□莫壯才

黨的十八屆三中全會關于“允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能”等改革的決定，引起了社會各界的廣泛關注和熱議。早在兩年前，國土部就以城鎮(zhèn)化進程中農民不失地為目標，對農村土地產權制度改革做了頂層設計，并在三亞市天涯鎮(zhèn)力村進行試點。農發(fā)行作為重點支持“新農村建設”的銀行，跟進探索支持試點實踐的路徑和方式。

力村試點改革的制度設計與創(chuàng)新

力村試點集體土地產權制度改革，國土部提出了五條原則性要求：一是堅持農村土地集體所有制，實行土地用途管制制度；二是實行集體土地所有權、使用權（含集體建設用地、農用地和宅基地等使用權）、收益權等三權分離，在收益合理分配基礎上，賦予農民對其土地使用權更加充分的依法處分權；三是平等保護土地物權，合理分配土地收益，保證農民生活水平有明顯提高，收入持續(xù)、穩(wěn)定、有保障；四是引導各類投資主體進入農村，依法保護投資者合法產權和合理回報；五是大膽試點，統(tǒng)籌謀劃，整體設計，穩(wěn)步推進。

按照國土部試點要求，三亞市政府于2011年12月出臺《三亞市試點地區(qū)集體土地登記發(fā)證辦法》《三亞市試點地區(qū)農用地流轉管理辦法》《三亞市試點地區(qū)集體建設用地使用權流轉管理辦法》等文件，在制度層面對農村集體土地產權制度改革作了頂層設計，并在力村實施改革試點。

（一）堅持農村土地集體所有長期不變。三亞市國土部門對力村集體建設用地（含宅基地）以及耕地、林地、草地灘涂等各類土地的集體土地所有權、使用權及他項權（包括宅基地使用權）進行確權登記，市政府分別向集體土地所有者、使用者發(fā)放權利證書，賦予長久的土地產權。試點首次明確了集體土地不征為國有，確保了村民和村集體在城鎮(zhèn)化進程中不失地。與以往各地城鎮(zhèn)化均以農民失地為代價相比，無疑是開辟了一條新路，具有現(xiàn)實和深遠意義。

（二）農村集體建設用地使用權可入市流轉。主要路徑是在市土地市場上另辟一個試點農村集體建設用地使用權流轉窗口，并在這個窗口上實現(xiàn)與國有土地同等入市、同權同價流轉。窗口流轉制度明確規(guī)定：對集體建設用地實行用途管制制度，主要用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)等經(jīng)營性項目或活動，避免土地變相流入商品房地產市場。集體建設用地使用權可依法采取有償、有限期的出讓、轉讓、出租、抵押等方式流轉，包括初次流轉和再次流轉；集體建設用地使用權初次流轉最高年限不得超過同用途國有土地使用權出讓最高年限，再次流轉年限不得超過初次流轉合同約定年限的剩余年限。試點制度特別強調，集體建設用地使用權流轉必須在土地所有權與使用權分離的前提下進行，而且土地使用權流轉后，所有權仍歸村集體經(jīng)濟組織所有；使用權流轉時，其地上建筑物及其附著物隨之流轉，后者流轉時，其使用范圍內的土地使用權隨之流轉；集體建設用地地價與國有土地同價，由市國土部門組織評估、核定其基準地價，報經(jīng)市人民政府確認后定期公布。

（三）農村集體農用地使用權可自主處置流轉。但必須在不改變農業(yè)生產用途、不對本地區(qū)造成生態(tài)環(huán)境破壞、不違反國家環(huán)境保護相關規(guī)定條件下進行。經(jīng)處置流轉獲得的集體農用地使用權與農村集體建設用地完全一樣可出讓、轉讓、出租、抵押等；特別指出的是“抵押”方式首次出現(xiàn)在制度設計的條款中，極大地擴展了集體土地的處置權。農用地流轉期限最長不得超過30年，但可根據(jù)作物生長周期、生產經(jīng)營周期，自主選擇流轉方式和流轉期限，流轉期滿，經(jīng)雙方協(xié)商同意可繼續(xù)流轉。

（四）保障農民權收益。試點明確要求，集體建設用地享有與國有土地同等的權益。收益5%用于村民社會保障，40%繳納市政府用于公共服務建設，30%分配給被征地村民，鼓勵村民將分配所得收益以股份方式投入發(fā)展集體經(jīng)濟，15%用于發(fā)展集體經(jīng)濟，10%用于集體經(jīng)濟組織公益設施和基礎設施建設。至于集體農用地流轉收益保障，試點規(guī)定：集體農用地流轉價格由基本地價和效益地價構成，每5年可在15%幅度范圍內調整；基本地價由市國土部門按照土地類型、區(qū)位、土地質量等條件制定；效益地價由鎮(zhèn)政府在基本地價基礎上以20%幅度調整確定。農用地使用權流轉收益歸原使用權方所有，任何組織和個人不得以任何形式截留、扣繳。

一直以來，我國城鎮(zhèn)化往往以農民失去賴以生存的土地為代價或前提條件。但力村試點改革對它說“不”，在操作層面對農村集體土地使用權流轉制度實施了三項突破：一是實行與國有土地同價、同權的農村集體土地產權制度，兩者同等地位入市流轉，這是一項具有突破意義的土地制度改革，沖破了固守多年來的城鄉(xiāng)土地“二元結構”藩籬，徹底顛覆了城鎮(zhèn)化——農民失地——城鎮(zhèn)化的慣性推進機制，為農村集體土地產權資本化奠定了基礎。二是強化了農戶和村民土地權利的主體地位。主要是實行集體土地所有權、使用權和收益權等三權分離，堅持農村土地集體所有權不變，賦予村民靈活多樣、自主決策、體現(xiàn)價值、市場引導的集體土地使用權以及村民或土地使用權受讓方自主處置土地使用權所帶來的收益。三是推行集體土地使用權以出讓、轉讓、出租、抵押等方式流轉，成就了集體土地產權的資本化，為企業(yè)投資新農村建設開辟了新天地，孕育了巨大的發(fā)展商機；為農民長久生計保障和生活質量提高以生產資料形式積累了原始資本，為農業(yè)和非農項目投融資建設經(jīng)營乃至城市資本、市場資本進軍農村掃除了制度障礙，拓寬了城鄉(xiāng)一體化共贏發(fā)展道路。后來被市政府確定為力村試點承建單位的三亞卓林農業(yè)公司（以下簡稱卓林公司）正是看到了這其中蘊含的難得機遇，請纓承擔力村試點改革建設。

力村試點改革實踐

力村是一個山區(qū)黎族小村莊，只有55戶、297人；位于三亞市西北部、天涯鎮(zhèn)最北端，毗鄰天涯湖和云夢山，發(fā)展山地生態(tài)養(yǎng)生休閑度假旅游、熱帶現(xiàn)代農業(yè)條件得天獨厚，被列入三亞城鄉(xiāng)一體化、生態(tài)養(yǎng)生旅游發(fā)展規(guī)劃范圍之內。

目前，力村試點以“兩個輪子”同時轉來推進項目建設。

一是集體土地整治和農民集中安置項目建設。項目分兩步進行：第一步是按照試點要求和農民意愿，采取“宅基地貨幣化換住房”方式以戶為單元對村民集中安置，正在建設中的生活安置房，占地面積19.86畝，住房建筑面積11400平米，人均38.4平方米，是村民原房屋建筑面積的1.5倍。第二步是對集體土地集中整治，整治出來集體建設用地一部分用于建設生態(tài)休閑驛站和就業(yè)鋪面，整體轉租公司經(jīng)營，另一部分轉化為股份與公司合作建設生態(tài)休閑度假驛站酒店。公司按雙方商定的價格每年度一次性支付給村民和村集體。

二是天涯湖休閑農業(yè)觀光園等產業(yè)發(fā)展項目建設。主要利用力村和周圍農用地共4500畝，依托天涯湖、云夢山生態(tài)景觀等資源發(fā)展熱帶現(xiàn)代農業(yè)以及建設農業(yè)生態(tài)休閑園區(qū)、特色農耕文化和民族風情園區(qū)，實現(xiàn)農業(yè)景區(qū)化和村莊生態(tài)化。項目以“公司+村集體+農戶”模式開發(fā)，村集體與全體村民以農用地244.8畝和園地764.8畝土地作價入股，卓林公司投融資建設運營。

上述項目由卓林公司投融資建設和統(tǒng)一經(jīng)營管理，按計劃將于2016年前相繼完成建設并投入運營。若項目依期建設并投入運營，村民從中可持續(xù)獲得“四金”收入：一是租金收入。村民將自家的鋪面、鄉(xiāng)村旅游驛館交由公司經(jīng)營管理，從中獲得固定性租金收入。二是股金收入。村民是村集體資產（擁有卓林公司休閑度假驛站酒店產權）的股東，還有農用地按年作價入股卓林公司，村民從中可獲得股權收入。三是薪金收入。作為股東的農戶，適齡農民經(jīng)過培訓后就地實現(xiàn)就業(yè)，月最低工資在1500元以上。四是養(yǎng)老保障金收入。主要是市政府政策扶持、卓林公司通過項目產生收益辦理全村村民的養(yǎng)老、醫(yī)療等保險，提供享受城鎮(zhèn)職工的同等社會保險待遇。此外，卓林公司還扶持村辦企業(yè)發(fā)展集體經(jīng)濟，隨著集體經(jīng)濟發(fā)展，村民收入也會隨著增加。因此，力村試點改革得到了村民衷心擁護和積極參與。

力村試點改革展望

力村試點改革對正在推進的農村城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有現(xiàn)實意義，必將產生函數(shù)級效應。

一是試點改革實踐中所形成的“力村模式”可以復制拿到其他地區(qū)推廣。

二是借助“力村模式”給力，更新唯單一國有土地結構支撐城鎮(zhèn)化的觀念和以單一國有土地為載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，我國城鎮(zhèn)化應該而且必須允許國有、集體土地“二元結構”長期存在。

三是借助“力村模式”給力，開辟一個路徑讓農村土地作為股東參加高速公路、高鐵、碼頭、民用機場等基礎設施項目資產重組、投融資建設經(jīng)營。這些項目雖然具有公共服務性質，但可以商業(yè)性經(jīng)營，產生可預計、穩(wěn)定的現(xiàn)金流；農民在項目投融資建設和經(jīng)營中實現(xiàn)就業(yè)，作為股東分享項目經(jīng)營紅利。

四是借助“力村模式”給力，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)。國家正在實施都市農業(yè)、資源區(qū)域優(yōu)勢農業(yè)、特色農業(yè)等三大戰(zhàn)略推進農業(yè)現(xiàn)代化，海南正在推進熱帶特色農業(yè)的標準化生產、產業(yè)化經(jīng)營、品牌化發(fā)展。然而，在推進農業(yè)現(xiàn)代化進程中農民往往因為融資能力弱小而獲得農業(yè)現(xiàn)代化惠利甚少甚至被邊緣化。推行“力村模式”，農民情勢會出現(xiàn)根本性改觀，尤其在采用“公司+基地+農民”模式生產經(jīng)營的現(xiàn)代農業(yè)項目中將贏得更大話語權和利潤。

五是借助“力村模式”給力，金融機構跟進創(chuàng)新金融制度機制支持新農村建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。跟進創(chuàng)新金融服務品種，試行“投資+貸款”、“貸款+地方債券”等金融組合，通過對承貸企業(yè)的產權、股權投資，增強企業(yè)融資能力。跟進創(chuàng)新辦貸要素和辦貸款流程。主要是與試點改革制度要求對接，對農村集體建設用地、農用地使用權流轉尤其是抵押流轉賦予與城市土地同等產權地位，為項目投融資開辟路徑。