● 胡曉東 朱立言

■責編/張新新 Tel:010-88383907 E-mail:hrdxin@126.com

在美國聯(lián)邦政府對公務員的績效管理中，績效反饋在績效管理中是重要的一個環(huán)節(jié)?？冃Х答伨褪侵笇珓諉T或工作團隊中的公務員的績效結果給予確認，以認可其績效結果對政府組織分配的任務和目標的貢獻程度，這也是管理學中對結果進行控制原則的具體表現(xiàn)。經典人力資源管理理論和實踐都認為，績效管理一般包括績效計劃、績效溝通、績效評價和績效反饋，政府對公務員的績效管理也不例外。美國聯(lián)邦政府不僅僅重視對公務員的績效計劃、績效溝通和績效評價，更為重要的是，績效反饋在美國聯(lián)邦政府公務員績效管理中做得非常好，這樣不僅促進了整個政府公務員績效管理的良性運行，也激勵公務員更好的完成個人或組織目標，對改進個人績效方面起到了積極的作用。美國聯(lián)邦政府對公務員的績效反饋從兩個方面著手：第一，對績效達到優(yōu)秀或卓越的公務員要給予相應的獎勵；第二，對于績效達到較差或待改進的公務員要給予相應改進措施?？冃Х答伆ㄕ降暮头钦降?，也包括肯定的和否定的。但不論采取哪種方法，目標只有一個，即要求聯(lián)邦政府公務員在原有績效的基礎上，更好完成下一個考核期的績效目標。

一、美國聯(lián)邦政府對公務員的績效獎勵

美國聯(lián)邦政府對公務員進行績效獎勵分為兩個層次，一是非正式獎勵，當發(fā)現(xiàn)公務員在日常工作中表現(xiàn)出高績效時就應該給予即時的認可，而不是等到正式的績效考核結果運用時。即時認可績效，例如，“你干的很棒”、“謝謝你”等形式，這些并不需要一個特定的認可形式。第二是正式獎勵，即對績效考核達到優(yōu)秀或卓越的公務員的績效獎勵，正式的績效獎勵包括績效薪酬、帶薪休假、福利獎勵等。但是，不論正式獎勵，還是非正式的績效獎勵常常都被作為對公務員績效的認可手段。

美國聯(lián)邦政府指出，績效管理的每一環(huán)節(jié)都是很重要的，例如，設置工作目標、進行工作規(guī)劃、衡量工作目標的績效結果，還有公務員績效得到獎勵或改進，而且我們可以通過設立高績效標準提高公務員的績效水平，但更為重要的是，應該幫助公務員提高實現(xiàn)績效的能力，這一點在績效獎勵時也應給予更多的關注。

（一）公務員績效獎勵的相關規(guī)定

對公務員績效作出合理的反饋將會促進公務員績效的不斷提高，美國聯(lián)邦人事署對于公務員的績效反饋作出了詳細的規(guī)定。

1.對政治任命公務員的績效獎勵問題

美國憲法第5部分第4508條規(guī)定①，在總統(tǒng)選舉期間，任何政治任命的公務員不能得到任何獎勵。美國法律規(guī)定，總統(tǒng)競選的時間為從第一年的6月1日開始到第二年的1月20日為止。對政治任命的公務員的獎勵有三種規(guī)定：

第一，經濟報酬。法律明文規(guī)定的對政治任命的公務員在總統(tǒng)選舉期間，不能給予任何的經濟報酬，例如，績效報酬、特定行為和服務報酬等。

第二，帶薪休假。關于政治任命公務員在總統(tǒng)選舉期間的帶薪休假問題等同于經濟報酬，因此，聯(lián)邦法律第5部分第451.105條作出了規(guī)定，禁止任何的政治任命公務員在總統(tǒng)選舉期間可以給予帶薪休假的回報。

第三，榮譽獎勵或非正式的認可獎勵。由于榮譽獎勵或非正式的認可獎勵不同于經濟反饋，OPM認為，聯(lián)邦政府可以給予政治任命公務員在總統(tǒng)選舉期間給予相應的榮譽獎勵或非正式的認可獎勵，包括對績效的獎勵。獎勵的內容要根據組織對其具體行為或績效的正確判斷為依據，獎勵的形式要用象征性的物品，而不是貴重的物品。例如，可以用一個具有紀念意義的相片、簡單的證書或便宜的相框，而不能用一個昂貴的水晶玻璃制品。

2.對公務員獎勵的法律、政策規(guī)定

美國憲法第5部分第4502條規(guī)定②，法律授權OPM根據相關規(guī)定可以準許聯(lián)邦政府機構對公務員給予“帶薪休假”的權力；在第4503條中規(guī)定，最高行政機構可以根據公務員的工作績效貢獻給予其現(xiàn)金和榮譽獎勵。

美國聯(lián)邦政府5 CFR 451.104（a）政策中規(guī)定③，政府機構對于高績效的公務員可以給予“現(xiàn)金、榮譽、非正式認可獎勵和帶薪休假”的決定。

（二）公務員績效獎勵的形式

1.榮譽獎勵和非正式認可獎勵的標準

榮譽獎勵的標準包括：接受獎勵者必須是確實應當受到獎勵者；獎勵必須具有一定的持續(xù)價值；獎勵必須能夠體現(xiàn)聯(lián)邦政府與公務員的關系；獎品必須是運用公共資金，并用于政府部門的公務員。

非正式認可獎勵的標準：獎勵必須具有名義上的價值；獎品必須是運用公共資金，并用于政府部門的公務員。

2.用“代金券”給予獎勵

“代金券”是一種特殊的現(xiàn)金獎勵方式，它可以直接轉化為現(xiàn)金。目前，許多的聯(lián)邦政府機構正在采用這種方式來獎勵高績效的公務員。但是，使用“代金券”必須先得由政府機構通過預付款的形式購買這種證券。

美國人事管理署(OPM)允許對高績效的公務員采用“代金券”的形式給予相應的獎勵，但要有一定的限制和標準：“代金券”的使用條件必須符合現(xiàn)金獎勵所規(guī)定的條件和要求；它必須容易轉化為現(xiàn)金；“代金券”不能限定在指定的地點購買指定的商品；使用“代金券”不得擁有任何的特權，必須遵循買賣規(guī)則。

（三）公務員績效薪酬獎勵的方法

基于績效的薪酬獎勵方法是針對一個績效評價周期內對公務員高績效的認可獎勵。薪酬獎勵必須基于“完全成功”或等同于這個標準，或高于這個績效標準。政府機構必須設計適合于自身的基于績效的薪酬獎勵方式，以對績效評價較高的公務員給予較多的薪酬獎勵。

用薪酬獎勵民意調查來對公務員進行績效薪酬的獎勵是否合名義，而且通過調查所獲得的對公務員的績效薪酬獎勵也未必始終正確，也存在著一定的問題。例如，通過薪酬獎勵民意調查出的某個公務員應該得到“卓越”的薪酬獎勵，但是，用另外一個薪酬民意調查在同一個組織中調查，那么，績效“卓越”的公務員可能得到的薪酬比“完全成功”的公務員得到的績效薪酬還要少。

因此，政府各個機構在設計自身的薪酬獎勵民意調查時，要具有一定的彈性，以保證設計出來的薪酬獎勵民意調查既符合組織文化，又能夠使得績效高者，績效獎勵也高。績效薪酬獎勵的計算方法可以采用一次性總付酬的方法，也可以采用基本薪酬百分率的方法，還可以采取根據評價水平來分配份額的方法。我們列舉了前兩種計算方法，主要采用5級績效評價法。

1.基本薪酬百分比計算方法

聯(lián)邦政府機構為了使績效高的公務員得到較高的薪酬獎勵，使得績效與薪酬獎勵形成對應的關系，設計了基本薪酬百分比計算方法。當運用此方法時，則需要考慮地區(qū)性的薪酬差異，把地區(qū)性薪酬差異與基本薪酬一起考慮作為總薪酬，獎勵薪酬在總薪酬的基礎上提取一定比例。表1顯示了政府機構如何計算以基本薪酬為基礎的薪酬獎勵計劃的，例如，公務員A和公務員B具有同一職等和職級，但處于不同的工作地區(qū)，雖然得到相同的評價等級，但最終獎勵薪酬由于地區(qū)性的差異，顯然也不同。從表1可以看出，公務員A比公務員具有了較高的獎勵薪酬。

表1 基本薪酬百分比計算方法 （單位：美元）

表2 公務員一次性總付酬計算方法 (單位:美元)

表3 公務員一次性總付酬計算方法 (單位:美元)

另外，從表1也可以看出，美國聯(lián)邦政府強調公務員工作承擔工作職責的重要性，例如，公務員 B和公務員C得到的是同樣評價等級，獎勵的比例也相同，但是，最終得到的獎勵薪酬卻存在較大差異，這些都說明了公務員A承擔了更多的職責和責任。

2.一次性總付酬計算方法

聯(lián)邦政府機構為了使得公務員的績效與所得的績效薪酬相對應，運用了一次性總付酬的計算方法來分配總的獎勵薪酬。表2顯示了政府機構進行一次性總薪酬的分配方法，公務員A和公務員B屬于同一職等和職級，但根據不同的績效評價等級卻得到了不同的獎勵薪酬，公務員A的績效評價等級較高，得到了較高的薪酬獎勵。如表2所示：

從表2也可以看出，雖然，公務員A和公務員C都得到了同樣的績效評價5級，得到了最高的績效薪酬獎勵1000美元，說明聯(lián)邦政府認為公務員C在這一階段的工作中的貢獻高于公務員A，即使公務員A承擔的職責比公務員C重要。這個方法主要適用于聯(lián)邦政府考慮每名公務員對組織所作出的貢獻，而不考慮其承擔的職責大小。這樣會使得雖然級別較低的公務員可能通過自己的努力工作得到較高的薪酬獎勵。這個似乎有些不公平，看似承擔較多職責的公務員得到了相應較少的薪酬獎勵，但是，根據管理學中的“鯰魚效應”，美國聯(lián)邦政府認為，這樣會更加激勵公務員A很好的工作，做出更大的貢獻。其實，此方法更多的用于同一級別的公務員的薪酬獎勵分配。

（四）實行“基于績效的薪酬獎勵計劃”原因分析

1.“員工公平標準法案”（FLSA）的要求

“員工公平標準法案”要求對法定工作時間外的加班時間要付給相應的報酬，但是，隨著政府機構對公務員實行“基于績效的薪酬獎勵計劃”后，薪酬的獎勵依據工作的時間、生產率和效率等要素，因此，F(xiàn)LSA被人們引起了重視。例如，在一個政府組織中，一個公務員的工作績效被評價為5級，得到了1500美元的績效獎勵薪酬，但是，還應該重新計算這個公務員的加班工作時間的額外薪酬。

另外，如果政府機構在實行“績效薪酬獎勵計劃”時，沒有提前制定協(xié)議或提前承諾，是否在一個評價周期結束后，根據評價的等級付給相應的績效報酬獎勵，那么，可以不遵循FLSA的要求。例如，一個公務員在績效評價周期后得到了5級的績效評價等級，然后，政府組織給予其不少于500美元的績效薪酬獎勵，這樣不違反FLSA的要求。

2.美國聯(lián)邦政府的“績效薪酬獎勵計劃”的其它決定因素

政府機構在實行“績效薪酬獎勵計劃”時要考慮已經給予公務員的獎勵計劃，例如，其它形式的薪酬獎勵，帶薪休假計劃，生活質量提升計劃（QSI’s），職位晉升以及其它的個人獎勵等。

例如，表3列舉了政府機構如何考慮帶薪休假計劃與績效薪酬獎勵計劃的沖突情況，公務員A得到了一個40小時的帶薪休假福利，但是，政府機構又想給予其一定的薪酬獎勵，這時，采取了時間成本的換算方法，雖然，時間難以與現(xiàn)金對等，但是，可以近似轉化為政府組織支出的時間成本，以此來激勵公務員。

二、美國聯(lián)邦政府對低績效公務員的績效反饋

美國人事管理署（OPM）在制定公務員績效管理制度時曾指出，績效管理的價值在于對通過績效評價而得出的“低績效公務員”該如何處理，如何幫助這些公務員在今后的工作中取得高績效，這似乎在很多管理者的眼里是個很難解決的問題，因此，曾被西方政府部門的管理者們稱為“低績效公務員的神話”。OPM在2005年的績效研究報告④，題為“低績效公務員的真正問題”曾揭示了，在聯(lián)邦政府中有3.7%的公務員屬于“低績效公務員”，而有1.5%的公務員經過有效的管理方法后成為了高績效公務員⑤。

（一）“低績效公務員”的問題所在

OPM在對近200名隨機抽取的聯(lián)邦公務員的績效研究中發(fā)現(xiàn)，有將近3.7%的公務員處于績效不佳狀態(tài)。根據統(tǒng)計結果，結合標準差的運算，他們指出，“低績效的公務員”至少在所有聯(lián)邦政府公務員數(shù)量為2.8%到4.6%之間。這些“低績效公務員”的服務年限平均為14年；至少1%的“低績效公務員”是處于試用期或實習期；有10%是低績效的直線管理者。

1.“低績效公務員”的績效表現(xiàn)

“低績效公務員”的績效不佳表現(xiàn)在：低產出率、低質量、常出錯、不合格的工作產品、在規(guī)定的期限內未完成工作；積壓了很多工作；由于不足或不禮貌的“顧客”投訴、沒有執(zhí)行直線管理者對績效的指導要求等。OPM對這些問題進行了深入的調查分析，把所有的低績效公務員的表現(xiàn)概括為五個方面，即與能力相關的低績效表現(xiàn)，與出勤相關的低績效表現(xiàn)，與行為指導相關的低績效表現(xiàn)，與健康相關的低績效表現(xiàn)，其它方面的低績效表現(xiàn)。如表4所示。

2.“低績效公務員”的原因分析

由于健康原因導致的低工作績效，OPM的調查分析原因為：如果一個有慢性病的公務員經常請假而影響工作績效，組織的經常做法是，把他調入一個新的工作崗位。由于新的工作崗位對于他來說，他更加難以勝任而導致更大的問題，問題越多，直線管理者就越注意他的工作，其它的公務員也越想幫他改正，這些使得他感覺到工作壓力很大，導致他以更多的缺勤來回應?！暗涂冃Ч珓諉T”的原因分析如下表5所示。

（二）“低績效公務員”的績效改進方法

在美國聯(lián)邦政府中，3.7%的“低績效公務員”中，有1.5%的公務員通過各種各樣的方法使其改進了工作績效。在一些情況下，把“低績效公務員”分配到相應的直線管理者部門，讓其給予正確的工作指導和工作咨詢，以幫助他們改進績效；另外，組織為“低績效公務員”制定績效改進計劃，并結合坦率的咨詢，讓其重新工作；還有一些“低績效公務員”采取制定“較低于滿意的績效標準”的績效標準，他們經過努力達到了績效標準；最后，有的聯(lián)邦組織采取了與公務員簽訂“最后的機會”協(xié)議，如果再達不到績效目標就要調離原來崗位?？傊诳冃Ц倪M方法中，OPM發(fā)現(xiàn)，缺乏合適工作技巧、額外的培訓和有助的能力開發(fā)是績效改進的關鍵所在。

表4 低績效公務員的表現(xiàn)數(shù)量比例

表5 低績效公務員的原因分析

對于低績效公務員必須給予改進是根據美國聯(lián)邦政府的政策（5 CFR 430.207）規(guī)定，應給予處于“完全成功”績效標準之下的公務員以必要的幫助。聯(lián)邦政府機構采取的方法可以分為正式的方法和非正式的方法，正式的方法有提出績效改進計劃，創(chuàng)新一種基于績效的新的行為，評價“低績效公務員”等；非正式的方法有運用個人咨詢的方法。對于這些方法在對公務員績效改進中所其作用的大小，可見表6所示。

美國OPM對“低績效公務員”的績效改進措施如表6所示，但是，這種評價來源于“低績效公務員”，但是，對于直線管理者本身來說，哪種方法或資源對其績效改進的作用更大呢？如表7所示。

根據以上的分析，美國OPM提出了三個建議以改善“低績效公務員”的績效：第一，應該向公眾公開宣布，在聯(lián)邦政府中“低績效公務員”的比例并不像想像或傳說那樣多；第二，聯(lián)邦高層機構應該采取更多的措施來保證管理者或直線管理者更好的改進“低績效公務員”的績效；第三，直線管理者對“低績效公務員”應該采取更多的即時咨詢的辦法來改進績效。

三、美國聯(lián)邦政府的公務員績效反饋對我國的啟示

我國《公務員法》第三十三條規(guī)定了對公務員進行“德、能、勤、績、廉”的考核，在《公務員考核規(guī)定》中也對考核結果的反饋給予了一些規(guī)定，但是，績效反饋的形式比較單一。我們認為，根據赫茨伯格的雙因素理論，針對不同公務員的績效結果的表現(xiàn)情況，應給予不同形式的績效反饋，從美國聯(lián)邦政府對公務員的績效反饋中可以對我國的公務員績效反饋提供經驗啟示。

（一）對績效高的公務員采取多激勵方式進行績效反饋

在我國《公務員考核規(guī)定》第十七條明確規(guī)定了公務員在年度考核確定為優(yōu)秀或稱職的主要采取五種激勵方式，一是晉升工資；二是晉升職級；三是晉升職務；四是一次性年度獎金；五是榮譽激勵。

表6 對“低績效公務員”績效改進方法比較

表7 直線管理者對“低績效公務員”的績效改進評價

表8 《公務員考核規(guī)定》對考核優(yōu)秀或稱職公務員的反饋方式

我國政府對公務員績效考核結果應用可以嘗試在現(xiàn)有公務員績效反饋的基礎上，增加一些諸如“帶薪休假”、“代金券”的方式來提供給績效高的公務員，或者采用“自選式”物質或非物質式獎勵方式。另外，可以對公務員的工資獎勵在其原有基本工資的基礎上選擇調整系數(shù)進行調整。

表9 《公務員考核規(guī)定》對考核基本稱職公務員的反饋方式

表10 《公務員考核規(guī)定》對考核不稱職公務員的反饋方式

（二）對績效不佳的公務員采取定制式培訓進行績效反饋

在我國《公務員考核規(guī)定》第十七條明確規(guī)定了公務員在年度考核確定為基本稱職或不稱職的績效反饋方式。

從以上分析可以看出，我國政府對公務員績效考核結果確定為“基本稱職”或“不稱職”的都給予了相應的結果反饋方式，而且在第二十條提出了要求相關部門給予相應的培訓的規(guī)定。但是，我們認為，績效不佳必然有其“不佳”的原因，關鍵問題在于應該找出其績效不佳的真正原因，并幫之改進，例如，可能是工作態(tài)度問題，或能力問題，還是由于工作職責不清等問題，導致了其不佳的績效表現(xiàn)。英國著名績效管理專家理查德·威廉姆斯（2002）也認為，“正確的診斷對于改進績效管理是至關重要的，而且也符合員工的利益?！敝挥猩钊肓私夤珓諉T績效不佳的原因，才能制定出適合公務員的績效改進方案，為其開發(fā)“定制式績效改進方案”做好準備。從美國聯(lián)邦政府對公務員績效反饋的現(xiàn)實來看，績效反饋的最佳實踐就是找到了績效改進的關鍵點，進行持續(xù)不斷的績效改進，最終實現(xiàn)公務員績效的提高，實現(xiàn)政府整體績效的提升，實現(xiàn)高標準的公眾滿意度。這種績效改進方法，不僅適用于我國的政府部門，在我國的其它公共部門也同樣適用。

注釋

① ②Performance evaluation of a wireless hierarchical data dissemination system, http://www.whitehouse.gov/, 2008-3-4.

③http://www.whitehouse.gov/, 2008-4-6.

④ Federal Civil Service Investigation Report,http://www.opm.gov/,2002-5-4.

⑤Of fi ce of Personnel Management.Report of Special Study on Poor Performers,http://www.sec.gov/news/studies/daytrading.html, 2005-7-6.

1.Allen Schick.Public evaluations of police performance: an analysis across three levels of policing.21st Century Business Herald，2007,67(3):47–48.

2.Luther Gulick and L.Urwich(eds), Papers on the Science of Administration,Taylor & Francis, 2003:56–58.

3.Luther Gulick and L.Urwich (eds), Papers on the Science of Administration,Taylor & Francis, 2003:88–90.

4.[英]理查德·威廉姆斯，藍天星翻譯公司（譯）：《組織績效管理》，清華大學出版社，2002年版。