徐雪梅 何贏 王琳 王英利

(1.南通市開發(fā)區(qū)土地市場服務所,江蘇南通 226007；2.北京交通大學經濟管理學院,北京 100044;3.南通大學地理科學學院,江蘇南通 226007)

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調性及其調控研究
——以江蘇省南通市為例

徐雪梅1何贏2王琳3王英利3

(1.南通市開發(fā)區(qū)土地市場服務所,江蘇南通 226007；2.北京交通大學經濟管理學院,北京 100044;3.南通大學地理科學學院,江蘇南通 226007)

以江蘇省南通市為例，對比分析城市土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃文本及圖件，針對發(fā)現(xiàn)的在編制背景、用地指標、空間用地布局、規(guī)劃系統(tǒng)、技術方法等方面存在的不協(xié)調現(xiàn)象，提出宏觀上要強化頂層設計，變革規(guī)劃思路，加強法規(guī)管制，加強部門間的合作，使規(guī)劃編制審批同期、同步、同級，統(tǒng)一分類體系及統(tǒng)計口徑，推進公眾參與；微觀上要建立有效的銜接平臺，引入年度計劃手段，劃定城市建設用地擴展邊界等改進措施。

土地利用總體規(guī)劃 城市總體規(guī)劃 指標 協(xié)調

1 研究背景

隨著我國大規(guī)模城市開發(fā)與建設的快速進行，土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的協(xié)調性問題逐漸暴露并突顯出來。文章以江蘇省南通市為例，通過對比分析其城市土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃文本及圖件，發(fā)現(xiàn)在編制背景、用地指標、空間用地布局、規(guī)劃系統(tǒng)、技術方法等方面存在的不協(xié)調現(xiàn)象，提出加強部門合作，統(tǒng)一口徑等宏觀建議，以及建立有效銜接平臺、引入年度計劃手段、劃定城市建設用地擴展邊界等具體解決問題的辦法和措施。

圖1 “兩規(guī)”疊加對比圖(城市總體規(guī)劃中心城區(qū)規(guī)劃范圍)

2 “兩規(guī)”協(xié)調性分析

南通市位于江蘇省東南部，與蘇州、上海兩市隔江相望，西與泰州市接壤，北與鹽城市接壤，市轄3個市轄區(qū)以及南通經濟技術開發(fā)區(qū)、2個縣，代管3個縣級市，南通市面積8001平方千米，人口729.8萬人(2013年)， 2013年全市生產總值達5038.9億元，全年人均地區(qū)生產總值11150美元。

本文所取的是南通市國土資源局編制的土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃編制的基期年為2005年，規(guī)劃期限為2006～2020年，以及南通市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門編制的城市總體規(guī)劃，規(guī)劃期限為2011～2020年。

2.1 基于基礎數(shù)據(jù)的“兩規(guī)”協(xié)調性指標對比分析

整理南通市土地利用總體規(guī)劃(2006～2020)文本，得到指標數(shù)據(jù)。見表1。

表1 南通市土地利用總體規(guī)劃指標(2020年)(單位：平方公里)

從南通市城市總體規(guī)劃(2011～2020)文本得到規(guī)劃區(qū)控制指標，見表2。其中規(guī)劃區(qū)范圍包括港閘區(qū)、崇川區(qū)、開發(fā)區(qū)、通州區(qū)，海門市的三星鎮(zhèn)、江心沙農場，總面積1770平方公里。

表2 南通市城市總體規(guī)劃中規(guī)劃區(qū)控制指標(2020年 單位：平方公里)

通過對“兩規(guī)”文本的分析，可以看出由于“兩規(guī)”編制規(guī)劃的起始時間不一致，致使基礎數(shù)據(jù)資料和統(tǒng)計口徑等不一致。其次，由于規(guī)劃范圍不一致，城市規(guī)劃區(qū)并非城市整個行政轄區(qū)范圍，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍則是整個行政轄區(qū)內的全部土地，因此基礎資料、各項用地指標和分類體系也存在差異，導致很多數(shù)據(jù)無法對比。

從表3可看出，城市總體規(guī)劃中，2020年南通市域城鎮(zhèn)和農村居民點建設用地規(guī)劃總量控制在1553平方公里以內，其中農村居民點建設用地在822平方公里以內；而南通市土地利用總體規(guī)劃中，到2020年，全市城鄉(xiāng)建設用地1582.09平方公里，農村居民點用地1116.52平方公里，城鄉(xiāng)建設用地和農村居民點建設用地存在明顯的不一致。另外，中心城區(qū)建設用地也存在少許矛盾。最后由于統(tǒng)計口徑不一致等問題，規(guī)劃的全市總人口數(shù)也存在差異。

表3 兩規(guī)規(guī)劃部分指標對比(2020年)

2.2 基于規(guī)劃地塊案例分析

為便于更好的分析比較南通市“兩規(guī)”存在的不協(xié)調情況，本文選取南通市城市總體規(guī)劃文本的中心城區(qū)規(guī)劃地塊，通過A u t o CAD軟件做出“兩規(guī)”各自主要規(guī)劃建設區(qū)域圖，然后對兩圖進行疊加對比分析。

通過多圖對比發(fā)現(xiàn)，城市總體規(guī)劃圖中的主要建設區(qū)范圍超出了土地利用總體規(guī)劃的允許建設區(qū)，圖1中疊加對比圖中標號為1的主要矛盾區(qū)域為港閘區(qū)的城北大道以南唐閘公園以東，該地在土地利用規(guī)劃圖中為耕地，而在城市總體規(guī)劃圖中被規(guī)劃為居住用地與工業(yè)用地；標號為2的主要矛盾區(qū)域在狼山鎮(zhèn)的嗇園路以南，其在土地利用總體規(guī)劃圖中為規(guī)劃鐵路和耕地，而在城市總體規(guī)劃圖中為居住用地；標號3與4處的用地在土地利用總體規(guī)劃圖中都為農業(yè)發(fā)展區(qū)，其中標號3為竹行鎮(zhèn)靠近海門鎮(zhèn)的邊界區(qū)域，其在城市規(guī)劃中被規(guī)劃為居住用地與工業(yè)用地，標號4為通呂運河以南的開發(fā)區(qū)，其在城市總體規(guī)劃圖中主要被規(guī)劃為工業(yè)用地。

3 結語

通過以上研究不難發(fā)現(xiàn)，兩規(guī)在技術層面存在規(guī)劃范圍和期限不同、基礎資料和統(tǒng)計口徑不同、土地分類體系不同等不協(xié)調現(xiàn)象，其產生的原因在于體制上的規(guī)劃體系不協(xié)調、行政體系不協(xié)調、編制體系不協(xié)調。要解決以上問題必須做好以下幾方面工作，宏觀方面要強化頂層設計，變革規(guī)劃思路，加強法規(guī)管制，加強部門間的合作，使規(guī)劃編制審批同期、同步、同級，統(tǒng)一分類體系及統(tǒng)計口徑，推進公眾參與；微觀方面要建立有效的銜接平臺，引入年度計劃手段，劃定城市建設用地擴展邊界等。

[1]韓青,顧朝林,袁曉輝．城市總體規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃管制空間研究[J].城市規(guī)劃,2011,35(10).

[2]屈援,王雪蓮,汪波.城市土地利用及規(guī)劃存在的問題與對策研究[J].城市問題,2007(3):36～39.

[3]蔡玉梅.科學規(guī)劃塑造美好家園--國土空間規(guī)劃的國際經驗及啟示[J].資源導刊,2011.12:44～45.

[4]Harry Geerlings,Dominic Stead. The integration of land use planning,transport and environment in European policy and research. Transport policy. 2003(10):187～196.