黃厚明

（南昌大學，江西·南昌 330041）

20世紀90年代，我國開始研究制定少數(shù)民族教育專門法律，2002年教育部啟動我國少數(shù)民族教育法的起草工作，并形成相關的法律文本，但是并沒有頒布相關法律文本。黨的十八大報告明確提出，必須加強重點領域立法。所以，必須適應我國少數(shù)民族教育發(fā)展的需要，抓緊制訂《少數(shù)民族教育法》。

一、我國少數(shù)民族教育立法的必要性

（一）解決我國少數(shù)民族教育發(fā)展問題的必然要求

雖然我國少數(shù)民族教育發(fā)展已取得巨大成就，但是仍然存在許多困難和問題，這些困難和問題的存在，要求我國必須加緊少數(shù)民族教育立法。

1.我國少數(shù)民族教育經(jīng)費問題

雖然2006年修訂的《義務教育法》對我國義務教育的教育經(jīng)費承擔問題作出了相應的規(guī)定，但是，《義務教育法》中關于義務教育經(jīng)費的相關法律條文存在一定的缺陷，這使少數(shù)民族教育經(jīng)費顯得非常有限。其主要原因在于《義務教育法》將大部分義務教育經(jīng)費的責任歸于地方政府，而且主要為縣級政府。但是少數(shù)民族地區(qū)地方政府經(jīng)濟相對落后，財政狀況較差，這樣使少數(shù)民族教育經(jīng)費不能很好地滿足教育發(fā)展需要。與此同時，少數(shù)民族教育的一些特殊性也使少數(shù)民族教育經(jīng)費緊缺，比如，少數(shù)民族教育中學校的設置有著不同的形式，這樣就使少數(shù)民族的教育經(jīng)費得以增加；少數(shù)民族地區(qū)學校采取“雙語”和“三語”教學，這樣也使少數(shù)民族的教育經(jīng)費得以增加。另外，由于“我國少數(shù)民族教育經(jīng)費仍以政府投入為主”，[1]《義務教育法》及其他法律關于其他責任主體對教育經(jīng)費投入比例的規(guī)定不夠明確，也使我國少數(shù)民族教育經(jīng)費不到位。這樣嚴重地影響我國少數(shù)民族教育的發(fā)展。

2.我國少數(shù)民族教育師資問題

由于少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟相對落后，交通條件較差，工資收入不高，這樣導致我國少數(shù)民族教育師資力量相對薄弱，主要表現(xiàn)為：一是少數(shù)民族教育師資總量不足，師資隊伍不穩(wěn)定。由于少數(shù)民族教育具有一定的特殊性，這對少數(shù)民族教育教師的教學能力也提出一些特殊性要求，符合相應特殊要求的教師數(shù)量較少。少數(shù)民族地區(qū)各方面工作條件和生活條件又使許多教師不愿意從事少數(shù)民族教育?！澳壳?，各地普遍缺乏“雙語”師資，尤其缺乏漢語師資”。[2]與此同時，由于一些少數(shù)民族地區(qū)教師的工作條件和生活條件得不到應有的保障，時常有一些教師離開少數(shù)民族教育的崗位，導致少數(shù)民族教育的師資隊伍長期不穩(wěn)定。二是少數(shù)民族教育師資整體水平較低。一方面由于工作條件和生活條件較差，難以吸引高水平教師從事少數(shù)民族教育事業(yè)，另一方面，由于少數(shù)民族教育師資總量不足，又不得不招收學歷偏低以及“雙語”教學能力不高的教師從事少數(shù)民族教育。另外，少數(shù)民族地區(qū)的教師培訓條件不夠理想，也影響少數(shù)民族教育師資水平的提高。

3.我國少數(shù)民族教育內容問題

“少數(shù)民族有發(fā)展自己獨有民族傳統(tǒng)和特色的權利，包括學習和使用其民族語言的權利。這也是黨和政府處理民族問題的根本原則”。[3]關于少數(shù)民族教育內容的規(guī)范主要體現(xiàn)在地方性法規(guī)與各種規(guī)章性文件中，這導致在少數(shù)民族教育實踐中，少數(shù)民族傳統(tǒng)文化和民族語言的教育效果不太理想。比如，一些少數(shù)民族地區(qū)將漢語作為學生評價的標準，這與黨和政府處理民族語言問題的根本原則不相符。我國少數(shù)民族有其獨特的音樂、舞蹈、體育、服飾和習俗等，但是我國少數(shù)民族這些獨特音樂、舞蹈、體育、服飾和習俗的教學形式單一，特別是偏遠農村和貧困地區(qū)甚至無法保障音樂課和體育課的開設。大量的民族傳統(tǒng)文化無法通過正式的少數(shù)民族教育形式得以傳授，主要依靠父傳子或母傳女等方式得以延續(xù)。

（二）健全我國少數(shù)民族教育法的必然要求

1.少數(shù)民族教育法可操作性的需要

目前，我國已基本形成包括《教育法》等在內的教育法律體系，但是在此法律體系中，關于少數(shù)民族教育的大多數(shù)法律條款是原則性的，缺乏可操作性。由此，必須加緊制定《少數(shù)民族教育法》部門法，從而使我國少數(shù)民族教育法具有較強的可操作性。

2.少數(shù)民族教育法針對性的需要

關于少數(shù)民族教育的大多數(shù)法律條款并沒有體現(xiàn)我國少數(shù)民族教育的特殊性，也就是說，并沒有反映我國少數(shù)民族教育發(fā)展的特殊需要，比如，《教育法》中關于財政和師資等法律條款方面，對少數(shù)民族教育并沒有制定一些針對性措施，這樣就在一定程度上制約了少數(shù)民族教育的發(fā)展。由此，必須加緊制定《少數(shù)民族教育法》部門法，從而使我國少數(shù)民族教育法具有較強的針對性。

二、美國印第安教育法的主要特點

印第安人是美國的土著民族，目前約有500多個印第安人部落，遍布于美國各個州，主要集中于亞利桑那 （Arizona）、新墨西哥州 （New Mexico）、加利福尼亞州 （California）、俄克拉荷馬州（Oklahoma）。一直以來，由于美國聯(lián)邦政府對印第安人實行“隔離”與“同化”政策和措施，印第安人的受教育權利不能得到充分的尊重和保護。隨著20世紀60年代和70年代美國印第安行動主義等民權運動的擴展，美國聯(lián)邦政府通過《1972年印第安教育法》和《1975年印第安自決和教育援助法》等一系列法律，保護印第安人受教育權，從而使美國印第安人受教育狀況得以改善和提高。美國印第安教育法既包括《美國印第安教育法案》、《印第安民族自決與教育援助法案》和《部落自主社區(qū)學院援助法案》等直接法律法規(guī)，也包括《民權法案》、等間接法律法規(guī)，還包括德雷斯科特案、普萊西案、布朗案和貝基案等判例法案。美國印第安教育法主要具有如下特點。

（一）印第安教育法內容的專項性

印第安教育法的最為重要的特點是每次立法都具有較強的針對性，著力解決美國印第安人教育發(fā)展中存在的一個或幾個主要現(xiàn)實問題，這樣極大地提高印第安教育法立法的效率。比如，1972年通過的《印第安教育法》主要內容為專門機構的成立以及印第安部落學校和印第安兒童的資助等問題；1975年通過的《印第安教育法修正案》主要內容為對教育活動的監(jiān)督以及社區(qū)學校、課程與教材發(fā)展等問題;1975年通過的《印第安民族自決與教育援助法案》主要內容為保護印第安民族自我管理教育活動和印第安民族參與教育事務等權利；1978年通過的《部落自主社區(qū)學院援助法案》主要內容為政府對印第安部落學院的經(jīng)費補助責任；1998年發(fā)布的教育行政命令主要內容為建立政府與印第安部落之間協(xié)商機制、建立學生的檔案資料和使用印第安語言等；2004年發(fā)布的教育行政命令主要內容為印第安部落教育機構研究能力的提高等。印第安教育法內容的專項性可以避免立法流于形式，使教育發(fā)展中存在的現(xiàn)實問題得到有效的解決。

（二）印第安教育法修正的時效性

美國印第安教育法修正的頻率較高，一般是3-5年對美國印第安教育法修正一次，這樣可以使印第安人受教育權內容不斷得到改善，印第安人受教育權保障不斷得到加強。這樣既體現(xiàn)了美國印第安教育法的連續(xù)性，又體現(xiàn)了美國印第安教育法的針對性。比如，1972年通過第一部關于印第安人教育的《印第安教育法》，對成立專門機構以及資助印第安部落學校和印第安兒童進行立法；針對教育發(fā)展中存在教育活動缺乏監(jiān)督以及社區(qū)學校、課程與教材存在的問題，1975年通過了《印第安教育法修正案》，并且專門通過《印第安民族自決與教育援助法案》來規(guī)定印第安民族自我管理教育活動的權利；針對教育發(fā)展中印第安部落學院的經(jīng)費存在問題，1978年專門通過了《部落自主社區(qū)學院援助法案》；為了使美國印第安人享有更高層次的教育機會，2011年通過了《2011年土著美國印第安教育法》，要求在特定情況下，大學免除土著美國印第安學生的學費。這一系列修正案使印第安人受教育問題不斷得到解決，受教育權益保障范圍不斷得以擴大。

（三）印第安教育法實施的保障性

印第安教育法實施的保障是多方面和多渠道的，其中充足的教育經(jīng)費保障使美國印第安人受教育權得到有效保障，多元化的經(jīng)費保障體系是美國印第安教育法的顯著特點。比如，從1971年至1978年，許多美國印第安部落學院并沒有穩(wěn)定的收入，州政府也沒有給予這些印第安部落學院相應的財政撥款，由此影響了這些印第安部落學院的正常運行，于是1978年專門通過《部落自主社區(qū)學院援助法案》，規(guī)定聯(lián)邦政府給予部落學院經(jīng)費補助，給予學生私人捐贈，印第安事務局以成人教育和護理計劃的契約方式提供經(jīng)費，印第安事務局以印第安工作培訓計劃的方式提供經(jīng)費，勞動部以全面就業(yè)培訓法提供經(jīng)費，設立聯(lián)邦成人教育基金經(jīng)費，設立聯(lián)邦和國家職業(yè)教育基金，等等。與此同時，地方議會也通過立法，使美國印第安人受教育權得到有效保障。美國印第安教育法的這種多元化經(jīng)費保障體系，使印第安部落學院的發(fā)展獲得充足的經(jīng)費支持，從而為印第安學生提供良好的就學條件。此外，印第安教育法還規(guī)定設立專門機構，取消種族隔離等歧視性條款。這些都使美國印第安人受教育權通過立法的形式得到相應的保障。

三、美國印第安教育法的立法啟示

雖然中國和美國存在不同的政治制度和法律體系，我國少數(shù)民族問題形成與美國少數(shù)民族問題形成有著不同的歷史背景，但是，美國印第安教育法還是可以為我國少數(shù)民族教育立法予以一些啟示。

（一）我國少數(shù)民族教育立法內容既要注重專項性也要注重完備性

印第安教育法正是由于注重印第安教育法內容的專項性，使印第安教育發(fā)展中存在的現(xiàn)實問題得到有效的解決，避免立法流于形式，提高了立法效率。我國少數(shù)民族教育立法也要注重立法的重點性和針對性，根據(jù)我國少數(shù)民族教育發(fā)展中存在的經(jīng)費問題、師資問題和內容問題等突出問題，加強系列專門立法，從而有針對性地解決已存在的經(jīng)費問題、師資問題和內容問題等突出問題。與此同時，美國印第安教育法體系主要是由直接的專門立法、間接立法和判例法法案來保障美國印第安人受教育權利，這是美國印第安教育法體系完備性的體現(xiàn)。我國少數(shù)民族教育立法也要注重立法內容的完備性，圍繞我國少數(shù)民族教育的整體發(fā)展需要，我國少數(shù)民族教育法不僅應包含少數(shù)民族教育行政管理部門設置、經(jīng)費來源以及學校設置等內容，還應包含少數(shù)民族教育師資隊伍建設、少數(shù)民族學生升學以及少數(shù)民族受教育權司法救濟等內容。

（二）我國少數(shù)民族教育立法既要注重時效性也要注重連續(xù)性

1972年《印第安教育法》頒布后，隨著社會的發(fā)展，印第安教育法不斷得到修正，相繼制定了一系列法律法規(guī)，這些法律法規(guī)都及時地反映了印第安民族教育的現(xiàn)實需求。我國少數(shù)民族教育立法也要根據(jù)教育實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題和新要求，及時進行修正，制定反映教育現(xiàn)實需求的少數(shù)民族教育法。根據(jù)前面的分析，現(xiàn)在我國少數(shù)民族教育實踐存在一些關鍵性問題，比如教育經(jīng)費問題、師資力量問題和教育內容問題，這些問題的存在嚴重制約著我國少數(shù)民族教育的發(fā)展，所以，很有必要及時制定相應的法律法規(guī)，使我國少數(shù)民族教育實踐存在的問題得以及時解決。與此同時，美國印第安教育法的立法進程，也是美國印第安民族公民爭取受教育權利的過程，反映了美國社會“平等”與“自由”的價值理念，印第安教育立法正是遵循這一價值理念，使印第安教育立法的連續(xù)性得以體現(xiàn)。我國《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和《教育法》涉及少數(shù)民族教育問題的法律條款是我國少數(shù)民族教育立法的總原則。我國少數(shù)民族教育立法不得違背這些總原則和上位法，要注重對少數(shù)民族教育立法進行頂層設計，使我國少數(shù)民族教育立法在一定程度上保持連續(xù)性。

（三）我國少數(shù)民族教育立法既要注重經(jīng)費保障也要注重其他保障措施

美國印第安教育法案中有著一系列關于教育經(jīng)費的保障性條款，這些關于教育經(jīng)費的保障性條款是印第安教育發(fā)展的重要條件。根據(jù)前面的分析，我國少數(shù)民族教育經(jīng)費投入方面，雖然中央采取了不少措施來補貼少數(shù)民族地區(qū)財政，但是相對于一些國家，我國中央財政對少數(shù)民族教育投入依然很低。所以，必須加快我國少數(shù)民族教育經(jīng)費專門立法，盡快制定我國符合少數(shù)民族教育發(fā)展特點和要求的少數(shù)民族教育經(jīng)費法，比如，必須進一步明確教育經(jīng)費來源、教育經(jīng)費撥款方式、教育經(jīng)費集資途徑以及教育經(jīng)費使用管理辦法，必須進一步規(guī)定中央政府財政和地方政府財政的教育經(jīng)費投入比例；為了緩解少數(shù)民族地區(qū)政府財政壓力，必須進一步增加中央政府財政和省級政府財政對少數(shù)民族教育的經(jīng)費投入，從而使我國少數(shù)民族教育經(jīng)費得到充分保障。與此同時，也要加快制定其他關于保障少數(shù)民族教育發(fā)展的專門法，比如，關于教育設施的教育設施保障法、關于教育組織機構的教育組織機構法、關于教育行政人員的教育行政人員法。另外，還要加強對這些少數(shù)民族教育法實施的監(jiān)督力度，從而為我國少數(shù)民族教育發(fā)展建構良性的法治環(huán)境。美國印第安教育法在注重經(jīng)費保障的同時，也要注重其他保障措施，如前所述，印第安教育法還規(guī)定設立專門機構，取消種族隔離等歧視性條款。

[1]金東海，王愛蘭.少數(shù)民族地區(qū)教育經(jīng)費投入不足問題及對策研究[J].西北師大學報（社會科學版），2002，(6).

[2]柳 慧.少數(shù)民族地區(qū)中小學雙語教育師資問題及對策[J].教學與管理，2008，(9).

[3]李 劼.中國少數(shù)民族教育的歷程與民族發(fā)展[J].民族教育研究，2000，(3).