于海洋

摘要：在基本公共服務(wù)均等化研究領(lǐng)域，社會群體對政府政策的反饋過程經(jīng)常被忽視。在政府與社會關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的社會談判中，階層所具有的談判能力而非其需求才是決定其公共服務(wù)獲取程度的關(guān)鍵。談判能力的差距決定了均等化戰(zhàn)略所能達(dá)到的界限，也構(gòu)成了該戰(zhàn)略發(fā)展的突破點(diǎn)。如何加強(qiáng)社會相對于政府的議價能力，對社會力量的弱勢地位進(jìn)行制度性補(bǔ)償，將成為影響我國基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)程度的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)均等化；社會談判；參考定價；談判能力；能力差距；制度補(bǔ)償

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-854X（2014）06-0066-05

黨的十八屆三中全會公報明確提出，“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。該表述既強(qiáng)調(diào)了政府主導(dǎo)的治理體制，又強(qiáng)調(diào)了均等化要達(dá)到的社會效果。這意味著基本公共服務(wù)均等化最終要通過政府與社會的互動來實現(xiàn)。鑒于我國發(fā)展的巨大不均衡性，如果政府作為供給者在什么是基本公共服務(wù)、如何實現(xiàn)均等化等問題上享有絕對話語權(quán)，而社會的多元需求無法對政府形成制衡，那么政策行為與效果之間的矛盾必將凸顯出來。把基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)視為一場包括政府和社會各階層在內(nèi)普遍參與的談判，可以在邏輯上回答有關(guān)基本公共服務(wù)均等化的諸多疑問。

一、社會談判：理解公共服務(wù)均等化的一個維度

實際上，側(cè)重供給還是側(cè)重需求，是任何政策分析中都會存在的視角差異。這種差異使我們對基本公共服務(wù)均等化政策的理解發(fā)生了分歧。當(dāng)前有關(guān)公共服務(wù)的解釋框架，也由于這種視角上的差異而表現(xiàn)出不同的邏輯進(jìn)路。

公共財政假定是解讀公共服務(wù)方面運(yùn)用最為廣泛的理論之一。該理論把公共服務(wù)定義為國家公共政策體系的組成部分：政府具有天然的公共性，在公共政策領(lǐng)域是無可置疑的權(quán)威，因此政府對公共資源的壟斷性地位并不能被視為一種風(fēng)險。對各級政府而言，公共服務(wù)均等化問題被簡化為技術(shù)性的“國家財政預(yù)算如何理性再分配”的問題。這種帶有先驗性的公共性其實頗值得懷疑。首先，它模糊了各級政府在社會管理中實際角色的多元性和矛盾性，也沒有考慮到政府和社會在“公共性”界定上的認(rèn)知分歧。政府在供給公共物品時的復(fù)雜行為被簡單地概括“制度效率”問題。其次，它將公民在爭取均等化公共服務(wù)方面的努力排除在外，忽視了其對公共資源公正分配至關(guān)重要的作用。

登哈特夫婦（Janet v.Denhardt and Robert B.Denhardt）提出的新公共服務(wù)理論與公共財政假定相比，在解釋政策形成過程中的社會反饋方面具有較強(qiáng)的說服力。該假定立足于政策形成的動態(tài)進(jìn)程，強(qiáng)調(diào)了公共決策過程中公民的參與及其效用。協(xié)商民主理論中的公共協(xié)商假定也從另一個角度贊同通過公共協(xié)商，供給方與需求方在基本公共服務(wù)方面達(dá)成“理想共識”的可能。但是，強(qiáng)調(diào)協(xié)商參與者必須具有相同的道德和認(rèn)知框架，使這兩種理論很大程度上脫離了我國基本公共服務(wù)均等化政策的實際環(huán)境：一方面，行政權(quán)力缺乏監(jiān)督、強(qiáng)勢的利益集團(tuán)再加上信息環(huán)境的嚴(yán)重不對稱，使分歧可以被自我克制和責(zé)任感克服的假定顯得過于簡單化：另一方面，在社會轉(zhuǎn)型、價值和利益分歧嚴(yán)重的情況下，協(xié)商各方如何在缺乏統(tǒng)一認(rèn)知框架的環(huán)境下對話，是該理論很少慮及的。

針對公共財政假定和新公共服務(wù)理論對于政府的理想化假定，公共選擇理論和博弈論談判學(xué)說提出了批評。以詹姆斯·布坎南（James M.Buchanan）和肯尼斯·約瑟夫·阿羅（Kenneth J.Arrow）為代表的公共選擇學(xué)派立足于對官僚機(jī)構(gòu)的分析，指出政府不可能在公共服務(wù)供給等公共政策方面實現(xiàn)高效率，普通公民也難以利用民主途徑真正影響政策走向。受制于信息失衡造成的“理性無知”或利益集團(tuán)尋租，公共服務(wù)方面的“政府失靈”是一種極為普遍的現(xiàn)象。公共選擇理論在闡釋政府公共服務(wù)供給困境方面很有說服力，但是其弱點(diǎn)也十分明顯：對政府能力的悲觀態(tài)度，使其在改進(jìn)政府能力方面顯得無所建樹。那么，如何既保持對政府角色的警惕態(tài)度，又在當(dāng)前體制內(nèi)找到改善政府供給能力的途徑呢？托馬斯·謝林（Thomas C.Schelling）的分配性談判模型（distributional bargaining）通過研究博弈過程中弱勢一方的策略選擇給出了某些有價值的看法。在謝林看來，公共政策領(lǐng)域的分配性談判建立在“雙方最終總會達(dá)成妥協(xié)”這一假定的基礎(chǔ)之上，它只關(guān)注在決策形成的過程中誰會作出妥協(xié)及怎樣妥協(xié)的問題，不對談判方進(jìn)行價值假定與立場預(yù)設(shè)。該假定認(rèn)為談判能夠存在，就意味著相對弱勢的一方對強(qiáng)勢一方是有制衡策略的。公共服務(wù)最后的分配情況不是來自公共性的約束，而是依據(jù)談判方之間策略和力量博弈的綜合結(jié)果而定。當(dāng)然，分配性談判模型也有其缺陷。首先，將政府視為政策博弈過程中的談判方之一而非權(quán)威的中立分配者，這就徹底否認(rèn)了政府的公共性：這既忽視了政府必須承擔(dān)的政治和法律義務(wù)，也不符合現(xiàn)代國家體制發(fā)展的基本事實。其次，在謝林的談判模型中，談判方的力量差距通常并不明顯，如果輔之以正確的談判策略，均等化的結(jié)果是有可能存在的。很明顯的是，我國現(xiàn)有的社會結(jié)構(gòu)并不符合謝林所描述的那種力量均衡。

縱觀公共服務(wù)的各種解釋模式，在施動者和受動者地位極不均衡的情況下，如何對政策形成過程中的妥協(xié)提供一個合理的解釋，成為公共服務(wù)理論鏈條中至關(guān)重要卻又一直存在缺失的環(huán)節(jié)。如果把公共服務(wù)進(jìn)程的各方都視為一系列談判進(jìn)程中平等的參與者，那么立足于談判各方的立場、策略與能力，我們有可能獲得關(guān)于均等化如何達(dá)成的簡約關(guān)系。但是，這一解釋模式又應(yīng)該與阿羅及謝林基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的解讀有所區(qū)別。本文用“社會談判”一詞概括基本公共服務(wù)政策的出臺過程，就是希望建立一個可以容納其他假說的分析框架。而這一談判議程起碼要包括以下三個基本假設(shè)：

首先，基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程建立在談判各方之間存在基本共識的基礎(chǔ)之上。雖然談判各方存在著巨大的能力差距和立場分歧，但是處于強(qiáng)勢地位的政府愿意就公共服務(wù)承擔(dān)更多義務(wù)，社會各階層同意就福利分配等敏感問題加以妥協(xié)，這些都說明共同體意識和相互認(rèn)同是存在的。

其次，政府在進(jìn)行政策設(shè)計和實施政策的時候，只具有“有限”的公共性。這意味著除了公共資源的權(quán)威分配者身份外，政府也可能基于自身的利益訴求，以談判方的身份參與到公共服務(wù)的分配競爭當(dāng)中。如何在政府的公共性受到質(zhì)疑的情況下推動基本公共服務(wù)的均等化進(jìn)程，是社會談判所要關(guān)注的核心問題。

再次，公共性不能賦予政府在再分配問題上絕對的權(quán)威。面對公眾的訴求差異、偏好分歧以及政府服務(wù)能力固有的局限性，一個多方廣泛參與的談判框架才可能實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

二、參考定價與談判能力：影響“政府一社會”政策博弈的關(guān)鍵變量

把社會談判概念引入公共服務(wù)分析，意味著政府、公共企事業(yè)單位以及不同的社會階層都是公共服務(wù)體系內(nèi)平等的談判對手，這可以幫助我們更有效地解讀各方的立場、偏好、談判策略等傳統(tǒng)政策分析中被忽略的要素。鑒于基本公共服務(wù)政策涉及的變量太多，必要的簡化有助于我們初步厘清該問題的基本邏輯。本文選取了兩個最重要的變量——“政府”與“社會”，

并以約翰·奧德爾（Johan Audel）的“拒絕點(diǎn)與協(xié)議區(qū)域”談判模型（下文簡稱奧德爾模型）為基礎(chǔ)，通過探討二者如何達(dá)成妥協(xié)的問題來弄清楚一個有政府參與的社會談判過程將會具有怎樣的特征。

原則上，奧德爾模型關(guān)注的是博弈雙方如何就利益分配作出妥協(xié)的問題。在奧德爾看來，談判的基礎(chǔ)在于拒絕點(diǎn)和預(yù)期收益。拒絕點(diǎn)就是談判雙方所能接受的最壞結(jié)果，只有在雙方的拒絕點(diǎn)（A、B）之間存在協(xié)議區(qū)域的情況下，談判才能得以進(jìn)行。當(dāng)拒絕點(diǎn)確認(rèn)后，談判雙方博弈的重心就將集中在收益分配的比例問題上。奧德爾進(jìn)一步指出，參考定價和談判能力對于分配結(jié)果而言可能是最重要的。參考定價的存在是基于這樣的考慮：在一個復(fù)雜且存在大量可能性的分配格局中，絕大多數(shù)談判者不具備足夠的理性能力，可以針對大至全局小到每一個細(xì)節(jié)都進(jìn)行仔細(xì)的核算，最終精確算出哪個方案對己方最有利。因此，在現(xiàn)實的談判進(jìn)程中絕大多數(shù)談判方往往不會費(fèi)時費(fèi)力試探每一種談判方案（Asub<1>/sub、Asub<2>/sub、Asub<3>/sub……），而更愿意選擇一個具有代表性的收益方案作為自己可以接受的參考定價。當(dāng)然，由于談判各方所選擇的參考定價仍然會存在差距，參考定價只能起到縮小協(xié)議區(qū)域的作用，最終協(xié)議的達(dá)成還是要取決于談判方的談判能力。關(guān)于談判能力，托馬斯·謝林將其界定為在談判進(jìn)程中迫使對方讓步的能力。在奧德爾模型中，談判能力更集中地表現(xiàn)為誰更能迫使對方接受自己主張的參考定價上。

如果我們把奧德爾模型應(yīng)用于基本公共服務(wù)中“政府一社會”二元博弈的分析，則拒絕點(diǎn)A代表社會對基本公共服務(wù)的最低預(yù)期，拒絕點(diǎn)B代表政府所能承受的最高福利供給程度，這個時候A、B之間就構(gòu)成了政府與社會就基本公共服務(wù)供給問題進(jìn)行談判的協(xié)議區(qū)域，任何低于A或超過B的報價都會導(dǎo)致談判的破裂。那么，政府和社會如何在協(xié)議區(qū)域內(nèi)取得參考定價的妥協(xié)呢？這一問題在純粹的經(jīng)濟(jì)談判中并不難解決，因為真正的經(jīng)濟(jì)人承認(rèn)差別、不以消除差別為目標(biāo)，談判方不會追求超越階層差異的參考定價，對于公共服務(wù)的等級差異并無異議。但是社會談判是完全不同的：公民社會強(qiáng)調(diào)社會是一個整體、鼓勵社會公平、強(qiáng)調(diào)公民基本權(quán)利的一致。平等化的價值取向最終使社會階層之間在參考定價上的預(yù)期差異被弭平了，社會傾向于從整體的角度提出福利預(yù)期的參考定價。

那么，接下來的問題就是哪個人群所享受的哪種標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)可以被全社會觀察并接受，成為社會談判議程中共同的參考定價了。由于大多數(shù)國家做不到把階層差別和地域差別維持在一個很低的水平上，巨大的非均衡狀況使得在全國范圍內(nèi)尋找到一個帶有普遍性的參考定價極其困難。這個時候，符合參考定價條件的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)就要起碼滿足兩個條件，一是其享有人群具有公認(rèn)的代表性，二是該人群所接受的公共服務(wù)穩(wěn)定透明，便于被其他人群拿來比較。

一個社會內(nèi)哪個人群所獲得的公共服務(wù)具有這樣的透明性且該階層無法拒絕其他階層的比較呢？在中國的語境下，政府似乎是最為合適的目標(biāo)。雖然目前社會對政府的牟利傾向保持著警惕，但對于大多數(shù)社會成員而言，政府在公共服務(wù)分配中的權(quán)威地位和政府身份的公共性認(rèn)同是無可替代的。對政府的公共性抱有期待的公眾會極其關(guān)注官僚機(jī)構(gòu)及其關(guān)聯(lián)部門（事業(yè)單位、國有企業(yè)等）所享有的公共服務(wù)水平，并以之為標(biāo)尺衡量自身的社會福利水平；承認(rèn)自己身份的公共性也使政府無法拒絕這種比較。公眾會以自己可以觀察到的公共服務(wù)差異來檢驗自己的處境并強(qiáng)化均等化的訴求，政府部門及其雇員所享受公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量因此成為一個社會中最具示范意義的參考定價。

政府部門在基本公共服務(wù)參考定價中的靶標(biāo)位置對政策議程中的談判雙方都造成了極大的困擾。首先，由于基本公共服務(wù)均等化只是公共服務(wù)供給過程中較為初級的階段，它所能供給的福利水平更應(yīng)該是低于社會平均水平的。但是對于大多數(shù)發(fā)展中國家而言，由于公權(quán)力制約機(jī)制還不健全，公共服務(wù)資源對政府部門的傾斜狀態(tài)十分明顯，政府所享受的服務(wù)水平實際上不可能成為基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。在這種參考定價明顯高于社會平均水準(zhǔn)的情況下，社會各階層以此為談判目標(biāo)只能帶來巨大的落差感和錯誤的談判策略。對于公共服務(wù)的供給方——政府而言，困難同樣存在。如果政府福利明顯高于社會平均福利水平，那么以之為標(biāo)準(zhǔn)的參考定價必將超過政府的承受能力而處于潛在協(xié)議區(qū)域以外。此時政府為了防止財政破產(chǎn)要么斷然拒絕公眾的參考定價，要么向社會坦承自身福利水平高于社會一般水平。這兩種結(jié)果都會削弱政府的公共權(quán)威，最終造成政府在社會談判中可選擇的策略大為減少，達(dá)成協(xié)議的成本大為提升（例如，政府可能需要作出一些政策上不理智的承諾，才能獲得民眾的諒解以維持自己現(xiàn)有的福利水平）。

應(yīng)該承認(rèn)，在有關(guān)基本公共服務(wù)的社會談判中，政府的福利水準(zhǔn)成為社會選擇的參考定價既是普遍的現(xiàn)象，又是社會談判陷入爭執(zhí)的關(guān)鍵。如何迫使對方接受自己的參考定價，則成為考驗雙方談判能力的第一個也是最重要的一個標(biāo)準(zhǔn)。廣義的談判能力體現(xiàn)為在體制內(nèi)社會階層（包括政府部門）游說政府謀取本集團(tuán)利益最大化的能力，它既包括確定談判議程、審查談判內(nèi)容和強(qiáng)制否決等方面的實力，也包括正確的談判技巧和策略選擇。當(dāng)然，在我國地域差別、城鄉(xiāng)差別和階層差別同樣突出的情況下，將談判能力的內(nèi)涵具體化要面臨很多困難。例如，在某些環(huán)境下，宗族關(guān)系、民族關(guān)系可能對公共服務(wù)的供給影響很大，但在另一環(huán)境下這些因素又可能完全不構(gòu)成政策壓力。因此，既無必要也不可能就談判能力的價值取向或具體內(nèi)涵進(jìn)行歸納和量化。在本文中它只是被用來描述一種在全社會范圍內(nèi)普遍發(fā)生的政府與社會階層間的互動進(jìn)程。

三、能力差距及其制度補(bǔ)償

在一個分化明顯的社會中，各方談判能力的差距是多元的。如果僅就政府與社會的博弈而言，二者的能力差距主要表現(xiàn)在界定均等化涵義、創(chuàng)設(shè)制度和影響貫徹等方面。當(dāng)然，在一個政府公共性假定完全成立的環(huán)境下，能力差距對基本公共服務(wù)均等化而言并不是太大的問題。首先，社會階層間談判能力的差距主要體現(xiàn)為對政府游說能力的不同，而一個完全秉承公共性的政府可以通過抗拒游說和尋租，淡化社會對不均等的焦慮情緒，為公共產(chǎn)品公平分配爭取必要的時間和空間。其次，如果政府財力充裕，政府既可以在醫(yī)療、養(yǎng)老保險和失業(yè)救濟(jì)等涉及全體公民的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)比較充分的供應(yīng)，也可以為社會提供差異化的公共服務(wù)，充分的供給足以降低利益集團(tuán)間的競爭性，能力差距也就不是一個重要的問題了。即便公共財政不足，政府還可以通過降低官僚系統(tǒng)福利水平的方式（正如韓國政府在1997年金融危機(jī)中所做的）來調(diào)低社會總體的參考定價預(yù)期，鼓勵社會階層的自我犧牲和自我克制，進(jìn)而實現(xiàn)“供給不充分條件下的公平”。但是前文已經(jīng)指出，完全的公共性假定不可能存在于現(xiàn)實的政策空間內(nèi)。這種情況下，基本公共服務(wù)均等化水平將以社會階層能力差距為基線上下浮動。

在一個單純的經(jīng)濟(jì)談判模型中，談判方能力差距過大會使談判結(jié)果有利于弱勢一方的幾率大為降低（謝林關(guān)于協(xié)議形成的假定，是建立在雙方都有能力給對方造成嚴(yán)重傷害的前提之下的），均等化的可能性十分微弱。但是從謝林開創(chuàng)性的“自我承諾”（self-commitment）假設(shè)中，我們還是能夠?qū)ふ业介_啟公共服務(wù)均等化政策談判的辦法：那就是政府的自我克制。自我承諾假定認(rèn)為某一談判方太過強(qiáng)勢有時反而會成為其談判的負(fù)擔(dān)——這是因為，此時弱勢方往往會因為完全喪失了對談判的信心而最后徹底拋棄談判。除非談判是一次性的，否則有更多選擇權(quán)的一方必須作出決定，為了使談判繼續(xù)下去（這意味著持續(xù)獲益），它是否該限制自己的特權(quán)。以公共服務(wù)領(lǐng)域為例。無論是政府還是強(qiáng)勢的既得利益集團(tuán)，優(yōu)勢越大、所享有的既得利益越多，維持穩(wěn)定的意愿就越強(qiáng)烈，這時防止有強(qiáng)烈不公平感的階層徹底退出反倒成為了它們最迫切的需要。

關(guān)于強(qiáng)勢談判方克制自身談判能力優(yōu)勢的另外一個解釋來自政府的公共性。盡管政府在提供公共服務(wù)過程中可能會優(yōu)先考慮自我利益或進(jìn)行尋租，但是只要“公共性認(rèn)知”還存在，它就會構(gòu)成一種身份約束、行為準(zhǔn)則以及政策偏好，敦促政府進(jìn)行自我約束、保護(hù)公眾利益。

雖然談判能力的差距可能被強(qiáng)勢談判方的自我克制部分克服，但是只有社會談判能力的進(jìn)步才能讓政府的讓步變得可靠。隨著民主化程度的提升和公民意識的強(qiáng)化，我國社會力量對公共政策的影響力日益增強(qiáng)已是不爭的事實。即便最缺乏談判能力的社會群體，也可以通過威脅退出、退出或破壞現(xiàn)有議程的方式來影響談判進(jìn)程：2013年3700萬人退出社保，中產(chǎn)階級、有產(chǎn)階層大規(guī)模的海外移民，屬于消極退出權(quán)的行使；頻繁發(fā)生的群體性事件，則屬于談判能力的一種破壞性的行使方式。只要收益與參考定價預(yù)期的差距過大，某個群體就可能斷然退出談判。這意味著該人群不再受現(xiàn)有規(guī)則的約束，從而對當(dāng)前獲益方構(gòu)成巨大的威脅。

無論退出還是破壞現(xiàn)有談判框架，本質(zhì)上都不屬于積極的談判能力范疇，它們只能夠起到矯正分配比例的作用，尚不足以創(chuàng)造一種全新的談判議程。對于大多數(shù)國家而言，雖然公民社會的發(fā)展還處于起步階段，但是民眾已經(jīng)開始學(xué)會用更為積極的談判策略來彌補(bǔ)自身相對于政府的弱勢地位。組織化程度的增強(qiáng)成為各階層爭取更好談判地位的基本手段，這主要表現(xiàn)為各階層中的精英分子已經(jīng)逐漸學(xué)會如何清晰表述該階層的特殊利益與訴求，并號召整個階層響應(yīng)，這使組織化的抗?fàn)幮袨槿遮呍黾樱ɡ绨l(fā)生在多個城市的出租車罷運(yùn)事件）；在與政府的談判和協(xié)商中，不但單一人群的談判手段日益熟練，各階層還開始運(yùn)用傳播資源加強(qiáng)彼此間的橫向聯(lián)系，個別階層的獨(dú)特訴求與全社會的共同訴求日趨融合，形成了更為強(qiáng)大的社會壓力來影響政府決策。這些積極的跡象彰顯了社會范圍內(nèi)權(quán)利意識的覺醒以及政策影響能力的飛速提升。

政府的自我克制與社會談判能力的增強(qiáng)。構(gòu)成了基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程的啟動性力量。但是這無法在短期內(nèi)徹底扭轉(zhuǎn)我國社會力量談判能力較弱的基本現(xiàn)實。因此，接下來的問題就是如何對政府與社會間懸殊的能力差距進(jìn)行制度補(bǔ)償了。補(bǔ)償性的制度設(shè)計可以彌補(bǔ)社會在提出議題、影響政策方面的巨大劣勢，利用傾斜性的安排鼓勵其能力發(fā)展，最后通過能力的平等使公共服務(wù)分配趨向均衡。

一個有價值的能力差距補(bǔ)償機(jī)制起碼要包括以下兩個方面的內(nèi)容：

首先，它要包含一個被法律與行政體系確認(rèn)的終止談判機(jī)制。公共服務(wù)的普及與均等化當(dāng)然需要財政體制改革等頂層設(shè)計，但是對于無數(shù)普通的民眾而言，它更多表現(xiàn)為孩子上學(xué)有沒有符合安全標(biāo)準(zhǔn)的校車接送、住院治療時手續(xù)是否繁瑣等具體問題。威脅退出或退出談判，作為社會民眾最后的談判工具，固然存在著越過法律邊界等風(fēng)險，但如果這一權(quán)利得不到法律和政治制度的特殊保護(hù)，也就意味著公民的談判能力隨時可能受到公權(quán)力的“合法”削弱。因此，在基本權(quán)利受到侵犯而且得不到應(yīng)有保護(hù)時，公民的維權(quán)行為可能造成的法律后果應(yīng)該受到特別的保護(hù)。這對于規(guī)制力量軟弱、社會人群自我保護(hù)能力較弱的我國而言格外重要。以我國近年來頻繁發(fā)生的企業(yè)污染導(dǎo)致民眾沖擊企業(yè)的現(xiàn)象為例，如果有證據(jù)證明地方政府涉及不作為，對居民輕微違法行為的懲處就需要制度和法律形式的赦免或?qū)挻?。只有這樣，社會對政府公共服務(wù)供給才談得上參與和監(jiān)督。

其次，能力補(bǔ)償機(jī)制要鼓勵培育公民的團(tuán)體談判能力。公民參與到基本公共服務(wù)均等化政策的設(shè)計與實施當(dāng)中，主要有兩條途徑：一是通過政治渠道影響立法與政府決策，二是通過功能性的渠道參與到具體議程當(dāng)中。今天我國雖然越來越重視決策的民主化問題，但在如何促成“組織化的民眾參與”方面卻鮮見高層次的政策設(shè)計。目前國內(nèi)大多數(shù)專業(yè)性而非政治性的非政府組織尚處在為其身份的合法性而奮斗的階段：它們獲得資助、收集信息的渠道以及參與公共事務(wù)的合法性都受到極大制約；即便參與到聽證、意見咨詢等活動中，它們的意見最終會對政府行為產(chǎn)生怎樣的影響也無法確認(rèn)。因此，提高具體功能領(lǐng)域的公民團(tuán)體議價能力，就要對它們的募資方式、組織形式和參與渠道等給予制度和程序上的便利，承認(rèn)它們有與政府進(jìn)行談判的資格。

需要強(qiáng)調(diào)的是，公共服務(wù)領(lǐng)域的能力補(bǔ)償機(jī)制以無數(shù)日常生活中瑣碎的但涉及公民具體福利的政策互動為基礎(chǔ)，以一定區(qū)域和一定領(lǐng)域內(nèi)的公共服務(wù)供給均等化為直接政策訴求。至于國家范圍內(nèi)整體意義的均等化，則屬于政府與社會談判能力均衡化以后的自然結(jié)果。

四、余論

顯而易見，作為一項長期的國家戰(zhàn)略，基本公共服務(wù)均等化可以被視為一個具有延續(xù)性的、不斷補(bǔ)充不斷更新的談判過程的集合。不同階段的政策重心、評價指標(biāo)都會有很大的差別。因此，如何就政策議程而非政策目標(biāo)達(dá)成共識，是保證該政策最后取得令人滿意的社會效果的關(guān)鍵。將公共服務(wù)的供給視為政府與社會間所進(jìn)行的宏觀談判，有助于我們從需求方的視角審視該政策的合理性。當(dāng)然，如果社會談判理論要想取得更好的解釋力，它還必須把更多的變量納入其研究框架中，比如共有文化（common sense）、社會偏見、戰(zhàn)略選擇等因素。都會極大地影響社會談判的結(jié)果。這也構(gòu)成了談判框架未來研究的重點(diǎn)。

（責(zé)任編輯劉龍伏）