劉友田

(山東大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100；山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 泰安 271018)

村民自治是村民根據(jù)法律自主管理本村公共事務(wù)的基層民主制度，是一種以大眾參與為表征、以民主和法制為軸心的社區(qū)治理形式。村民自治的確立、運(yùn)行和發(fā)展，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的繼武裝奪取政權(quán)、經(jīng)濟(jì)體制改革之后，在政治體制改革和民主政治建設(shè)方面的又一次“農(nóng)村包圍城市”。

一、村民自治是中國基層民主的真正開端

建設(shè)高度的社會主義民主是中國共產(chǎn)黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。毛澤東于1945年回答黃炎培關(guān)于中共如何走出中國“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率問題時說：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率，這條新路，就是民主”[注]黃炎培：《八十年來》，文史資料出版社1982年版，第156頁。。這說明中國共產(chǎn)黨人把民主看做是實(shí)現(xiàn)國家長治久安的根本途徑，并且早就有執(zhí)政后發(fā)展民主政治的思想準(zhǔn)備。鄧小平在改革開放后聯(lián)系我國社會主義建設(shè)和國際共產(chǎn)主義運(yùn)動的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，明確提出“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”[注]《鄧小平文選》，人民出版社1994年版，第168頁。。以江澤民為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，把中國特色社會主義民主政治建設(shè)作為社會主義建設(shè)的重要內(nèi)容，在十五大報告中強(qiáng)調(diào)，要“進(jìn)一步擴(kuò)大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”[注]《江澤民文選》第2卷，人民出版社2006年版，第28頁。。以胡錦濤為總書記的新一屆黨中央，繼承和發(fā)展了馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，堅(jiān)定不移地發(fā)展社會主義民主政治，并在十七大報告中指出：“人民民主是社會主義的生命”，強(qiáng)調(diào)“人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心”[注]《十七大報告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2007年版，第27-29頁。。把人民民主上升到“社會主義的生命”的高度來認(rèn)識，這在馬克思主義發(fā)展史上還是第一次，充分體現(xiàn)了黨中央對發(fā)展民主的高度重視。但民主建設(shè)不是一蹴而就的，也不可能照抄照搬其他國家的模式，而是必須從本國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等歷史條件出發(fā)，找到一條適合自己國情的民主建設(shè)道路。中國是一個有十多億人口的大國，如何讓億萬人民群眾參與管理國家事務(wù)和基層社會事務(wù)，是一項(xiàng)帶有根本性、全局性的大事。建國后不久，中國共產(chǎn)黨便在各級國家政權(quán)機(jī)關(guān)建立了人民代表大會制度，由人民群眾選出自己信任的代表來管理國家事務(wù)。但這畢竟是一種間接民主，僅有這種民主是不夠的。正如列寧所指出的：社會主義國家應(yīng)當(dāng)是“共和國+自治”，是以人民自治為基礎(chǔ)的，“委托人民‘代表’在代表機(jī)關(guān)中實(shí)行民主是不夠的。要建立民主，必須自己從下面發(fā)揮主動性，實(shí)際參加一些國家生活”[注]《列寧全集》第24卷，人民出版社1990年版，第141、153頁。，也就是說，發(fā)展社會主義民主必須把間接民主與直接民主結(jié)合起來，而且重在發(fā)展直接民主。正是基于這種考慮，中共十一屆三中全會之后，黨才在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確提出了在“基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”[注]《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，人民出版社1981年版，第56頁。的偉大任務(wù)。

村民自治制度的產(chǎn)生是黨的十一屆三中全會之后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為重要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，使家庭在社會生產(chǎn)中的作用得到了強(qiáng)化，農(nóng)戶獲得了生產(chǎn)和產(chǎn)品分配的自主權(quán)。而人民公社體制下的生產(chǎn)隊(duì)則喪失了組織社會生產(chǎn)的功能，在農(nóng)村社會生活中的作用日益弱化，過去的行政命令管理方式失靈，于是在村一級就出現(xiàn)了許多事沒人管、大隊(duì)干部想管又管不了的局面，農(nóng)村出現(xiàn)了一定程度的無序和混亂，正如中共中央1982年1號文件所指出的：“農(nóng)村一部分社會基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使事情無人負(fù)責(zé)，不良現(xiàn)象在滋長蔓延?！盵注]中共中央文獻(xiàn)研究室：《三中全會以來重要文件選編(下冊)》，人民出版社1982年版，第1061頁。面對這種局面，廣西壯族自治區(qū)宜山縣合寨村、羅城縣沖灣村等地的農(nóng)民群眾于1980年2月創(chuàng)造了自己管理本村公共事務(wù)的社區(qū)制度——村民自治。他們有組織地召開全體村民大會，以無記名投票的方式，直接選舉產(chǎn)生了我國首批村民委員會；發(fā)動群眾制訂“村規(guī)民約”，組織村民恢復(fù)生產(chǎn)，興辦水利、交通等公共事務(wù)，迅速改變了當(dāng)?shù)氐纳鐣靵y狀況。廣西部分農(nóng)村出現(xiàn)的“村民委員會”這一村民自治組織形式，立即得到了當(dāng)?shù)攸h委和政府的重視，同時也引起了黨和國家的關(guān)注，尤其是時任全國人大常委會委員長的彭真對此極為關(guān)注和支持，積極促進(jìn)村民自治的發(fā)展[注]程同順：《當(dāng)代中國農(nóng)村政治發(fā)展研究》，天津人民出版社2000年版，第181頁。。在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的支持下，這種新型農(nóng)村社區(qū)制度得到了國家認(rèn)可，被納入到國家法律框架之中。1982年新憲法第111條確立了村民自治制度，使村民自治有了憲法保障。1987年通過的《村委會組織法(試行)》，對民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等村民自治制度做出了明確而具體的規(guī)定，于1988年6月1日起在全國推行。之后又先后于1998年、2010年兩次在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修訂和頒布實(shí)施《村委會組織法》，村民自治在中國農(nóng)村不斷深入推進(jìn)。村民自治滿足了社會主義民主發(fā)展、鞏固基層政權(quán)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)利的需要，從而有力地助推了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)的繁榮發(fā)展。作為一種直接民主選舉制度，村委會選舉已成為廣大農(nóng)民行使民主權(quán)利的首要途徑和基本方式，村委會選舉制度也就成為農(nóng)村基層民主的有效實(shí)現(xiàn)形式，在推進(jìn)基層民主實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。[注]蘇愛萍：《我國基層民主選舉實(shí)踐：成就、問題與發(fā)展走向——以山東省村委會換屆選舉為樣本》，《山東社會科學(xué)》2012年第9期。政治體制改革從基層做起，是黨的十一屆三中全會之后我國政治體制改革的基本要求。全國人大原委員長李鵬在回答德國記者提問時曾指出：我們的民主從基層做起。[注]《李鵬委員長答德國記者問》，《法制日報》1998年12月2日。將基層民主作為中國政治體制改革的突破口意義重大。如果把中國特色社會主義民主政治建設(shè)比作大廈，基層民主就是大廈的基石。民主精神的培育、民主素質(zhì)的鍛煉、民主實(shí)踐的操作，都是在基層產(chǎn)生、在基層發(fā)展、在基層得到檢驗(yàn)的。尤其重要的是，基層群眾居住分散，流動性差，將基層作為政治體制改革的實(shí)驗(yàn)區(qū)，即使失敗了也影響不大，而不像高層政治體制改革那樣“牽一發(fā)而動全身”。因此，我國推動民主政治進(jìn)程的一個重要的改革思路，就是從村到鄉(xiāng)到縣到省，由下向上層層推進(jìn)。由于中國基層民主始于20世紀(jì)80年代的村民自治，然后沿著村民自治、居民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的路徑不斷展開，因而從中國民主政治建設(shè)的客觀發(fā)展歷程來看，基層民主作為一項(xiàng)全國性制度安排，應(yīng)當(dāng)從村民自治的發(fā)端算起。[注]黃進(jìn)：《中國特色社會主義政治建設(shè)研究》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第48頁。村民自治的創(chuàng)立和實(shí)施，對中國發(fā)展具有不可估量的歷史意義，它是“黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)造”[注]王瑞璞主編：《認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的十五屆三中全會文件——關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題》，中共中央黨校出版社1998年版，第16-17頁。，“繼包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之后農(nóng)民的又一偉大創(chuàng)造”[注]《江澤民文選》，人民出版社2006年版，第210頁。；是“無聲無息開始的”“沖擊力和影響程度不會低于中國近代革命史中的任何一場變革的”“一場地地道道的革命”[注]劉亞偉：《無聲的革命——村民直選的歷史、現(xiàn)實(shí)和未來》，西北大學(xué)出版社2002年版，第8頁。，是幾千年來中國農(nóng)村基層社區(qū)制度的一個根本性變革，同時也是現(xiàn)階段民主政治建設(shè)的起點(diǎn)和突破口之一，必將把我國的民主進(jìn)一步推向前進(jìn)。

二、村民自治空間的擴(kuò)展

基于中國特定的政治生態(tài)，政界和學(xué)界逐漸認(rèn)同了自下而上的基層民主化道路，“中國政治體制改革類似于經(jīng)濟(jì)體制改革‘摸著石頭過河’的過程，先從邊緣地帶外圍作戰(zhàn)，比如村民自治，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主進(jìn)入政權(quán)末梢，不斷試錯，不斷糾錯，慢慢地形成一個總體改革的趨勢?！盵注]肖立輝：《中國民主化改革的困境與路徑選擇》，《開放時代》2006年第6期。因?yàn)樽钣行У闹贫仍O(shè)計(jì)與變革只能遵循“阻力最小原則”，充分利用現(xiàn)有的制度資源。當(dāng)中心和上層本身的政治改革出現(xiàn)困難時，應(yīng)該先利用中心和上層的政治資源進(jìn)行外圍和下層的改革，待取得突破并鞏固后，再逐步推向中心和上層。[注]黃進(jìn)：《中國特色社會主義政治建設(shè)研究》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第47頁。

積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體，是中共十六屆六中全會作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。近年來，以建立健全新型農(nóng)村社區(qū)管理服務(wù)體制機(jī)制為核心，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)工作在全國農(nóng)村蓬勃展開、快速推進(jìn)。以社區(qū)建設(shè)的地理區(qū)域?yàn)橐罁?jù)，新型農(nóng)村社區(qū)可以劃分為一村一社區(qū)、一村多社區(qū)(包括村寨社區(qū)、自然村社區(qū)、大型集村下轄社區(qū))、多村一社區(qū)三種類型。按照我國《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《村民委員會組織法》及《居民委員會組織法》的有關(guān)規(guī)定及基本精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是全國五級(中央、省、市、縣、鄉(xiāng))政府中最低的一級，村莊屬于村民自治的領(lǐng)域，一村一社區(qū)和一村多社區(qū)兩種類型的社區(qū)，無疑是必須實(shí)行村民自治的。以“諸城模式”為代表的由若干村(一般為相鄰的五個左右的行政村)合成的新型農(nóng)村社區(qū)，實(shí)際是擴(kuò)大的行政村，依然屬于村民自治的領(lǐng)域，而不該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的另一個政府層級。應(yīng)當(dāng)逐步把村民自治制度全面地、創(chuàng)造性地推進(jìn)到農(nóng)村社區(qū)的政治建設(shè)中來，在社區(qū)建設(shè)中完善村民自治，發(fā)揮駐區(qū)單位和各類組織在社區(qū)建設(shè)中的積極作用，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自我管理有效銜接，政府依法行政和居民依法自治良性互動。[注]王一：《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與基層秩序重建——關(guān)于農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的探索》，《山東社會科學(xué)》2013年第11期。

20世紀(jì)90年代以來，隨著國家對基層民主推動力度的加大，城市社區(qū)民主開始啟動，并日益成為中國基層民主發(fā)展的新亮點(diǎn)。城市社區(qū)基層民主的悄然興起，一方面得益于村民自治的成功實(shí)踐，受到村民自治示范效應(yīng)(如直接選舉、民主議政等經(jīng)驗(yàn))的推動，另一方面也是城市社區(qū)自身建設(shè)的需要。隨著城市市場化進(jìn)程的加快、單位制的解體，城市流動人口日益增加，城市社區(qū)中從單位體制游離出來的“社區(qū)人”不斷增多，他們積極要求參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的活動。城市社會結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化，使傳統(tǒng)的城市基層管理體制不能適應(yīng)新的情況，城市管理重心開始下移。1990年實(shí)施的《居民委員會組織法》規(guī)定了居委會是居民的自治組織。1999年民政部在26個城市進(jìn)行社區(qū)自治建設(shè)的試點(diǎn)。2002年，北京九道彎社區(qū)的居委會直接選舉被廣泛報道，產(chǎn)生了很大影響，被認(rèn)為是“基層民主從農(nóng)村走向城市的重要標(biāo)志”[注]曹鈺：《基層民主漸成大勢》，《人民論壇》2005年第9期。。此后，北京、上海、武漢、哈爾濱、濟(jì)南、長沙、銀川、寧波等大中城市參加社區(qū)直選試點(diǎn)工作，中國社區(qū)直選逐漸由點(diǎn)到面，由大城市向中小城市，由東部發(fā)達(dá)地區(qū)向西部發(fā)展中地區(qū)全面展開。

作為國家確認(rèn)的一項(xiàng)制度安排，村民自治是在中國國情下將占全國人口大多數(shù)的農(nóng)民引上民主自治道路的依托，對于促進(jìn)國家民主與社會民主的雙向發(fā)展起著重要作用。國家民主與社會民主相互滲透、相互依賴，共同構(gòu)成國家民主政治制度。在一個現(xiàn)代民主國家，社會民主生長于社會的基層，繁榮于社會的眾多社區(qū)單位與自治團(tuán)體，以致形成廣泛的社區(qū)民主網(wǎng)絡(luò)。美國政治學(xué)家薩托利認(rèn)為“這種網(wǎng)絡(luò)可以繁榮于整個社會，從而為政治上層建筑提供社會支柱和基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”[注][美]喬·薩托利：《民主新論》，馮克利譯，東方出版社1998年版，第10頁。。作為我國最基礎(chǔ)、最廣泛的社會民主形式的村民自治，其獨(dú)特價值正在于一方面有利于建構(gòu)農(nóng)村社會的和諧秩序、培育農(nóng)村社會的自主空間，同時是在歷史上首次實(shí)現(xiàn)將國家權(quán)力的建設(shè)與公民權(quán)利的發(fā)展相協(xié)調(diào)起來。廣大農(nóng)民通過“四個民主”的實(shí)踐，逐漸認(rèn)識現(xiàn)代民主運(yùn)作的基本制度、基本技術(shù)及基本程序。正是在民主實(shí)踐過程中學(xué)習(xí)民主并不斷提升民主實(shí)踐的質(zhì)量，從而為國家制度的民主化拓寬社會基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“有效打破中國幾千年來上層頻繁變動、下層變化甚微的歷史循環(huán)”[注]胡永佳：《村民自治、農(nóng)村民主與中國政治發(fā)展》，《政治學(xué)研究》2000年第2期。，推動國家與鄉(xiāng)村社會的雙向民主化。實(shí)踐證明，村民自治遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了地域的約束，成為一種新的制度變量正在引致一系列積極的社會政治變遷。1998年底，四川省遂寧市步云鄉(xiāng)以全民直接選舉的方式首開鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選先河；2004年3月，山東省汶上縣以面向社會“公推競選”方式選舉產(chǎn)生了郭倉鄉(xiāng)鄉(xiāng)長和康驛鎮(zhèn)鎮(zhèn)長兩名“鄉(xiāng)官”，使村民自治呼喚的鄉(xiāng)村“接口”終于以給農(nóng)民投票權(quán)的形式有了突破性的進(jìn)展，開始了把鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)力的選擇權(quán)交給農(nóng)民、變?yōu)槊褡鲋鳛樽屆褡鲋鞯膫ゴ髮?shí)踐。此外，近些年來全國各地推行的政務(wù)公開、依法行政等，亦是對村民自治示范作用的回應(yīng)。

村民自治在空間上的縱向提升，不但是村民自治自身合乎邏輯的發(fā)展，也是當(dāng)年村民自治制度確立時國家領(lǐng)導(dǎo)人的設(shè)想。彭真指出：“有了村民委員會，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實(shí)踐。他們把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情；把一個鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。八億農(nóng)民實(shí)行自治，自我管理，自我教育，自我服務(wù)，真正當(dāng)家作主，是一件很了不起的事情，歷史上從沒有過。幾千年的封建社會，什么時候有過群眾自治？沒有。所以說，辦好村民委員會，還有居民委員會，是國家政治體制的一項(xiàng)重大改革，對于掃除封建殘余的影響，改變舊的傳統(tǒng)習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，具有重大的、深遠(yuǎn)的意義?！盵注]《彭真文選》，人民出版社1991年版，第608頁。

從一定意義上說，村民自治是在我國政治體制改革的其他環(huán)節(jié)和領(lǐng)域還相對滯后的情況下興起并不斷推進(jìn)的一個偉大探索。因此，當(dāng)村民自治發(fā)展到一定程度，就會對與農(nóng)村民主建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)的相關(guān)改革提出要求。[注]賈義保、陸影：《社會管理視角下農(nóng)村干群關(guān)系研究》，《山東社會科學(xué)》2013年第5期。如農(nóng)民在依法民主管理村內(nèi)事務(wù)的時候，不可避免地要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理相銜接，從而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理職能的轉(zhuǎn)變和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的依法行政提出要求；村務(wù)公開在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)以后，農(nóng)民在本村事務(wù)中的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到體現(xiàn)，就會形成對更大范圍如全鄉(xiāng)、全縣事務(wù)知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的要求，由此推進(jìn)鄉(xiāng)級、縣級政府以及各個行政部門的政務(wù)公開，民主建設(shè)的領(lǐng)域得到了新的拓展。此外，農(nóng)村民主選舉制度的逐步建立，正在對我國選舉制度的改革形成推動力，農(nóng)村黨支部和村委會關(guān)系的改進(jìn)，正在對高層次黨政關(guān)系的完善產(chǎn)生促進(jìn)作用?？傊?，村民自治作為政治體制改革中起步較早、進(jìn)展較快、發(fā)展也較完善的一項(xiàng)改革，正在對整個中國政治體制改革不斷深化形成強(qiáng)大的推動力。[注]馮國發(fā)：《政治體制改革：來自農(nóng)村的啟示》，山西人民出版社2003年版，第244頁。當(dāng)然，人們也應(yīng)當(dāng)以理性務(wù)實(shí)的態(tài)度，對村民自治的政治意義與政治功能予以恰當(dāng)定位。村民自治向上的發(fā)展趨勢在于它同其它要素之間的適當(dāng)互動，這需要根據(jù)不同情況作精準(zhǔn)的把握。村民自治煥發(fā)出來的民主精神對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)確實(shí)有輻射效應(yīng)，但是作為一級政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)畢竟不同于村民組織，在目標(biāo)定位、運(yùn)行規(guī)則等多個方面同村民自治有著種種區(qū)別，因此村民自治的經(jīng)驗(yàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的示范效應(yīng)是有限的。過度強(qiáng)調(diào)村民自治的成功經(jīng)驗(yàn)，用村民自治的經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民主政治建設(shè)，無視兩者之間的差別和中國的國情，冒進(jìn)地強(qiáng)調(diào)直接民主必然會給中國民主政治建設(shè)帶來災(zāi)難。[注]佟德志：《從黨內(nèi)民主和村民自治看中國民主政治發(fā)展的合力效應(yīng)》，《政治學(xué)研究》2008年第4期。

三、村民自治的實(shí)踐成果

中國民主政治建設(shè)的實(shí)踐極為深刻地表明，村民自治的意義，既超出了“基層”，也不僅僅局限于“農(nóng)村”。廣大農(nóng)村基層干部群眾在村民自治的實(shí)踐中，創(chuàng)造出了許多成功的、在全國得到推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法，豐富了社會主義的民主形式，推動了中國的政治發(fā)展。

村民自治實(shí)踐中概括出的“四個民主”——民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，已成為黨對人民民主權(quán)利內(nèi)容的科學(xué)表述。村民自治是在農(nóng)村社區(qū)事務(wù)層次上實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的直接民主，在中國農(nóng)村這種缺乏民主基礎(chǔ)的環(huán)境下，要使這種直接民主真正落到實(shí)處、成為人們社區(qū)生活的準(zhǔn)則，必須要有在現(xiàn)實(shí)生活中切實(shí)可行的可操作性的具體規(guī)定。廣大農(nóng)民在村民自治實(shí)踐中逐漸探索出了一套行之有效的原則和方法，負(fù)責(zé)村民自治的國家民政部在認(rèn)真總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上于1994年將其概括為村民自治的四大民主形式——民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，并向全國推行。[注]李良棟：《十七大精神深度解讀政治建設(shè)篇》，人民出版社2008年版，第101頁。這些原則和方法在1998年頒布的正式的《村民委員會組織法》中得到具體體現(xiàn)，正式成為村民自治制度的基本內(nèi)容和村民自治的實(shí)施路徑。在十五大報告中，江澤民提出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)?！边@樣，在村民自治實(shí)踐中概括出來的作為村民自治的制度內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式的“四個民主”，就獲得了一般民主政治的意義，成為整個黨和國家發(fā)展民主的指導(dǎo)思想。2004年十六屆四中全會通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確提出：“推進(jìn)社會主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化，保證人民當(dāng)家作主。健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！秉h關(guān)于人民民主權(quán)利內(nèi)容的四個方面(也就是“四個民主”)的概括，反映了黨對人民民主的深刻把握，體現(xiàn)了中國特色，拓展了人民民主的實(shí)踐空間。

在村民自治實(shí)踐中創(chuàng)造出的“海選”已在全國許多領(lǐng)域得到應(yīng)用，并產(chǎn)生國際性影響。“海選”是我國農(nóng)民在村民自治中創(chuàng)造的一種直接選舉方式，是指村民直接提名候選人并根據(jù)提名得票多少按照差額選舉的原則確定正式候選人。這種選舉方式是吉林省梨樹縣梨樹鄉(xiāng)北老壕村在1986年換屆選舉時首創(chuàng)的，在1988年開始試行的《村民委員會組織法》從法律地位上對村委會的直接選舉方式做了肯定?，F(xiàn)在，“海選”已不限于村委會選舉，不但農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政干部的“海選”已有多處試點(diǎn)，而且在城市企業(yè)工會、城市社區(qū)居委會、黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生中，“海選”也開始逐步擴(kuò)展。1999年，我國在12個城市開始試點(diǎn)以“海選”方式產(chǎn)生居民委員會。2003年，湖北省咸寧市咸安區(qū)在全國率先實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員候選人，經(jīng)由全鎮(zhèn)共產(chǎn)黨員、非黨員干部和群眾代表“海選”推薦，全區(qū)參加海選的人數(shù)達(dá)到1.8萬人，全區(qū)12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)108名領(lǐng)導(dǎo)成員都由“海選”產(chǎn)生。[注]馮國發(fā)：《政治體制改革：來自農(nóng)村的啟示》，山西人民出版社2003年版，第245頁。

村民自治中“兩委”關(guān)系相協(xié)調(diào)的理論與實(shí)踐探索的積極成果，對于城市或其它自治組織與基層黨組織的之間關(guān)系的正確處理，具有重要的示范意義。在眾多的農(nóng)村問題中，應(yīng)當(dāng)說農(nóng)村黨的基層組織建設(shè)和黨組織的角色與功能問題是一個具有關(guān)鍵性和根本性的問題。[注]王妍蕾：《村莊權(quán)威與秩序——多元權(quán)威的鄉(xiāng)村治理》，《山東社會科學(xué)》2013年第11期。發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)中國特色社會主義政治文明，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的辯證統(tǒng)一，即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照依法治國的原則，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。江澤民指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的統(tǒng)一性，是社會主義民主政治的重要優(yōu)勢。發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)結(jié)合和辯證統(tǒng)一?！盵注]《江澤民論有中國特色社會主義(專題摘編)》，中央文獻(xiàn)出版社2002年版，第304頁。總體來看，全國各地在推進(jìn)村民自治的過程中，不但重視建章立制、依法辦事，而且也重視堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨在農(nóng)村的執(zhí)政能力建設(shè)，創(chuàng)造出了山東省平陰縣店子鄉(xiāng)宋柳溝村“自治不離核心”的典型經(jīng)驗(yàn)等。[注]關(guān)于如何處理好村支書與村主任的關(guān)系，山東省平陰縣店子鄉(xiāng)宋柳溝村的支部書記王玉祿和村主任王玉川做出了很好的榜樣。二人曾因家庭矛盾13年沒有交往，王玉川當(dāng)選主任后，兩人都從大局出發(fā)，主動化解了個人恩怨，把精力用在村里工作上，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大村民使宋柳溝成了遠(yuǎn)近聞名的“模范村”。支部書記王玉祿在實(shí)踐中得出了“支持不把持、信任不放任、保障不設(shè)障”的工作體會；村主任王玉川也總結(jié)出了“自治不離核心、民主不離法律、工作不離群眾”的工作經(jīng)驗(yàn)?！疥幙h人民政府：《平陰縣村民自治事跡簡介》(內(nèi)部資料)。筆者認(rèn)為，他們兩人的經(jīng)驗(yàn)體會應(yīng)該成為村“兩委”尤其是村支書和村主任開展工作處理關(guān)系的準(zhǔn)則。但在部分農(nóng)村，“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題異常突出，嚴(yán)重威脅到黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的正常運(yùn)行，威脅到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，由此“兩委”關(guān)系問題就成了中國村級治理的關(guān)鍵問題。[注]趙守飛：《農(nóng)村社區(qū)“兩委”關(guān)系沖突原因分析——基于一般合約范式》，《社會主義研究》2011年第3期。對于“兩委”關(guān)系如何處理、尤其是村級黨組織是否該領(lǐng)導(dǎo)村委會，無論在實(shí)踐中還是在學(xué)術(shù)界都曾有過長期爭論、甚至激烈交鋒。2010年再次修訂頒行的《村委會組織法》在認(rèn)真總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和深入進(jìn)行理論研討、充分征求各方面意見的基礎(chǔ)上，對第四條進(jìn)行了完善：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利?！边@就把村級黨組織與村民委員會之間“領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，做出了具體而明確的規(guī)定，這是符合社會主義原則和中國國情的科學(xué)規(guī)定。城市社區(qū)居民自治、社會組織自治、以及將來有可能有的某些事業(yè)單位的職工自治，也必須毫不動搖地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、建立健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，這可以說是在自治組織與黨組織之間關(guān)系處理方面的“農(nóng)村包圍城市”。

林尚立指出，基層群眾自治與基層黨建的相互促進(jìn)、共同發(fā)展，應(yīng)是21世紀(jì)中國民主政治建設(shè)的一個基本景觀。在基層群眾自治的發(fā)展中，一個重要的問題就是必須處理好政府、政黨與自治組織的關(guān)系。[注]林尚立：《基層群眾自治：中國民主政治建設(shè)的實(shí)踐》，《政治學(xué)研究》1999年第4期。如果無法處理黨內(nèi)民主和村民自治的有機(jī)統(tǒng)一，不能實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，那么中國基層民主政治建設(shè)的整體就會受到影響，從而難以形成民主政治建設(shè)的合力。在農(nóng)村基層民主政治建設(shè)實(shí)踐中，出現(xiàn)了一些具有活力與原創(chuàng)性的民主形式，比如“一肩挑”、“兩票制”、“雙推一選”、“直選書記”、“兩輪三票”、“兩會制”民主決策、“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，等等。這種“人民當(dāng)家作主”和“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在基層的對接實(shí)踐及合力效應(yīng)，不但對我國政治體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)具有示范效應(yīng)，而且可能會對世界范圍內(nèi)的政黨與民主關(guān)系做出重大的理論貢獻(xiàn)。[注]高建、佟德志：《中國式民主》，天津人民出版社2010年版，第15頁。

村民自治的發(fā)展，基層民主的推進(jìn)，能夠?yàn)樯鐣髁x民主政治建設(shè)塑造合格的政治主體。任何一個國家民主制度的實(shí)施，質(zhì)量的高低，無不與這個國家人民群眾民主素質(zhì)的高低有著直接聯(lián)系。有什么樣民主素質(zhì)的公民，就會有什么樣的民主政治制度。要加快民主政治建設(shè)進(jìn)程，就必須想方設(shè)法提高人民群眾的民主法制素質(zhì)?；鶎用裰魅缤凰裰鞯摹按髮W(xué)?！?，人民群眾在這所大學(xué)校里學(xué)習(xí)和實(shí)踐民主，學(xué)會投票和選舉，學(xué)會管理基層公共事務(wù)。通過學(xué)習(xí)民主，了解到什么是民主，學(xué)會如何行使民主權(quán)利；通過參加各種民主活動，逐步學(xué)會怎樣才算是民主，不斷培養(yǎng)現(xiàn)代民主法治理念和習(xí)慣，提高當(dāng)家作主的本領(lǐng)，從而為擴(kuò)大社會主義民主、推動政治文明奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

中國村民自治的發(fā)展歷程及發(fā)生在廣東的烏坎村事件，反映了中國民主化進(jìn)程的特點(diǎn)，即由形式到實(shí)體，由通過形式化民主訓(xùn)練民眾、培養(yǎng)民主習(xí)慣到民眾運(yùn)用形式化民主實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利，充實(shí)實(shí)體性民主的互動過程。以往的民主化進(jìn)程之所以不甚理想，一個重要原因就是將民主原則等同于民主事實(shí)，不了解沒有一系列由民主規(guī)則、民主程序構(gòu)成的形式化民主，實(shí)體性民主就無法體現(xiàn)。而在民主化進(jìn)程中建立起一系列民主規(guī)則和程序，并通過運(yùn)用民主規(guī)則和程序的民主實(shí)踐形式，訓(xùn)練民眾，使得民眾得以運(yùn)用民主方式爭取和維護(hù)自己的權(quán)益，從而不斷賦予民主以真實(shí)內(nèi)容；在新一輪民主實(shí)踐中，人們會設(shè)計(jì)更為理性和精巧的規(guī)則和程序，并運(yùn)用這些規(guī)則和程序進(jìn)一步充實(shí)民主的實(shí)體，民主化進(jìn)程因此得以不斷向前推進(jìn)，[注]徐勇：《鄉(xiāng)村治理與中國政治》，中國社會科學(xué)出版，2003年版，第61頁。這正是村民自治最重要的價值。

總之，在不斷深化經(jīng)濟(jì)體制改革的同時，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，一直是我國進(jìn)入改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的新時期以來擺在黨和政府面前的一項(xiàng)重要任務(wù)，而30多年來我國在推進(jìn)農(nóng)村民主建設(shè)上所采取的各種決策和措施及由此帶來的實(shí)踐成果，為中國政治體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)開辟了道路，提供了經(jīng)驗(yàn)。通過實(shí)行村民自治，中國的基層民主建設(shè)達(dá)到了一個歷史性的高度，它找到了一條農(nóng)民當(dāng)家作主的途徑，使中國億萬農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自身的民主權(quán)利正在逐步成為現(xiàn)實(shí)；農(nóng)民群眾依法開展民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，使社會主義民主形式得到豐富，民主途徑得到拓展，民主原則得到實(shí)現(xiàn)。這就為政治體制改革在更多方面、更多領(lǐng)域的推進(jìn)發(fā)揮了示范作用，這是中國農(nóng)民對推進(jìn)民主政治建設(shè)的一個歷史性貢獻(xiàn)，也是對推進(jìn)政治體制改革的一大貢獻(xiàn)。[注]馮國發(fā)等：《政治體制改革：來自農(nóng)村的啟示》，山西人民出版社2003年版，第245頁。以此為起點(diǎn)和突破口，中國政治體制改革必將逐步進(jìn)入一個新的階段。

雖然村民自治是中國的第三次農(nóng)村包圍城市，但是我國高層領(lǐng)導(dǎo)尤其是國家最高領(lǐng)導(dǎo)人并不應(yīng)當(dāng)像一個個的村莊那樣、甚至像西方國家那樣搞競選和全國性的直選。結(jié)合馬克思主義的民主理論，借鑒資本主義國家及前蘇聯(lián)東歐社會主義國家民主建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，中國的基層單位，無論城市還是農(nóng)村，都要盡可能實(shí)行直接民主，而高層要實(shí)行間接民主；只要基層民主搞好了，高層民主就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，中國特色社會主義民主政治能夠更好地發(fā)揮自身的優(yōu)勢和作用。