劉水慶

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

毫無疑問，上世紀90年代頒布的《中華人民共和國體育法》(下稱《體育法》)居于核心地位，是我國體育基準法，也可以稱為“體育憲法”，它是規(guī)范我國體育行為的基本法。該法于1995年8月29日表決通過，于1995年10月1日起施行[1]?！扼w育法》是由第八屆全國人大常委會表決通過并頒布，這在一定程度上，說明了國家對體育事業(yè)的重視。它是體育法制建設中具有標志性意義的事件，它將體育法制建設引領入一個新的時代，結(jié)束了體育領域長期沒有法律的局而。該法共八章五十六條，它分別從八個方面進行了規(guī)定，主要內(nèi)容是不同種類體育的立法和法律責任。從具體的內(nèi)容可以看出，《體育法》的條款以管理體育事務為主，換言之，它是對政府管理體育的法制化，也可以稱為體育行政法，屬于行政法的范疇。

1 需要修改的原因

從1995年頒布《體育法》至今已經(jīng)18年過去了，期間沒有做過任何形式的修改，隨著經(jīng)濟和社會快速發(fā)展，當年該法制定時期所依托的時代背景已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，該法已很難適應現(xiàn)代體育發(fā)展的需要，社會各界關(guān)于《體育法》修改的呼聲越來越高。國家體育總局等相關(guān)部門非常重視現(xiàn)行《體育法》的修改，多次將它作為體育哲學社會科學研究的重點攻關(guān)項目，毋疑，該法的修改已經(jīng)迫在眉睫。

在前期調(diào)研的基礎上，課題組認為《體育法》急需修改的原因有三個：(1)法治理念陳舊。應該承認，上世紀90年代，我國《體育法》主要是根據(jù)當時我國的體育基本情況和經(jīng)濟基本情況來制定，換句話說，該法的時代烙印很重。隨著時代的發(fā)展，我國已經(jīng)全面進入市場經(jīng)濟時代，以計劃經(jīng)濟為背景的《體育法》很難滿足現(xiàn)代體育發(fā)展的需要[2]。筆者認為，隨著社會的發(fā)展，這種法治理念已經(jīng)遠遠落后于時代，它與現(xiàn)代化的法治理念已有很大差別，長遠來看不利于體育法治建設和體育事業(yè)的健康發(fā)展。(2)立法技術(shù)不規(guī)范。立法技術(shù)不規(guī)范導致的后果之一是法律規(guī)范結(jié)構(gòu)不完善，近而導致法律規(guī)范的可操作性差。目前在《體育法》實施受限的多種原因中，最顯著的一個原因是法律邏輯結(jié)構(gòu)的不合理，特別是法律責任規(guī)定的不明確、數(shù)量少。突出表現(xiàn)在：條文中只注重行為模式構(gòu)建而不重視法律后果構(gòu)建，責任立法與權(quán)力設置很不匹配；另外一個原因是法律責任規(guī)定混亂。上面這兩點都是立法技術(shù)不規(guī)范的直接后果。(3)內(nèi)容不完整。它主要表現(xiàn)在兩個方面：其一整塊內(nèi)容的缺失，特別是缺乏對職業(yè)體育和體育產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)定。體育的職業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化改變傳統(tǒng)體育的發(fā)展方式，在一定程度上，拓展了體育運動的發(fā)展空間，然而《體育法》中一直缺失相應的規(guī)范，從長遠來看不利于體育職業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。其二條款內(nèi)容不完整。特別是過多重視競技體育的規(guī)制，而對社會體育規(guī)范的較少。隨著社會的發(fā)展，全民健身必將成為體育發(fā)展的重心，缺乏對此的規(guī)定與體育發(fā)展的趨勢不相符。條款內(nèi)容不完整給下一步完善提供了空間。

2 應該重點修改的內(nèi)容

2.1 立法宗旨的重構(gòu)

上面我們已經(jīng)提到，1995年我國在《體育法》制定之時，國家處于計劃經(jīng)濟時代，立法時多考慮計劃發(fā)展，多注重對社會的管理，而很少講求遵循事物的發(fā)展規(guī)律，當然也缺乏政府服務角色的塑造，因此，我們的《體育法》條文中就出現(xiàn)了這樣一種狀況：管理型條款相對多，服務性條款相對較少[3]。從深層次來說，過多的考慮了政府的權(quán)力，而較少的思考公民的權(quán)利。這些與當今法治主流觀念是不符的，應該及時進行立法宗旨的重構(gòu)。保障公民的體育權(quán)利，立法中遵循權(quán)利本位，事實上這些正是西方發(fā)達國家體育法的基本法治理念，如《美國業(yè)余體育法》的制定充分遵守了權(quán)利本位的理念。不管在《體育法》的整個修改過程中還是在具體法條的修改中都要始終從這一立法宗旨出發(fā)，使其真正起到提綱挈領的作用。

筆者認為，在《體育法》修改中，應該確立權(quán)利本位的立法宗旨，主要的理由有三個：第一，學理方面。一般認為，權(quán)利本位表達這樣一種理念，即在國家權(quán)力與人民權(quán)利的關(guān)系中，人民權(quán)利是根本的，在法律權(quán)利與法律義務之間，權(quán)利是決定性的。以權(quán)利為主導的立法理念已經(jīng)成為世界法治的主流理念，按照此理念修改我國現(xiàn)行《體育法》已是大勢所趨。第二，國內(nèi)立法方面。不得不承認，現(xiàn)有的《體育法》的相關(guān)條款違背我國《憲法》。我國憲法第21條第2款規(guī)定：國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強人民體質(zhì)。令人遺憾的是，《體育法》在立法宗旨上并沒有體現(xiàn)出保障公民體育權(quán)利這樣的立法出發(fā)點，修改中突出權(quán)利本位的立法宗旨，保持與我國《憲法》的祈求相一致實屬必要。第三，國外立法方面，權(quán)利本位思想早已體現(xiàn)。如《歐洲大眾體育憲章》的第1條就反復強調(diào)：人人都有參加體育活動的權(quán)利[4]、《美國業(yè)余體育法》也提出：確認美國業(yè)余運動員的一定權(quán)利[5]。根據(jù)以上討論，具體的修改主要體現(xiàn)在《體育法》的立法目的和依據(jù)即對該法第一條的修改，第一條應增加“保障公民的體育權(quán)利”這樣的表述；另外，在其他條款也要以此為基礎，進行相關(guān)修改。根據(jù)這些探討，筆者認為應該重點修改總則中的第一條、第三條和第六條，社會體育章節(jié)中的第十條、第十一條、第十五條和第十六條，學校體育章節(jié)中的第二十三條，競技體育章節(jié)中的第二十五條和第二十八條等法條。

2.2 現(xiàn)有條款規(guī)范結(jié)構(gòu)的完善

現(xiàn)有《體育法》主要的缺點是規(guī)范結(jié)構(gòu)的不合理，造成這一現(xiàn)象的主要原因是立法技術(shù)的不成熟。一般認為，立法技術(shù)主要指立法結(jié)構(gòu)技術(shù)和立法語言技術(shù)，筆者認為，正是因為立法技術(shù)的不成熟才導致了《體育法》中相關(guān)條款結(jié)構(gòu)的不完整。關(guān)于法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)，無論是三要素說，即“假定、處理、制裁”，還是二要素說，即“行為模式、法律后果”，都應該包括預設的行為模式和違反行為模式后的法律后果，兩者缺一不可[6]。只有在立法上的法律規(guī)范完整，才可能產(chǎn)生有效的法律效果。根據(jù)這一理念，筆者認為，現(xiàn)行《體育法》的條款中，條款結(jié)構(gòu)很不完整，應該進行相應的完善。

現(xiàn)有條款規(guī)范結(jié)構(gòu)存在的問題及修改：第一，政府、社會團體和市場主體之間權(quán)責邊界不清。權(quán)責明確是當代法治的基本理念，政府、社會團體和市場主體應該有自己的權(quán)利，當權(quán)利實現(xiàn)受阻時，應該追求相應主體的責任；另外，政府、社會團體和市場主體之間的權(quán)利也應該得到明確，這樣才能理順三者之間的關(guān)系，進而保證體育事業(yè)的正常發(fā)展[7]。因此，我們必須緊跟時代要求，重新平衡它們?nèi)咧g的關(guān)系。鑒于這些，論者認為，總則中的第四條，競技體育章節(jié)中的第二十六條、第二十九條、第三十一條和第三十二條，體育社會團體章節(jié)中的第三十六條和第四十條，保障條件中的第四十七條等應該進行修改。第二，體育行政部門權(quán)利缺乏限制。如上所言，我國《體育法》是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，突出表現(xiàn)在政府對體育事業(yè)的管理。筆者認為，對體育事業(yè)進行適當?shù)墓芾聿]有錯，如果能夠進行適度管理，對體育事業(yè)的發(fā)展也大有裨益，目前我國體育事業(yè)在一些方面所取得的成就也充分說明了適當進行管理的重要性。但是，任何權(quán)力的行使都是有限度的，超越一定的限度，將干涉相應主體權(quán)利的獲得，同時也不利于體育事業(yè)的健康發(fā)展，因此，要想保證社會和諧和體育事業(yè)的健康發(fā)展，必須給體育管理權(quán)力一定的限度[8]。比如學校體育章節(jié)中的第十八條、第十九條、第二十條、第二十一條和第二十二條等都缺乏對體育行政部門行為的限制，應該適當修改。第三，《體育法》對某些法律責任的種類、方法和內(nèi)容等規(guī)定得不科學?，F(xiàn)有《體育法》中，不同主體法律義務行為的規(guī)定有30處，然而對法律責任的規(guī)定僅有6處，法律責任與法律義務顯然不對等。因此，競技體育章節(jié)中的第三十四條，保障條件章節(jié)中的第四十三條、第四十五條和第四十六條，第七章法律責任中的六條即第四十九條、第五十條、第五十一條、第五十二條、第五十三條和五十四條等都按照上述要求進行了修改。

2.3 新條款和新章節(jié)的補充

隨著社會的發(fā)展，職業(yè)體育已經(jīng)悄然走進了我們的生活，可以肯定的是，職業(yè)體育促進了我國體育事業(yè)的快速發(fā)展，在以后相當一段時間內(nèi)，它必定是我國體育事業(yè)發(fā)展的主流形態(tài)。在現(xiàn)行《體育法》制定時，我國職業(yè)體育剛處于萌芽階段，因此《體育法》中關(guān)于職業(yè)體育發(fā)展的規(guī)定很少，這就很難滿足時代發(fā)展的需要。從這個層面來說，及時補充新條款和新章節(jié)顯得尤為必要：第一，職業(yè)體育立法方面?？梢栽诘谒恼赂偧俭w育中補充新增條款，該條款要重點規(guī)定國家對發(fā)展職業(yè)體育運動的態(tài)度、管理者、職業(yè)體育參與者的權(quán)利保障和服務機構(gòu)等內(nèi)容。具體內(nèi)容是“國家支持和保障競技體育職業(yè)化發(fā)展道路，國家鼓勵社會力量成立獨立經(jīng)濟體式的職業(yè)俱樂部。國內(nèi)單項體育協(xié)會經(jīng)營該項運動的職業(yè)聯(lián)賽。國家保障職業(yè)體育運動員體育勞動的權(quán)利。職業(yè)俱樂部必須與所聘用的運動員簽訂勞動合同。合同期滿運動員可以根據(jù)相關(guān)規(guī)定自由轉(zhuǎn)會。運動員有權(quán)依法組成運動員工會?？梢源磉\動員與俱樂部簽訂集體合同、協(xié)商解決問題等，從而維護運動員的合法權(quán)益”。第二，體育產(chǎn)業(yè)立法方面。現(xiàn)行《體育法》共八章五十六條，并未對體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)內(nèi)容進行規(guī)定，只是在第六章“保障條件”中，第四十四條提到體育經(jīng)營活動，第四十五和四十六條中對體育設施有所規(guī)定，但并未做出什么實質(zhì)性規(guī)定，這與體育產(chǎn)業(yè)在我國占據(jù)的地位十分不匹配，體育產(chǎn)業(yè)在我國國民經(jīng)濟中發(fā)揮了越來越大的作用，作為體育活動領域的憲法性規(guī)定的《體育法》卻幾乎未對體育產(chǎn)業(yè)做出規(guī)定，給與法律的保護和引導，這種狀況實與現(xiàn)實體育產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展不符。2010年國務院頒布了《國務院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導意見》，指導意見的頒布充分說明了國務院對于我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視，同時也為我們制定補充《體育法》中體育產(chǎn)業(yè)立法提供了依據(jù)。因此，體育產(chǎn)業(yè)立法的補充顯得尤為必要，筆者認為應該增補的內(nèi)容是：體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)概念的界定、相關(guān)管理機構(gòu)的權(quán)限和職責、體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)管理制度、體育產(chǎn)業(yè)國際化發(fā)展、體育市場和體育彩票管理和各地方進行體育產(chǎn)業(yè)立法等方面。

3 對國外立法的借鑒

該法的修改中借鑒國外法律的理念顯得尤為必要：第一，體育權(quán)利保障方面。國外研究方面，保障公民體育權(quán)利是體育立法的主要內(nèi)容，本研究主要從兩個方面進行了借鑒，即，首先國際法和國際公約方面。如1966年《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》明確強調(diào)：人人享有能達到最高體質(zhì)和心理健康標準的權(quán)利。其次國內(nèi)法方面，比較有典型性的是《日本體育運動振興法》提出“以促進國民身心的健康發(fā)展及形成愉快活潑的國民生活為目的”。這種理念值得借鑒。第二，體育管理模式?？v觀全球，體育的管理已經(jīng)全部由社會團體來擔當，而我國還存在“一套人馬兩塊牌子”的現(xiàn)象，筆者覺得應順應民間組織的發(fā)展規(guī)律，及時進行行業(yè)自治的改革。在這方面，國外有大量的經(jīng)驗值得我們?nèi)ソ梃b，比較典型的代表是美國、巴西和法國的體育管理模式。第三，政府的體育責任。主要借鑒加拿大的做法，在修改體育法中它們確定了政府的職責和義務，明確了公民的權(quán)利，徹底厘清了政府、體育社團和市場的各自活動區(qū)域[9]。個人認為，《法國大眾與競技體育活動的組織和促進法》具有典型性，里面很有多好的經(jīng)驗，值得我們?nèi)W習。它以法律形式強化對包括國家體育運動理事會在內(nèi)的各體育組織的保護制度，同時還規(guī)定了政府的體育責任，在我國體育法的修改中可以學習它們的經(jīng)驗。第四，糾紛解決方面。各國都有不同的體育糾紛解決中心，筆者認為，無論是體育行業(yè)內(nèi)的糾紛解決中心還是行業(yè)外的體育糾紛解決中心，應該明確地與體育組織分離，只有這樣才能真正避免糾紛處理機構(gòu)審判自己的情況出現(xiàn)，另外，還要建立獨立的裁決監(jiān)督機構(gòu)，做到獨立審判獨立監(jiān)督，在這方面，瑞士國際體育仲裁院的做法值得關(guān)注。

4 修改帶來的影響

(1) 與憲法相統(tǒng)一，保障了公民體育權(quán)利。當前《體育法》的缺陷之一就是它與我國憲法的精神不一致，同時它的立法宗旨也與現(xiàn)代法治理念相不符合。及時糾正自己的觀念，把公民體育權(quán)利寫進《體育法》，這才是公民體育權(quán)利保障的真正起點。只有將公民權(quán)利進行法制化，才能保證各主體的體育權(quán)利的實現(xiàn)，才能逐漸實現(xiàn)體育權(quán)利保障法治化。正是看到了這一點，筆者認為，通過對立法宗旨進行大膽重構(gòu)，相信隨著權(quán)利本位立法宗旨的確立，我國公民體育權(quán)利的保障將更有針對性。

(2) 增強了可操作性，提高了體育管理效率。操作性是評判成文法好與壞的標準之一，可操作性強的法律將在司法中發(fā)揮更大的作用。國家制定法律法規(guī)，其目的是以國家強制力來保證社會行為的規(guī)范，并對違法行為進行約束和制裁?，F(xiàn)行的《體育法》的可操作性一直存在詬病，原因是概念模糊，缺乏明確的界定、剛性不足，缺乏必要的強制力和責任不明確等。筆者認為，通過分析現(xiàn)有條款規(guī)范結(jié)構(gòu)，找出問題所在并針對性地做出調(diào)整，相信相關(guān)修改將對增強《體育法》的可操作性，提高體育管理效率有更大作用。

(3) 職業(yè)體育和體育產(chǎn)業(yè)做到了有法可依。很長一段時間我國政府負責體育事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)費完全由政府撥款?！扼w育法》制定以前，職業(yè)體育和體育產(chǎn)業(yè)還處于萌芽狀態(tài)，因此，關(guān)于此方面的法律規(guī)定很少體現(xiàn)在現(xiàn)行《體育法》中。因此，職業(yè)體育和體育產(chǎn)業(yè)一直是《體育法》調(diào)整的空白，里面并沒有關(guān)于兩者的實質(zhì)條款。因此，在考慮我國職業(yè)體育和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎上，課題組補充了八個條款，這將對推動我國職業(yè)體育和體育產(chǎn)業(yè)健康和快速發(fā)展起到重要作用，更重要的是使之做到了有法可依。

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