?dǎo)致政令不通，但是容忍地方政府的適當(dāng)違法違規(guī)卻能使僵化的法律和政策具有一定彈性，減少制度變革的風(fēng)險(xiǎn)。特別是在我國(guó)缺乏地方自治的前提下，準(zhǔn)許地方政府的適當(dāng)“違法違規(guī)”有積極意義。

在中央集中立法的前提下，由于我國(guó)的地區(qū)差異與多層級(jí)行政，要使地方政府成為純粹的政策執(zhí)行者不大可能，政策統(tǒng)一性和地方靈活性只能取其一而不可兼得。更何況，改革本身具有不確定性，整體性的制度變革具有很大風(fēng)險(xiǎn)。正是基于此，中央才準(zhǔn)許地方政府試驗(yàn)、容忍地方政府的適度違法違規(guī)，以緩和制度剛性與社會(huì)轉(zhuǎn)型之矛盾，但地方政府的選擇性執(zhí)行弱化了法律和政策的約束力，導(dǎo)致政令不通，這使得中央面臨兩難抉擇。考察重慶市、成都市的一系列制度創(chuàng)新，我們更可以明確地感受到中央的矛盾。重慶市、成都市被列入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革區(qū)后，其獲得了突破現(xiàn)有法律和政策的“尚方寶劍”，但是兩市的不少政策都被叫停。一方面中央政府希望地方政府進(jìn)行政策試驗(yàn)，發(fā)揮地方政府的靈活性，以化解現(xiàn)有制度的僵化；但是另一方面，中央政府卻擔(dān)心地方政府的政策創(chuàng)新會(huì)帶來(lái)社會(huì)動(dòng)蕩、權(quán)力失控等負(fù)面效果，要嚴(yán)格限制地方政府的行為。

再以依法行政為例，中央一方面強(qiáng)調(diào)要依法行政，嚴(yán)格約束地方政府，但同時(shí)，中央政府也默認(rèn)、鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新。比如國(guó)土資源部在貫徹依法行政的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)各地方國(guó)土資源管理部門(mén)要“大膽創(chuàng)新，為國(guó)家立法創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)”，要“將成熟的改革決策上升為法律”。B53依法行政與制度創(chuàng)新本身就是矛盾的，在加大對(duì)地方違法用地懲罰的同時(shí)，國(guó)土資源部也不忘指出，“要正確處理立法與改革創(chuàng)新的關(guān)系”。B54

盡管地方的執(zhí)行變通可能有悖中央意志，但立法非易事、執(zhí)法更難。一方面中央擔(dān)心地方失控不敢貿(mào)然分權(quán)，但同時(shí)中央政府又認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有體制下制度變革的難處，不得不將權(quán)力下放，最終中央政府通過(guò)名義上集權(quán)、實(shí)際分權(quán)，將法律和政策約束軟化來(lái)化解前述問(wèn)題。特別是在中央認(rèn)識(shí)到既有制度本身的缺陷，卻因多種原因無(wú)法及時(shí)變革時(shí)，更可能會(huì)有意放松政策約束，并通過(guò)地方試錯(cuò)來(lái)確定既有的制度安排是否應(yīng)當(dāng)改革、如何改革。而且政策軟約束也有助于中央對(duì)地方政府的控制，只要中央政府認(rèn)為必要，很容易抓到地方政府或者政府官員“違法”的把柄，對(duì)越軌者進(jìn)行“合法”懲處。而在制度化分權(quán)的情況下，中央政府要懲處地方政府的難度要大得多。權(quán)衡之后，中央選擇了集中制定法律和政策，準(zhǔn)許地方政府享有較大的剩余控制權(quán)，容忍政策軟約束之存在。除非地方政府的行為遭致民眾的反抗或者有損中央權(quán)威，中央才會(huì)利用其法定權(quán)力對(duì)地方政府施加約束。

如果中央完全強(qiáng)調(diào)依法行政，“摸著石頭過(guò)河”的改革就不可能，地方積極性也無(wú)從發(fā)揮，中國(guó)的漸進(jìn)式改革更可能停滯。無(wú)論是土地利用還是公司企業(yè)或者金融信貸等諸多方面，都可發(fā)現(xiàn)地方政府選擇性執(zhí)行和中央政策再調(diào)整的相互反饋，而這正構(gòu)成了我國(guó)制度演變的特殊路徑。如此看來(lái)，我們更容易理解為什么存在政策軟約束這一現(xiàn)象。固然，信息不健全、既成事實(shí)之倒逼，導(dǎo)致中央政府不得不對(duì)地方違法違規(guī)“睜只眼，閉只眼”、“高高舉起，輕輕放下”，但是中央政府之所以不“痛下殺手”還與其不愿意過(guò)于傷害地方積極性有關(guān)。在中央政府看來(lái)，只要地方政府的行為不至于損害政權(quán)統(tǒng)治，只要地方政府官員不是徇私枉法求一己之利，那么對(duì)地方政府的適當(dāng)違規(guī)是能容忍的?？疾熘醒胝牟呗晕覀円嗫砂l(fā)現(xiàn)，涉及國(guó)家獨(dú)立、政治權(quán)威等關(guān)乎國(guó)家統(tǒng)治根基方面的中央政策具有非常強(qiáng)的約束，而只是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域才呈現(xiàn)出明顯的政策軟約束，這也確保我國(guó)未出現(xiàn)俄羅斯央地關(guān)系失調(diào)的困境。

地方政府也清楚不同的法律和政策其約束力大不相同。那些涉及政治敏感問(wèn)題的法律和政策具有非常強(qiáng)的約束，是高壓線不可碰；而那些政策紅線比如土地用途管制、環(huán)境污染等具有強(qiáng)約束力，觸犯了會(huì)受到懲罰但并不會(huì)非常嚴(yán)重；也有些政策比如收回閑置用地、打擊小產(chǎn)權(quán)房等法律和政策只具有軟約束，中央會(huì)根據(jù)情勢(shì)變遷來(lái)改變打擊力度。在這種情況下，地方政府的選擇性執(zhí)行并未真正危及中央的權(quán)威。B55唯有如此，我們方能解釋?zhuān)瑸槭裁丛谥袊?guó)與俄羅斯一樣存在中央政策常被扭曲、地方政府與中央政府關(guān)系日趨淡化、地方政府亂收費(fèi)等問(wèn)題時(shí)，俄羅斯的高度分權(quán)導(dǎo)致了地方政府行為失范，而在我國(guó)地方政府失范要溫和得多。

結(jié)語(yǔ)

毫無(wú)疑問(wèn)，政策軟約束會(huì)有損中央權(quán)威，扭曲政策目標(biāo)。但中央之所以容忍地方政府的選擇性執(zhí)行，是因?yàn)樵谖覈?guó)這樣一個(gè)迅速變革的轉(zhuǎn)型社會(huì)，地區(qū)差異巨大，一刀切的制度必然會(huì)束縛地方手腳，但中央擔(dān)心地方失控又不愿進(jìn)行制度性分權(quán)。地方政府對(duì)法律和政策的細(xì)化與變通執(zhí)行不僅化解了舊有制度安排與社會(huì)需求的沖突，也化解了統(tǒng)一性與特殊性之矛盾，而且各地方政府的不斷試錯(cuò)也使得良性的制度變遷得以可能。實(shí)際上，正是地方政府的選擇性執(zhí)行與中央政府的政策反饋共同構(gòu)成了我國(guó)制度變革的路線圖，也是我國(guó)改革開(kāi)放三十年來(lái)經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型的主要變遷模式。

多重矛盾交織下，中央只得容忍法律和政策的軟約束。中央的政策底線則是地方政府的行為空間，而位于該空間內(nèi)的政策就體現(xiàn)出軟約束。在不觸犯底線的情形下，中央通過(guò)情勢(shì)變化來(lái)決定對(duì)地方政府違法違規(guī)的打擊力度。不過(guò)多數(shù)時(shí)候，中央都選擇從輕處理。中央擔(dān)心一旦打擊過(guò)度，地方政府將會(huì)喪失發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，而這原本是支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。