王崇敏 熊勇先

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228)

在我國(guó)現(xiàn)行法中，關(guān)于農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)分配的規(guī)定存在很多缺陷，如分配主體模糊、分配客體狹窄、分配方法混亂等，這為農(nóng)地征收補(bǔ)償糾紛的產(chǎn)生提供了土壤。農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)是被征收的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，特別是失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活的基本保障。因此，需要從分配主體、分配對(duì)象、分配客體以及分配方法等方面，對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配進(jìn)行統(tǒng)一、明確和細(xì)化，以維護(hù)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。

一、農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)分配的組織

在農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)分配法律關(guān)系中，涉及到的法律關(guān)系主體主要由兩個(gè)部分構(gòu)成，即主持補(bǔ)償費(fèi)分配的分配組織和領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)的分配對(duì)象(享有農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)資格的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員)。由于法律規(guī)定的模糊性，農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)分配的組織出現(xiàn)了地位不清、地位虛化等問(wèn)題。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配組織地位的虛化

根據(jù)《土地管理法》第10條和《物權(quán)法》第60條的規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有三種類型，即村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。同時(shí)，法律規(guī)定：村民委員會(huì)和村民小組可以代表集體行使所有權(quán)。上述規(guī)定導(dǎo)致農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)分配實(shí)踐中出現(xiàn)了兩個(gè)問(wèn)題：第一，承擔(dān)分配職能的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難以明確。在我國(guó)，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”是一個(gè)模糊的法律概念，雖然《憲法》第8條將其定性為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織形式，但《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》以及《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)并未對(duì)其法律地位和組織體系進(jìn)行規(guī)定，這就導(dǎo)致了其存在著法律地位不清等問(wèn)題。[注]①參見(jiàn)劉小紅：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位的重構(gòu)》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2012年第7期。因此，在承襲原有的三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)、政社合一的模式下，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定很難區(qū)分我國(guó)三級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系和相互之間的界限。而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織呈現(xiàn)出名存實(shí)亡和逐漸萎縮的背景下[注]②參見(jiàn)張安毅：《論農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使》，《法學(xué)雜志》2006年第5期。，也難以確定哪一級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有和分配農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)。第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的分配職能被虛化。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能主要是經(jīng)濟(jì)功能。但根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第5條的規(guī)定，村民委員會(huì)也承擔(dān)著部分經(jīng)濟(jì)職能，即支持和組織合作經(jīng)濟(jì)、管理集體所有的土地和財(cái)產(chǎn)。此外，《民法通則》第74條也規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)可以經(jīng)營(yíng)、管理集體所有的土地。由此可見(jiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)之間存在著職能上的交叉，而這就為實(shí)踐中普遍存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被村民委員會(huì)所替代提供了制度上的根源，兩者之間呈現(xiàn)出顯著的馴服與管制的關(guān)系[注]參見(jiàn)路斐：《我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度的“體制性”品格》，《法律科學(xué)》2009年第5期。，集體經(jīng)濟(jì)組織的功能被虛化了。因此，村民委員會(huì)往往取代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而進(jìn)行農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配與發(fā)放，并在因農(nóng)地征收補(bǔ)償款分配糾紛而引發(fā)的訴訟中以被告的身份出現(xiàn)。[注]如陳清棕訴亭洋村一組、亭洋村村委會(huì)征地補(bǔ)償款分配糾紛案，參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》2005年第10期。

(二)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議分配組織地位的強(qiáng)化

在農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)分配過(guò)程中，分配組織有權(quán)決定是否分配、分配給誰(shuí)以及怎么分配，因此，對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的公平、公正分配起著至關(guān)重要的作用。為克服農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的不足，學(xué)者分別提出了由村民小組、村民委員會(huì)以及村民大會(huì)或村民代表大會(huì)來(lái)承擔(dān)分配職能的建議。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，村民小組雖然是最基本、最直接的從事集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織，但其法律地位及其職能缺乏明確規(guī)定，因此，由其承擔(dān)分配職能缺乏法律依據(jù)。村民委員會(huì)是我國(guó)農(nóng)村基層群眾自治性組織，《村民委員會(huì)組織法》對(duì)其組織與職能進(jìn)行了規(guī)定，實(shí)踐中很多村民委員會(huì)也承擔(dān)了農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配工作。有學(xué)者于是主張擴(kuò)大村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)功能，使其與村集體經(jīng)濟(jì)組織合二為一。[注]參見(jiàn)徐增陽(yáng)、楊翠萍：《合并抑或分離：村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2010 年第3期。但應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，兩者在性質(zhì)、地位和職能等方面存在著明顯的差異，且村民委員會(huì)承擔(dān)公共服務(wù)、行政管理等職能，享有的權(quán)力較大，而缺乏必要的權(quán)力約束機(jī)制，可能會(huì)為其濫用權(quán)力損害集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益提供空間。因此，由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議承擔(dān)農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配較為合理。第一，《村民委員會(huì)組織法》第24條規(guī)定，涉及征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案必須經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理。因此，由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配有明確的法律依據(jù)。第二，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》之規(guī)定，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議是權(quán)力機(jī)關(guān)，其組成及其權(quán)力行使需要符合法定的條件，村民委員會(huì)只是其執(zhí)行機(jī)關(guān)。因此，由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議行使分配權(quán)更能體現(xiàn)其共同意志和民主決策的特點(diǎn)，也更能有效地維護(hù)村民的合法權(quán)益。第三，我國(guó)農(nóng)村土地集體所有權(quán)實(shí)際上為所有權(quán)制度中的總同共有[注]參見(jiàn)吳曉明、屈茂輝：《論征收補(bǔ)償收益的分配機(jī)制》，《求索》2009年第4期。，其行使要求體現(xiàn)全體共有人的意志，而村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議正是形成這種意志的最有效方式。在農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)分配的實(shí)踐中，司法實(shí)踐認(rèn)可了村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的分配組織地位。[注]例如，在筠竹坑、扁擔(dān)洋小組村民與荊東村委會(huì)征地補(bǔ)償款分配糾紛中，法院就認(rèn)為：“征地補(bǔ)償款分配事項(xiàng)應(yīng)由村民委員會(huì)組織的村民會(huì)議或村民代表大會(huì)討論決定，本案訟爭(zhēng)的土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案議定程序合法，內(nèi)容合法有效?！陛d福建法院網(wǎng)：http://fjfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=7336。訪問(wèn)時(shí)間：2013年6月25日。

二、農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)分配的對(duì)象

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判定是農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)分配的前提，但由于缺乏法定的統(tǒng)一判定標(biāo)準(zhǔn)，加之各地判定標(biāo)準(zhǔn)的混亂，導(dǎo)致了農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)分配實(shí)踐中存在著大量的侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員，特別是外嫁女、入贅婿等特殊群體的合法權(quán)益的現(xiàn)象。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判定

從規(guī)范角度而言，《憲法》、《土地管理法》并未使用“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”這一概念?！掇r(nóng)村土地承包法》雖然明確了這一概念，但并沒(méi)有對(duì)其判斷標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定時(shí)間做出規(guī)定。在此背景下，各地出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定雖對(duì)此進(jìn)行了明確，但卻呈現(xiàn)出多樣化的趨勢(shì)。

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判定標(biāo)準(zhǔn)

在實(shí)踐中，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判定有戶籍標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、生活保障標(biāo)準(zhǔn)以及綜合標(biāo)準(zhǔn)。戶籍標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)是否具有本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)業(yè)戶籍，權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)是否與集體經(jīng)濟(jì)組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)是否具有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，生活保障標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)是否以集體經(jīng)濟(jì)組織土地為基本生活保障，而綜合標(biāo)準(zhǔn)則強(qiáng)調(diào)上述兩種或兩種以上判斷標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合。從司法實(shí)踐角度分析，各地法院越來(lái)越多地采取了綜合性標(biāo)準(zhǔn)，并且強(qiáng)調(diào)依據(jù)戶籍、生產(chǎn)生活以及生活保障等因素相結(jié)合來(lái)判定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。例如，《海南省高級(jí)人民法院關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中就規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)集合戶籍、固定的生產(chǎn)生活以及生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定。

從我國(guó)戶籍制度的發(fā)展趨勢(shì)、特殊群體的權(quán)益保護(hù)以及農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)與功能角度考慮，單一的判斷標(biāo)準(zhǔn)難以適應(yīng)實(shí)踐的需要。因此，綜合標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在具體判定過(guò)程中，除了重視戶籍等形式標(biāo)準(zhǔn)外，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的作用，即是否以集體經(jīng)濟(jì)組織的土地作為其基本生活保障。當(dāng)形式標(biāo)準(zhǔn)沖突或殘缺時(shí)，應(yīng)當(dāng)以實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作為判定標(biāo)準(zhǔn)。[注]如《天津市高級(jí)人民法院關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)問(wèn)題的意見(jiàn)》中明確指出：“是否以本集體經(jīng)濟(jì)組織土地為基本生活保障”應(yīng)是界定成員資格的核心標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)表現(xiàn)形式不統(tǒng)一或者不具備主要表現(xiàn)形式時(shí)，應(yīng)當(dāng)從本質(zhì)特征出發(fā)進(jìn)行判斷。實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的功能是契合的，農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)從性質(zhì)上講是對(duì)集體土地所有權(quán)被剝奪的一種補(bǔ)償，其功能是對(duì)集體成員權(quán)益受損的一種彌補(bǔ)，因此，當(dāng)集體成員以集體經(jīng)濟(jì)組織的土地為其基本生活保障時(shí)，其理應(yīng)有資格獲取農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)。這也就意味著當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地不是其基本生活保障時(shí)，其也就喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。在具體判定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí)，可先考慮戶籍、固定生產(chǎn)生活等形式標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法判定時(shí)再采用實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 衰老模型的建立及給藥 衰老模型組和白藜蘆醇治療組小鼠每日頸背部注射D-半乳糖(150 mg/kg)建立衰老動(dòng)物模型，正常對(duì)照組注射等量生理鹽水，連續(xù)注射42 d。同時(shí)，白藜蘆醇治療組小鼠每日給予白藜蘆醇(20 mg/kg)灌胃治療，正常對(duì)照組、衰老模型組給予等量生理鹽水灌胃處理，連續(xù)灌胃42 d。

在確立判定標(biāo)準(zhǔn)之后，還可以考慮通過(guò)列舉的方式排除具有某種情形的成員不再享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。從各地的實(shí)踐做法來(lái)看，排除情形包括以下幾種：(1)獲取了其他集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格；(2)在其他集體經(jīng)濟(jì)組織獲取了農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)；(3)被納入國(guó)家公職人員序列；(4)被納入城市居民基本生活保障體系；(5)被納入城鎮(zhèn)企事業(yè)職工社會(huì)保障體系。當(dāng)然，除了判定標(biāo)準(zhǔn)和排除情形外，還應(yīng)當(dāng)賦予村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在遵循法定程序和條件時(shí)，以決議的方式賦予申請(qǐng)人以成員資格。

2．農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判定時(shí)間

在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判定時(shí)，還需要考慮時(shí)間因素，即在何時(shí)判定其是否具備成員資格。在實(shí)踐中，判定時(shí)間點(diǎn)的確定主要有四種類型：(1)征收土地預(yù)公告時(shí)；(2)征地建設(shè)公告發(fā)布時(shí)；(3)征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)；(4)實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制時(shí)。在這些標(biāo)準(zhǔn)中，如果實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制時(shí)為判定時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，由于其與農(nóng)地征收行為之間存在著較長(zhǎng)的時(shí)間差，這對(duì)于后取得成員資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益保護(hù)顯然不力。而征地建設(shè)公告發(fā)布后，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案需聽(tīng)取被征地集體經(jīng)濟(jì)組織成員和農(nóng)民的意見(jiàn)，相關(guān)內(nèi)容還不能確定。因此，在農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)分配中，征收土地預(yù)公告和補(bǔ)償安置方案確定這兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)非常重要。征收土地預(yù)公告形成或發(fā)布時(shí)，農(nóng)地征收及其補(bǔ)償?shù)姆秶呀?jīng)初步確定，實(shí)踐中出現(xiàn)的“搶建搶種”等騙取農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的行為均出現(xiàn)在這個(gè)時(shí)間點(diǎn)之后。而補(bǔ)償安置方案確定時(shí)，農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)、方式已經(jīng)確定，這關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的切身利益。因此，以征地補(bǔ)償方案確定時(shí)作為判定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的時(shí)間點(diǎn)較為合理。但在判定成員資格時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)對(duì)征收土地預(yù)公告發(fā)布后通過(guò)加入取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行審查，以防止出現(xiàn)騙取農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的行為。

(二)特殊群體征地補(bǔ)償費(fèi)權(quán)益的維護(hù)

在農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配過(guò)程中，外嫁女、入贅婿、在校大中專學(xué)生、服刑人員、“空掛戶”、服兵役人員、外出務(wù)工人員、繼子女、養(yǎng)子女以及離婚喪偶的婦女及其子女等特殊群體征收補(bǔ)償權(quán)益的保護(hù)，一直是農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)分配過(guò)程中的難題。在實(shí)踐中，對(duì)在校大中專學(xué)生、服刑人員、服兵役人員的分配資格認(rèn)定已形成較為一致做法，而對(duì)外嫁女、入贅婿、空掛戶以及離婚喪偶的婦女及其子女的分配資格的司法認(rèn)定則存有分歧。例如，在“空掛戶”的分配資格認(rèn)定上，天津市高級(jí)人民法院認(rèn)為其不具有戶籍所遷地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。[注]《天津市高級(jí)人民法院關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)問(wèn)題的意見(jiàn)》第7條規(guī)定：“基于本意見(jiàn)第二條之外的原因或事由，將戶口遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，但不以本集體經(jīng)濟(jì)組織土地為基本生活保障的人，應(yīng)認(rèn)定不具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格?！倍不帐「呒?jí)人民法院則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，如果與集體經(jīng)濟(jì)組織達(dá)成協(xié)議的按協(xié)議執(zhí)行，沒(méi)有達(dá)成協(xié)議的則交給集體經(jīng)濟(jì)組織民主商議決定。[注]《安徽省高級(jí)人民法院關(guān)于處理農(nóng)村土地糾紛案件的指導(dǎo)意見(jiàn)》第二條中規(guī)定：“‘空掛戶’一般是指戶籍在某集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，但又不在此生產(chǎn)或生活的人員。對(duì)這類人員資格的確定，應(yīng)區(qū)別對(duì)待。凡是與該集體經(jīng)濟(jì)組織有明確協(xié)議的，按協(xié)議執(zhí)行；沒(méi)有協(xié)議的，經(jīng)過(guò)民主議定同意，應(yīng)享有該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格；民主議定同意，不宜確認(rèn)其成員資格。有特殊情況的可以例外?！?/p>

筆者認(rèn)為，對(duì)于上述特殊群體，可以以戶籍取得方式對(duì)其進(jìn)行類型化，并結(jié)合成員資格判定的標(biāo)準(zhǔn)和排除因素加以判斷。戶籍取得方式可以分為原始取得和加入取得，其中，原始取得主要是基于出生而取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的戶籍，而加入取得主要是基于婚姻、收養(yǎng)而取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的戶籍。通過(guò)原始取得方式取得戶籍的特殊人群包括外嫁女、在校大中專學(xué)生、服刑人員、服兵役人員、外出務(wù)工人員以及離婚、喪偶的婦女及其子女。對(duì)于通過(guò)原始取得方式取得戶籍的特殊人群，在補(bǔ)償安置方案確定時(shí)，無(wú)論其戶籍是否遷出集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，只要其不具備成員資格認(rèn)定的排除情形，就應(yīng)當(dāng)判定其享有原有戶籍所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配資格。通過(guò)加入取得方式取得戶籍的特殊人群包括入贅婿、“空掛戶”、繼子女和養(yǎng)子女等。對(duì)于這類特殊人群的分配資格認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)明確無(wú)論其戶籍是否遷入集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，只要其與該集體經(jīng)濟(jì)組織形成較為固定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系且以該集體經(jīng)濟(jì)組織土地為基本生活保障，其就應(yīng)當(dāng)享有該分配集體經(jīng)濟(jì)組織被征農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)的資格。

三、農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)分配的客體

由于征收對(duì)象不同，農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)分配的客體也就各異。但依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配客體比較狹窄，被征地農(nóng)民還無(wú)法分享土地發(fā)展收益。

(一)我國(guó)農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的客體構(gòu)成

根據(jù)《土地管理法》第47條《土地管理法實(shí)施條例》第26條的規(guī)定，我國(guó)農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配客體包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)因所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而對(duì)集體土地所有者給予的補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)是為了安置以集體土地為基本生活保障的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生活的補(bǔ)償，而地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)是指對(duì)被征地農(nóng)民在被征收土地上尚未成熟的農(nóng)作物、林木等經(jīng)濟(jì)作物和建筑物及其他設(shè)施的補(bǔ)償。

(二)土地增值收益應(yīng)納入分配的客體

目前，農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低被視為我國(guó)農(nóng)地征收過(guò)程中農(nóng)民利益受損的主要原因。其實(shí)要維護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，首先要確保留給被征地農(nóng)民的蛋糕足夠大，其獲得的土地收益比例足夠高。土地收益包括補(bǔ)償費(fèi)、稅費(fèi)以及土地增值費(fèi)收益等，但通過(guò)學(xué)者的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)地非農(nóng)化征收與出讓產(chǎn)生的土地收益中，農(nóng)民所占份額僅為3%-16%，而地方政府所占份額在75%以上。[注]參見(jiàn)諸培新、唐鵬：《農(nóng)地征收與供應(yīng)中的土地增值收益分配機(jī)制創(chuàng)新——基于江蘇省的實(shí)證分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第1期。在土地增值收益分配中(省級(jí)層面)，開(kāi)發(fā)商、政府所得分別是集體(農(nóng)民)的31.42、8.12倍。[注]參見(jiàn)林瑞瑞等：《土地增值產(chǎn)生環(huán)節(jié)及收益分配關(guān)系研究》，《中國(guó)土地》2013年第2期。在造成收益分配比例懸殊的原因中，集體土地權(quán)能法律界定不明晰、城鄉(xiāng)二元分割的土地權(quán)能制度是其法律和制度原因。[注]參見(jiàn)丁同民：《現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公平的根源與思考》，《中州學(xué)刊》2013年第3期。因此，完善我國(guó)集體土地權(quán)利體系是提高農(nóng)民所占份額比例的前提。

根據(jù)我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》以及《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)集體土地權(quán)利主要包括集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等。但我國(guó)目前的集體土地權(quán)能殘缺，現(xiàn)實(shí)中集體經(jīng)濟(jì)組織難以完全行使對(duì)集體土地的處分權(quán)?，F(xiàn)有集體土地權(quán)利中包含的占有、使用、收益、處分等均屬于靜止性權(quán)利，集體土地的開(kāi)發(fā)利用受到國(guó)家權(quán)力的限制，缺乏對(duì)決定用途、享受發(fā)展收益等動(dòng)態(tài)性權(quán)利。而在國(guó)外，英國(guó)1947年出臺(tái)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次確立了土地發(fā)展權(quán)這一動(dòng)態(tài)性土地權(quán)利。隨后，美國(guó)和法國(guó)的相關(guān)立法也明確了該項(xiàng)權(quán)利，并對(duì)該項(xiàng)權(quán)利的補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定。土地發(fā)展權(quán)是改變土地利用性質(zhì)而進(jìn)行再利用的權(quán)利，是土地增值收益分配的法律保障。由于我國(guó)集體土地權(quán)利體系中缺乏該項(xiàng)權(quán)利，因此，在農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成中就沒(méi)有土地增值收益這一重要內(nèi)容，被征地農(nóng)民也就喪失了對(duì)土地增值收益進(jìn)行分配的權(quán)利。但是，我國(guó)法律明確以土地發(fā)展權(quán)的形式調(diào)整土地發(fā)展增益可能是大勢(shì)所趨。[注]參見(jiàn)陳柏峰：《土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景》，《法學(xué)研究》2012年第4期。

雖然關(guān)于土地增值收益存有歸公、歸私以及公私共享等不同主張，但生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性因素在土地增值過(guò)程中均起著重要的作用。其中，政府的投資與政策產(chǎn)生了自然增值，而經(jīng)營(yíng)者的投入與勞動(dòng)形成了人工增值。因此，集體土地增值收益并不能僅在某一單一主體間進(jìn)行分配，而是應(yīng)當(dāng)結(jié)合土地增值收益的產(chǎn)生原因，在政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民之間進(jìn)行分配，而“分配的基本原則應(yīng)體現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)主體均能夠獲得應(yīng)有的土地增值收益”。[注]參見(jiàn)鄧宏乾：《土地增值收益分配機(jī)制:創(chuàng)新與改革》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2008年第5期。由于政府因素產(chǎn)生的土地增值收益在不同區(qū)域會(huì)產(chǎn)生差異，因此，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)稅費(fèi)的形式獲取集體土地增值收益，并通過(guò)補(bǔ)貼等手段將其在社會(huì)中進(jìn)行公平分配，從而使社會(huì)成員分享土地增值收益。被征地農(nóng)民在被征地中投入了資金和勞力，因此，其應(yīng)當(dāng)分享土地增值收益。集體土地屬于集體組織所有，因此，集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員也應(yīng)當(dāng)分享土地增值收益。集體經(jīng)濟(jì)組織在提取一定比例作為發(fā)展集體公益事業(yè)外，剩余部分應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行平均分配。

四、農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)分配的方法

受我國(guó)集體土地種類不同的影響，被征收土地使用權(quán)的性質(zhì)存有差異，這就影響了農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的具體分配。[注]《福建省高院<關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件疑難問(wèn)題的解答>》中明確指出：農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)中的三項(xiàng)費(fèi)用因其不同的法律屬性而致有權(quán)主張的主體各不相同。因此，對(duì)于當(dāng)事人起訴時(shí)未予區(qū)分的，應(yīng)要求其明確；若當(dāng)事人無(wú)法區(qū)分的，人民法院應(yīng)依職權(quán)予以查清。因此，應(yīng)當(dāng)以集體土地的類型為依據(jù)劃分農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的具體分配標(biāo)準(zhǔn)。

(一)農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)分配方法的差異

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第26條之規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，而安置補(bǔ)助費(fèi)則根據(jù)安置對(duì)象的安置情況進(jìn)行分配。從分配實(shí)踐看，對(duì)于地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的分配沒(méi)有爭(zhēng)議，即歸其所有者所有，而不用考慮集體土地的類型及其流轉(zhuǎn)情況。當(dāng)被征收的土地為集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理時(shí)，其地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部平均分配或用以發(fā)展集體公益事業(yè)。但對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的具體分配，各地做法不一，實(shí)踐中的差異較大。

從實(shí)踐做法來(lái)看，土地補(bǔ)償費(fèi)的分配存在以下幾種做法：(1)土地補(bǔ)償費(fèi)歸不同層級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。[注]如《河南省實(shí)施<土地管理法>辦法》第35條規(guī)定：“征用的集體土地屬村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)所有的，土地補(bǔ)償費(fèi)支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)；屬村民小組所有的，土地補(bǔ)償費(fèi)支付給村民小組；屬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，土地補(bǔ)償費(fèi)支付給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織?！?2)根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織建制是否被撤銷，采取全部分配給農(nóng)戶，或者在被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間按比例進(jìn)行分配。[注]如《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用辦法》第12條規(guī)定：“土地被全部征收，同時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)80%分配給被征地農(nóng)戶；其余20%平均分配給征地補(bǔ)償方案確定時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的成員?！薄都质￡P(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)分配管理的意見(jiàn)》中規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織土地全部被征收，并且已經(jīng)撤銷建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)全部用于農(nóng)戶分配；集體經(jīng)濟(jì)組織土地被部分征收或雖被全部征收，但尚未撤銷建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)80%用于農(nóng)戶分配，20%留歸集體經(jīng)濟(jì)組織?！?3)根據(jù)是否調(diào)整農(nóng)民承包的土地進(jìn)行區(qū)分。承包地調(diào)整的，則土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有；承包地沒(méi)有調(diào)整的，則在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民之間按比例進(jìn)行分配。在上述分配方法中，第一種方法操作性不強(qiáng)。在第二種方法中，如果集體經(jīng)濟(jì)組織建制被撤銷，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)全部用于成員間的平均分配，而不應(yīng)根據(jù)是否享有承包地進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，因?yàn)橄碛型恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的被征地農(nóng)民還能享有土地安置費(fèi)。在第三種方案中，根據(jù)“土地補(bǔ)償費(fèi)的主要部分要給被征地農(nóng)民”這一分配精神，集體經(jīng)濟(jì)組織與被征地農(nóng)民之間的比例應(yīng)當(dāng)越高越好。

安置補(bǔ)助費(fèi)的具體分配有如下做法：(1)安置補(bǔ)助費(fèi)直接支付給農(nóng)民個(gè)人；(2)根據(jù)不同的安置途徑進(jìn)行分配，并對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)的計(jì)算和使用進(jìn)行了明確；(3)根據(jù)被征地類型及是否調(diào)整承包地，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和土地承包戶之間按比例分配。在安置補(bǔ)助費(fèi)的分配中，第一種方法未能進(jìn)行類型的區(qū)分，而直接分配給農(nóng)民個(gè)人不符合現(xiàn)行法律的規(guī)定；第二種和第三種方法進(jìn)行了區(qū)分，只是區(qū)分的依據(jù)有所不同：首先應(yīng)根據(jù)是否存在安置的對(duì)象中以決定安置補(bǔ)助費(fèi)的流向和分配比例；需要安置的，則按照安置途徑進(jìn)行安置補(bǔ)助費(fèi)的分配。

我國(guó)各地實(shí)施的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的分配方法，均依據(jù)不同的因素對(duì)其進(jìn)行了區(qū)分。這種區(qū)分使農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償功能得以充分發(fā)揮。但各地考慮的不同因素影響了其發(fā)揮的效果，造成了被征地農(nóng)民以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員的差別待遇。筆者認(rèn)為，造成上述差異的根本性原因在于未能區(qū)分征收的不同對(duì)象。不同類型集體土地的差異決定了其征收補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)亦存在差異。[注]參見(jiàn)陳小君：《農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第1期。因此，合理地分配農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)根據(jù)不同類型集體土地上存在的權(quán)利人種類進(jìn)行劃分。

(二)不同類型集體土地征收補(bǔ)償款的分配

從性質(zhì)上說(shuō)，農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織失地的補(bǔ)償。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)集體土地所權(quán)的補(bǔ)償，而安置補(bǔ)助費(fèi)是對(duì)集體土地使用權(quán)的補(bǔ)償。此外，受我國(guó)集體土地所有權(quán)性質(zhì)的限制，家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等用益物權(quán)承擔(dān)著社會(huì)保障和社會(huì)福利的功能，其權(quán)利的享有和行使帶有鮮明的身份屬性，因此，農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配還需要考慮集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份。

根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，集體土地可以分為承包經(jīng)營(yíng)地(包括家庭承包和其他方式承包用地)、建設(shè)用地、宅基地以及自留山、自留地。其中，自留山和自留地被《憲法》第10條和《土地管理法》第8條所承認(rèn)，《物權(quán)法》第184條第2項(xiàng)還將其明確規(guī)定為集體所有的土地使用權(quán)，因此可視為一種獨(dú)立的土地類型。當(dāng)集體土地被全部征收且撤銷建制的，由于集體經(jīng)濟(jì)組織喪失了存在的依據(jù)，基于土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償功能和福利性質(zhì)，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行平均分配。[注]參見(jiàn)《重慶市征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用辦法》第12條、《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用辦法》第12條。如果集體土地雖被完全征收但建制未被撤銷的，由于集體經(jīng)濟(jì)組織仍然存在，因此，其應(yīng)當(dāng)提取一定比例的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)作為公益基金，剩余部分則應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間平均分配。

對(duì)于未被全部征收的集體土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其不同類型來(lái)分配農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)。(1)家庭承包經(jīng)營(yíng)用地被征收的，如果集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)內(nèi)部調(diào)整的方式給其調(diào)整了承包地的，則土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員間平均分配，或提取部分比例后在集體經(jīng)濟(jì)組織成員間平均分配。如果未能進(jìn)行承包地調(diào)整的，則土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于補(bǔ)償被征地的農(nóng)民，集體經(jīng)濟(jì)組織可提取不高于20%的土地補(bǔ)償費(fèi)。安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)根據(jù)安置對(duì)象的不同情況進(jìn)行分配，沒(méi)有安置的應(yīng)當(dāng)全部發(fā)放給被征地家庭承包經(jīng)營(yíng)戶。(2)對(duì)于根據(jù)《物權(quán)法》第133條規(guī)定的方式取得的承包用地，其土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員間平均分配，或者集體經(jīng)濟(jì)組織按一定比例提取后在成員間進(jìn)行平均分配。(3)對(duì)于宅基地的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)實(shí)行房地分離的補(bǔ)償原則。宅基地上的房屋產(chǎn)生的權(quán)益歸宅基地使用權(quán)人所有，但如果一戶多宅的，因其違反了《土地管理法》第62條之規(guī)定，只能對(duì)其一處住宅進(jìn)行補(bǔ)償。宅基地補(bǔ)償金可以參照家庭承包地被征收后未調(diào)整承包地時(shí)的情形進(jìn)行分配，但由于宅基地的使用權(quán)限沒(méi)有限制，因此，可參照承包地征收土地補(bǔ)償費(fèi)的分配比例適當(dāng)進(jìn)行提高。由于各地對(duì)征收集體土地所有的房屋規(guī)定了貨幣安置、產(chǎn)權(quán)調(diào)換等方式，因此，被征地農(nóng)戶不享有安置補(bǔ)償費(fèi)。(4)集體建設(shè)用地使用權(quán)不是獨(dú)立的征收客體，其權(quán)利人不能參與土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的分配[注]參見(jiàn)陳小君：《農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第1期。，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員間平均分配或集體經(jīng)濟(jì)組織按一定比例提取后在成員間進(jìn)行平均分配。(5)自留山、自留地因其由集體經(jīng)濟(jì)組織成員長(zhǎng)期使用，其性質(zhì)接近于自物權(quán)的使用權(quán)。因此，被征收后其土地補(bǔ)償費(fèi)的分配可以參照宅基地補(bǔ)償費(fèi)的分配方法，但安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)當(dāng)分配給使用權(quán)人。