管 琳，未良莉

（合肥師范學院 經濟與管理學院，安徽 合肥 230061）

農村一直以來是國家關注的重點對象，農村的繁榮富強直接影響著整個國家的繁榮富強。自2004年以來，中央從強調統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，到制定工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村戰(zhàn)略政策，針對農村工作連續(xù)11年發(fā)出中央一號文件，充分體現(xiàn)了黨和政府高度重視。盡管我國農村社會經濟改革取得了日新月異的成效，但困擾農村經濟發(fā)展和農村穩(wěn)定的問題仍然存在，究其原因，還在于未解決根本問題，即農村公共產品的供給問題。

農村公共產品是指農村地域范疇內私人不愿提供的、具有非排他性、非競爭性的社會產品，這些社會產品會使農村受益，但其中有些社會產品的受益范圍又不僅僅局限于農村地區(qū)［1］。公共產品供給低下是我國“三農”問題中的一個長期結癥。

六安市作為安徽8個皖江城市之一，其農村人口眾多，2012年非農人口比重為76.25%。其示范區(qū)金安區(qū)，下轄九里溝、望城崗、翁墩、淠東、城北等8個鄉(xiāng)及馬頭、東橋、木廠、雙河、孫崗、椿樹、三十鋪、張店、毛坦廠等11個鎮(zhèn)。據統(tǒng)計，2011年，金安區(qū)全區(qū)年末總人口851993人，其中農業(yè)人口67.01萬人；年末總戶數30.03萬戶，其中鄉(xiāng)村戶數19.47萬戶。

目前，雖然六安金安區(qū)農村公共產品供給已經取得了一定成效，但仍存在諸多問題。筆者通過六安市金安區(qū)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的訪談，以及276名六安市金安區(qū)農民的問卷調查資料，剖析農村公共產品存在的具體問題，并提出相應的策略，以期為更進一步解決皖江經濟帶農村公共產品供給問題提供參考依據。

一、調研基本情況

一般來說，現(xiàn)實生活中純農村公共產品是很少有的，絕大多數的農村公共產品都屬于準公共產品，比如農田水利設施、農村道路、鄉(xiāng)村電網、農業(yè)技術推廣、農村文化建設、農村社會保障等［2］。這些準公共產品的供給對于促進農村的發(fā)展，提高農民生產生活水平有著重要的意義。筆者于2014年元月赴六安金安區(qū)，共對300名農民展開農村公共產品供給的基本情況問卷調查。調查對象為農民，調查對象選擇的年齡在20－60歲之間，從被調查者的年齡分布情況看，20－30歲、30－40歲、40－60歲及60歲以上占比分別為10.5%、61.8%、21.1%和6.6%，此次調查具有一定的代表性。收回問卷290份，有效問卷276份。有效問卷占發(fā)出問卷比92%，占收回問卷比95.2%。問卷分別從農村公共工程供給情況、農村社會醫(yī)療保障供給情況、農村公共教育供給情況、農村科技金融服務情況等方面進行了詳細調查，所研究的農村公共產品是指是鄉(xiāng)村范圍的公共產品，屬于農村準公共產品的范圍。數據的處理主要采用描述性的統(tǒng)計分析方法。

二、六安市金安區(qū)農村公共產品供給存在的主要問題

（一）農村公共工程供給質量一般

作為經濟社會發(fā)展的基礎，農村公共基礎設施的供給無疑是社會主義新農村建設的重要組成部分，甚至應成為新農村建設的切入點［3］。與城市基礎設施相比，農村基礎設施更多的是公共物品或準公共物品，由于政府當期財力有限，往往使得農村經濟社會長期處于公共設施供給不足的狀態(tài)。為了深入了解這一狀況，筆者首先側重于飲用水和道路出行兩個方面進行了實地調研。

解決農村飲水安全問題是當前農民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題之一。六安市 “十二五”期間計劃解決農村居民222.39萬人和農村學校師生27.54萬人的飲水不安全問題。據了解，2013年，金安區(qū)全力推進農村飲水安全工程建設，共解決6.18萬農村人口的飲水安全問題，其中農村居民5萬人，農村中小學師生1.18萬人。項目總投資2854萬元，共建設12處集中供水工程，覆蓋13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)19個行政村。

調查中了解，目前六安金安區(qū)農村自來水覆蓋面約占1／3，大部分村莊仍以“自家建壓水井”為獲取飲用水途徑。在進一步的調查中，67名農民認為農村用水水質較好，172名農民覺得水質一般，39名農民認為水質較差?？梢?，農村自來水普及率還處于較低水平，飲水安全現(xiàn)狀滿意度較低。具體見圖1。

圖1 六安金安區(qū)被調查農民對農村飲用水水質評價

近幾年，在加快農村公路建設的政策指導下，通過國家和省的大力支持，農村公路建設取得了一定的成績，“村村通”政策使農民出行條件得到了極大的改善。2007年5月17日，國家交通運輸部將六安市確定為全國農村公路建設示范區(qū)，并給予了大力支持。據統(tǒng)計，截至2010年，六安金安區(qū)99%以上行政村已通上了水泥路，農村公路密度為88.56公里／百平方公里，23.18公里／萬人。

在關于“現(xiàn)有鄉(xiāng)村道路能否滿足經濟發(fā)展與居民出行的需要”的調查中，73人認為“能夠滿足”，169人認為“基本滿足”，34人認為“不能滿足”。走訪的路途中，筆者也發(fā)現(xiàn)，許多地區(qū)農村公路里程長，覆蓋面廣，具有較強的通達深度，但存在著等級低、抗災害能力弱、通行能力不強等問題。例如，許多“村村通”橫穿居住區(qū)，且未能根據具體需要設置標志、標線、護欄、護墻等安全設施，在一定程度上形成安全隱患。此外，被調查的部分民戶也反映，雖然農村“村村通”公路雖使路面條件、交通環(huán)境改善了，但人們對交通安全常識缺乏了解，人車混行，常常險象環(huán)生。訪談中村干部也表示對“村村通”公路“硬件”隱患的改造治理仍顯得步履維艱。

（二）農村社會醫(yī)療保障供給與需求矛盾突出

“十一五”期間，新型農村合作醫(yī)療制度作為一項重大制度創(chuàng)新，實現(xiàn)了從試點到全面覆蓋的轉變，取得了明顯成效。目前，新農合制度在六安金安區(qū)已實現(xiàn)全面覆蓋。政府對農村基礎醫(yī)療和衛(wèi)生事業(yè)的加大投入使得對減輕農民的醫(yī)療負擔，緩解因病致貧起到了積極作用，深受廣大農民的歡迎與接納。新型農村合作醫(yī)療制度以較低的籌資水平有效保障了農村居民的健康權益，切實減輕了參合農民的就醫(yī)負擔，改善了農民就醫(yī)狀況，為促進農村經濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

新型農村合作醫(yī)療在造福蒼生、惠及萬民的同時，由于實際操作執(zhí)行中政策理解不一，宣傳口徑不一，報銷比例不一等，存在一些具體問題。調研中金安區(qū)的農民表示對住院看病后報銷的費用起付線高低不一很不理解。比如，區(qū)外醫(yī)院起付線最高達1480元之多，即要超過此限度以上的費用才可報銷，而且報銷比例低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然起付線只要100元，報銷比例高，但醫(yī)療條件有限。此外，慢性病報銷難，報銷審批手續(xù)復雜，長達四、五個月。

“你所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）衛(wèi)生院存在的主要問題”的不定項選擇題調查結果顯示，目前六安金安區(qū)農村衛(wèi)生院普遍存在醫(yī)用設備匱乏、技術水平有限、專業(yè)人員不足和場地房舍簡陋等問題，具體見圖2。

圖2 六安金安區(qū)被調查農民對所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院存在的問題的評價

從圖2可以看出，197人認為當前當地衛(wèi)生院醫(yī)用設備匱乏，154人認為現(xiàn)有的義務人員技術水平有限，138人認為專業(yè)技術人員不足，103人認為病房簡陋，85人認為投入資金有限。在“其他”選項中，被調查人員進一步表示：醫(yī)改后，鄉(xiāng)醫(yī)村醫(yī)待遇有所降低，工作積極性不高，導致推病人、“賣”病人現(xiàn)象出現(xiàn)，致使不少農村住院病人向縣以上醫(yī)院流動，增加了群眾的負擔；人員流動頻繁，高學歷醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)人才留不??；大多數鄉(xiāng)村醫(yī)院的醫(yī)生診斷方法落后，衛(wèi)技人員不能及時更新醫(yī)學知識，此外鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的突發(fā)事件應急處理能力也較弱。

被調查農民中，對目前農村醫(yī)療衛(wèi)生服務質量“非常滿意”的人數為30人，占全部調查人員的10.8%；“比較滿意”者98人，占全部調查人員的35.5%；53.7%的調查人員表示農村醫(yī)療衛(wèi)生服務質量一般或者比較差。農村醫(yī)療衛(wèi)生服務質量的高低是影響農民身體素質好壞的關鍵要素，也是新一輪醫(yī)改工作的重點。建立起與農村經濟社會發(fā)展水平和農民基本醫(yī)療需求相適應的、具有基本醫(yī)療保障性質的新農合制度，是當前六安金安區(qū)一項現(xiàn)實而緊迫的任務。

（三）農村公共教育供給總量不足

教育在國家各項社會事業(yè)中的基礎性重要作用毋庸置疑，而作為農村人口占大多數的六安市來說，義務教育在六安市新農村建設中，更是發(fā)揮著無可替代的基礎性的作用。

六安市五縣三區(qū)農村義務教育階段初中、小學和特教學校貧困學生中共有179000多名學生早于2005年便享受了國家“兩免一補”政策。2007年起，按照國務院的規(guī)定，六安市農村義務教育段中小學已全面免收學雜費，同時，對特困生繼續(xù)實行“兩免一補”。2012年，六安市提高了農村義務教育階段中小學生的生均公用經費（含取暖費）基本標準，提高后的定額分別為農村小學525元／生每年，農村初中725元／生每年。農村義務教育階段中小學公用經費資金由中央、省、縣（市、區(qū)）三級分擔，省與縣（市、區(qū)）分擔比例具體為：比照實施西部大開發(fā)政策和加快皖北地區(qū)發(fā)展政策范圍內的40個縣（市、區(qū)）為8：2，其他縣（市、區(qū)）為6：4。

“十一五”期間，六安市金安區(qū)始終堅持“以人為本”，統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展，改造了中小學危房15萬平方米，且于“十二五”期間繼續(xù)加大對義務教育學校建設投入，積極推進義務教育均衡發(fā)展。然而六安金安區(qū)農村義務教育仍存在教學設備匱乏、教學水平有限、師資力量不足等問題。如圖3顯示，115被調查者認為目前農村義務教育的教學設備匱乏，占被調查者的41.67%；69人認為目前師資隊伍不夠完善；41人認為教室較為簡陋，28人質疑師資教學水平；另有23人認為當前地方政府的教育投入資金有限。接受訪談的相關中小學老師也指出，雖然近幾年來農村中小學硬件設施有所改善，但設施供給仍然滿足不了教學的需求，有的中小學開始接觸現(xiàn)代的信息化教學。可是在實際操作中，因為現(xiàn)代化信息教學起步晚，中小學的教學實際需要還不能得到滿足，相對封閉的學校教學仍停留在一張黑板、一支粉筆、一個老師、一本教科書的傳統(tǒng)模式上。

圖3 六安金安區(qū)被調查農民對農村義務教育現(xiàn)狀評價

（四）農村科技金融支撐服務功能有待強化

自2005年在安徽省率先開展試點工作以來，六安市科技特派員創(chuàng)業(yè)行動扎實開展，成效顯著。截至2011年底，六安市科技特派員總數已發(fā)展到570名，創(chuàng)建科技專家大院70家，共在農村開辟各類科技創(chuàng)業(yè)和示范服務基地660個，有力地推動了科技與“三農”的結合。提高了農村科技服務的手段和質量，促進了農村經濟增長方式的轉變和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。

為激發(fā)老區(qū)金融發(fā)展活力，推進農村金融改革基層實踐，加強和改進農村金融服務，2012年，中國人民銀行六安中心支行日前下發(fā)《關于進一步加強六安市農村金融工作的指導意見》，將改進和加強六安市農村金融工作作為支持老區(qū)建設的重要著力點和促進全市金融業(yè)轉型升級的重要突破口，建立健全“廣覆蓋、多層次、低風險、高效益、大合作、可持續(xù)”的農村金融體系，滿足農村多元化金融服務和信貸資金需求。

目前，農村小額信貸是專門為農村低收入人群提供的金融服務，在幫助農民解決生產性投資和改善生活水平方面起著重要作用［4］126。筆者關于這一點深入進行了調研。在實地調研中發(fā)現(xiàn)，雖然六安市在科技金融服務方面做了諸多工作，但實際效果并不理想。在就“你們申請支農信貸資金困難嗎？請結合自身申請或親戚申請過程選擇”的問題上，被調查的276名農民結合自身申請或親戚申請過程，203人認為申請農信貸資金條件適當，占比73%，但其中143人認為程序繁瑣；64人認為目前申請農信貸資金條件苛刻，另外9人表示一般（圖4）。相關地區(qū)的信貸員也承認由于我國征信系統(tǒng)的個人信用記錄覆蓋面比較小，農村地區(qū)的借款者信息很少能在系統(tǒng)中獲得，因此資金供給方在貸前貸中要對借款者的生產活動、收入狀況、日常信用、社會關系等多個方面進行嚴格調查，在一定程度上造成了申請支農信貸資金困難，同時農村信貸需求 “小、急、頻”的特點給信貸供給方形成多次交易的信貸狀況，合約期限短、審查期限短等諸多問題都直接提高了農村正規(guī)金融機構的信貸交易成本，打擊著其信貸投放的積極性。

圖4 六安金安區(qū)被調查農民對農村申請農信貸款困難度評價

三、皖江經濟帶改進農村公共產品供給的建議

取消農業(yè)稅終結了城市向農村汲取稅費的時代，開啟了工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的新時代。但目前，相對于農民需求的變化，農村公共產品供給明顯滯后于經濟發(fā)展的要求，成為農業(yè)和農村經濟發(fā)展的瓶頸。六安金安區(qū)276名農民對農村公共產品供給現(xiàn)狀的調研和訪談結果進一步揭示，當前農村許多地方公共產品供給方面雖然取得諸多成效，但仍然表現(xiàn)出質量一般、供給與需求存在矛盾，相關保障和服務不到位等問題，農民對供給效率滿意度較低。因此，借鑒六安金安區(qū)農村公共產品供給現(xiàn)狀的調研結果，皖江經濟帶要有效解決農村公共產品供給中的困境，需要從增加資金投入、理順需求表達與決策機制、理清政府權責等方面進行改進，并進一步增加和優(yōu)化農村公共產品供給。

首先，明確政府的主體供給地位。鑒于農村公共產品的非競爭性和非排他性，政府應該按照公共產品的受益范圍，界定和劃分各級政府農村公共產品供給中的責任，做到合理分工，統(tǒng)籌安排?！笆芤娣秶椛淙珖墓伯a品，由中央政府提供；而受益范圍主要是地方的公共產品，則由相應層次的地方政府提供，同時中央政府按照公平性原則對地方性公共產品給予資助；具有外溢性的地方性公共產品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供”［5］。尤其是加強中央政府對于農村教育醫(yī)療、文化生活、生態(tài)環(huán)境等條件改善的專項轉移支付的力度，協(xié)助地方政府改善交通、能源等經濟發(fā)展的基礎設施條件。

其次，完善農民對農村公共產品需求的有效表達機制。農村公共產品供給要從農民要求最迫切的事情出發(fā)，有計劃、有步驟地逐步加以解決。政府應在充分聽取農民合理的建議和意見并在充分調研的基礎上，制定切實可行的農村公共產品供給決策方案。對于涉及到縣、鄉(xiāng)、村范圍內的農村公共產品的供給為了體現(xiàn)農民的需求讓農民通過直接或間接的渠道充分表達自己的主觀偏好和真實意見，讓農民直接參與到農村公共產品的供給決策中來［6］，從而構建科學合理的農村公共產品供給決策機制。

再次，倡導多元化的農村公共產品供給主體，引入“市場化”機制，增加或提高農村公共產品的有效供給。途徑一，勞動力代替資金。某些基礎設施的公共產品可以由村民以勞動力代替資金的方式參與提供，從而減少資金的實際需求。途徑二，嘗試建立新型的農村合作經濟組織，按市場化的模式去運作，“誰投資，誰受益”。途徑三，民間融資。引導民間資本的注入，給予合理的利潤分成，可以解決一些急需資金的農村公共產品項目建設問題。途徑四，設立村際互助公共基金，解決單一村資金不足或暫時短缺問題，積小資金為大資金，集中力量辦大事［7］。

最后，加強監(jiān)督和評估機制。為保證農民的根本利益，應該對農村公共產品項目的確立、資金管理、后期養(yǎng)護等引入社會監(jiān)督，增強農村公共產品供給過程中的透明度，通過建立農民滿意度評估機制，促進各類供給主體積極履行各自職能，確保農村公共產品供給狀況的改善。

［1］馬曉河，方松海.我國農村公共品的供給現(xiàn)狀、問題與對策［J］.農業(yè)經濟問題，2005，（4）.

［2］張士云，江激宇，欒敬東.農村公共產品的供給與需求—基于安徽省364份調查問卷的分析［J］.中國農學通報，2009，（17）.

［3］林毅夫.新農村建設的切入點：基礎設施建設“四兩撥千斤”［EB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com，2006－03－10.

［4］蔣海燕，農村小額信貸存在的問題及對策分析［J］.人民論壇，2013，（1）.

［5］錢瑩，新農村建設背景下農村公共產品供給策略探究［J］.經濟研究導刊，2011，（28）.

［6］許莉，農民對農村公共產品供給滿意度實證分析［J］.統(tǒng)計與信息論壇，2012，（6）.

［7］岑乾明，宋衛(wèi)琴，欠發(fā)達地區(qū)農村公共產品供給的現(xiàn)狀、問題與對策［J］.中南民族大學學報（人文社會科學版），2009，（1）.