韓小鳳

(山東大學 政治學與公共管理學院，山東 濟南 250100；山東社會科學院，山東 濟南 250002)

自1999年我國步入老齡化社會以來，2000～2010年的10年間，60歲以上老年人口平均每年增長500萬，占總?cè)丝诘谋戎仄骄磕晟仙?.9個百分點。2011～2013年的3年間，60歲以上老年人口平均增長826萬，占總?cè)丝诘谋戎仄骄磕晟仙?.5個百分點。預測今年將增加940萬老年人口，占總?cè)丝诘?5.5%。未來20年，我國平均每年增加100萬老年人、減少500萬勞動年齡人口，老年人口比重平均每年增加0.6個百分點。我國的老齡化速度很快，養(yǎng)老正日益成為當今社會關(guān)注的重要議題。經(jīng)過20多年的改革，我國的養(yǎng)老保障制度建設(shè)取得了令人滿意的成就，城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保障制度從整體上實現(xiàn)了從“單位保障制”向“國家主導、責任分擔、社會化運行”的社會保障制的轉(zhuǎn)型。但是從各地的實踐來看，機關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度仍存在很大的差異，形成了城市與農(nóng)村分割、私人部門與公共部門分立的多種退休制度并存的狀況，呈現(xiàn)出一個碎片化的發(fā)展趨勢。本文借用鑒?？怂沟恼w性治理理論來分析我國養(yǎng)老保障制度中存在的問題，提出建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度是當今社會發(fā)展的大勢所趨。

一、我國養(yǎng)老保障制度的碎片化問題

(一)我國養(yǎng)老保障制度歷史演進過程中的“碎片化”

建國以后直到1986年，我國社會保障制度的特點是國家—單位保障*鄭功成：《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學出版社2002年版，第8頁。，即單位(包括城鎮(zhèn)地區(qū)的機關(guān)、企事業(yè)單位及農(nóng)村地區(qū)的人民公社和生產(chǎn)隊等集體經(jīng)濟組織)為廣大人民提供各種社會保險、社會救助、社會津貼等保障，表現(xiàn)為國家負責、單位包辦、板塊分割、封閉運行的制度特征。養(yǎng)老保障制度作為社會保障制度的主體部分，也同樣具有上述特征。

隨著經(jīng)濟體制改革的進行，計劃經(jīng)濟體制下的國家—單位保障制度因其本身固有的不足，已不能適應經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，我國養(yǎng)老保障制度進入了變革的時代。1993年，黨的十四屆三種全會提出實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本制度，確定了統(tǒng)籌基金現(xiàn)收現(xiàn)付、個人賬戶完全積累的制度模式，提出了建立多層次的養(yǎng)老保險體系，探索出了適合我國國情的養(yǎng)老保險制度。1997年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》的頒布實施，標志著我國以統(tǒng)賬結(jié)合模式為特征的養(yǎng)老保險制度的形成。隨著覆蓋范圍的不斷擴大，統(tǒng)賬結(jié)合制度實現(xiàn)了最初改革的初衷。但當統(tǒng)賬結(jié)合制度向社會(非公有制經(jīng)濟、農(nóng)村)推廣時卻發(fā)現(xiàn)，它難以發(fā)揮其應有的保障作用，制度的“便攜性”缺陷很快顯現(xiàn)出來。為了滿足各類群體基本的保障需求，各地政府采取了靈活變通的做法，由于缺乏中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一領(lǐng)導，各級地方政府往往根據(jù)各地的實際自行設(shè)計農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險以及計劃生育家庭養(yǎng)老保險制度等等，尤其是，我國機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保障制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保障制度遵循不同的建制理念，兩者在待遇水平、籌資主體、給付結(jié)構(gòu)等方面均存在較大的差異。雖然2014年2月8日國務院常務會議決定將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合并，但是這兩個制度的合并并沒有打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老“雙軌制”，機關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度仍存在很大的差異，中國的養(yǎng)老保障制度呈現(xiàn)碎片化發(fā)展趨勢。

(二)養(yǎng)老保障制度的權(quán)利與責任的碎片化

現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保險制度建設(shè)面臨的一個關(guān)鍵問題就是權(quán)利與責任分布的碎片化，表現(xiàn)為不同層級政府之間、政府職能之間的權(quán)責還未能真正理順以及政府、市場、社會在養(yǎng)老保障制度中的責任定位不清。其一，縱向上來看，中央政府和地方政府的權(quán)責劃分不清，中央政府承擔的主要是財政補貼責任，而養(yǎng)老保險卻一直處于地方統(tǒng)籌層次，地方政府承擔了許多本該由中央政府承擔的責任，養(yǎng)老保險的財權(quán)與事權(quán)無法做到統(tǒng)一；橫向上來看，養(yǎng)老是一個典型的政府間事務，涉及財政、社會保障、民政、人事勞動、老齡委等不同部門的政府職能，養(yǎng)老保障制度的完善需要各部門在權(quán)利、責任等方面進行協(xié)調(diào)，但經(jīng)常出現(xiàn)各自為政的局面，缺乏有效的協(xié)同管理，各部門資源分散，從而影響?zhàn)B老保障制度的有效運行。其二，政府、市場、社會在養(yǎng)老保障制度中的責任地位不清，權(quán)責模糊。政府定位不清，“越位”與“缺位”并存。政府對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和機關(guān)事業(yè)單位職工退休養(yǎng)老制度的財政補貼持續(xù)擴大，但卻未法定化、比例化，政府責任處于非規(guī)則狀態(tài)；針對傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制向“統(tǒng)賬結(jié)合”模式轉(zhuǎn)軌過程中產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本，政府在清償責任上出現(xiàn)缺位，造成企業(yè)負擔過重，供款的絕大部分由企業(yè)承擔，已參保的企業(yè)設(shè)法少交費或拖欠交費，養(yǎng)老負擔較輕的三資、民營企業(yè)不愿參保，致使養(yǎng)老金繳費率逐年下降，企業(yè)年金等補充性養(yǎng)老金市場遲遲不能發(fā)展起來?！敖y(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度，引入個人賬戶，個人繳費全部進入個人賬戶，這種制度安排弱化勞資分配和互助共濟的原則，亦有損于勞動者之間的分配公平。市場在補充性養(yǎng)老金計劃、參與養(yǎng)老金運營管理管理方面尚未充分發(fā)揮作用。

(三)養(yǎng)老保障政策制定與執(zhí)行的碎片化

中央政府制定政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實政策目標的過程是一個曲折的過程，政策目標從中央到地方往往經(jīng)歷政策細化或再規(guī)劃的過程。從政策的制定到政策的執(zhí)行，中間存在著一定的層級距離，使得政策目標在執(zhí)行過程中不斷出現(xiàn)信息的扭曲和與實際目標的偏差。以養(yǎng)老保障政策為例，中央政府關(guān)于養(yǎng)老的文件規(guī)定下達之后，各級政府不得不據(jù)此另行發(fā)文予以具體化，幾乎無一例外，否則，在操作層面上將難以執(zhí)行。省級政府在制定相應的細節(jié)之后，把剩下的設(shè)計細節(jié)甩給了地級市政府，地級市政府再根據(jù)地方情況增加一些具體措施之后，再次要求縣級政府另行規(guī)定。如此逐漸下沉、逐級細化和不斷加碼的制度設(shè)計，最終使整個制度框架由三至四層級政府文件構(gòu)筑起來。在這個框架之下，各省之間、各市和地區(qū)之間政策均存在差異，越往下，差異越大。在政策規(guī)劃存在較大差異性的情況下，政策安排與運行機制使社會養(yǎng)老保險政策執(zhí)行機構(gòu)面臨較大的阻力，又缺乏相應的激勵機制促使其加大執(zhí)行政策的力度，政策執(zhí)行的規(guī)范性與公正性很難得到保證。

二、整體性治理理論及對我國養(yǎng)老保障制度的契合性分析

(一)整體性治理理論分析

整體性治理是由英國學者佩里·?？怂沟热颂岢龅模⒃趯鹘y(tǒng)官僚制和新公共管理的批判基礎(chǔ)之上，主張跨越功能過度區(qū)分及部門本位問題，通過對話與合作，使機構(gòu)間目標及資源充分整合，借由信息技術(shù)等手段，更有效地解決人民的真實需要，跨界性是其主要的特征。隨后該理論在美國、澳大利亞、新西蘭等多個國家的公共部門改革中得以應用，由于各個國家的發(fā)展階段、國家的社會結(jié)構(gòu)及國情的不同，跨界合作的側(cè)重點也各有重點，名稱也是五花八門，像網(wǎng)絡化治理、跨部門協(xié)作、協(xié)同政府等等。但是從眾多的表述中，我們還是能看出碎片化、棘手問題、整合等概念是了解整體性治理的關(guān)鍵。所謂碎片化，是指不同的機構(gòu)和功能之間由于缺乏協(xié)調(diào)而導致溝通與合作障礙，無法形成一個統(tǒng)一的整體來處理跨部門、跨層級的棘手問題，從而導致整個政策目標的低效甚至失敗。棘手性是指某個問題跨越了部門邊界，僅靠單一部門無法解決的情形，要解決棘手性的難題，就需要整體性治理，也可以說棘手性難題是整體性治理挑戰(zhàn)的目標。

不過，整體性治理仍是一個繼續(xù)發(fā)展中的模式，隨著治理環(huán)境的日趨復雜，公共問題超越了傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，公共管理和公共政策過程中涌現(xiàn)出越來越多的跨區(qū)域的復雜問題，由行政單元高度分割帶來的空間管理碎片化問題，引發(fā)了與日俱增的跨域公共議題。因此我們在對整體性治理進行分析的過程中，要充分考慮到在特定的地理空間或行政區(qū)劃內(nèi)，不同的治理主體如何開展合作與治理。

整合作為整體性治理的重要概念之一，是針對碎片化的問題而提出的。事實上，整合并不是一個新的名詞，在傳統(tǒng)官僚制和新公共管理理論中我們都可以發(fā)現(xiàn)它的蹤跡。如果說傳統(tǒng)官僚制的整合是權(quán)威性整合、新公共管理的整合是競爭性整合，那么整體性治理的整合則是合作性的整合，亦或是三種整合的有機結(jié)合，這種整合治理至少包括跨部門治理、多主體合作伙伴治理、跨域治理三個維度。

其一，跨部門治理主要是從組織管理學的角度來分析的，指政府內(nèi)部不同職能部門之間，缺乏合作和協(xié)調(diào)，帶來碎片化的制度結(jié)構(gòu)，解決的途徑是圍繞特定的政策目標，在不取消部門邊界的前提下，實行跨部門、跨職能邊界的分工與合作[注]解亞紅：《“協(xié)同政府”：新公共管理改革的新階段》，《中國行政管理》2004年第5期。，既包括政府組織間日益增加的橫向協(xié)調(diào)與合作，也包括政府組織層級間的縱向協(xié)調(diào)與合作。從其目標的實現(xiàn)方式上看，“不能通過現(xiàn)存組織的分裂活動實現(xiàn)，也不能通過建立一個超級管理機構(gòu)來實現(xiàn)，而是在不消除組織邊界本身的條件下跨過組織邊界進行協(xié)同活動的聯(lián)合工作。實現(xiàn)聯(lián)合的關(guān)鍵就是用不同的文化、動機、管理制度與目標相結(jié)合，形成工作聯(lián)盟和伙伴關(guān)系”[注]Ton Ling(2002). Delivering joined-up government in the UK dimensions,issues and problems.Public Administration,(4):625-642.。

其二，多主體合作伙伴治理是從社會管理學的角度來分析的，指政府、市場、社會共同參與生產(chǎn)和提供物品和服務的任何安排，通過合同承包、特許經(jīng)營、補助等形式，構(gòu)建政府—市場—社會之間的合作伙伴關(guān)系，讓市場和社會充分參與到公共物品和服務的生產(chǎn)、提供中來[注]薩瓦斯：《民營化與公司部門的伙伴關(guān)系》，中國人民大學出版社2002年版，第68頁。。

其三，跨域治理是從地理空間的角度來分析的，指在跨越民族國家界限或是行政區(qū)劃的格局下，對諸如區(qū)域環(huán)境治理、服務供給等典型的跨區(qū)域公共問題，通過跨越地方權(quán)限的協(xié)調(diào)機構(gòu)或組織，解決區(qū)域公共問題，提供區(qū)域性的公共物品。這種治理的實質(zhì)是在現(xiàn)代行政邊界依然依然具有約束力的前提下，推動區(qū)域政治改革，尋求新型政府間關(guān)系的建立，以增強該區(qū)域在經(jīng)濟發(fā)展中的競爭能力。

整體性治理較好地吸收了傳統(tǒng)官僚制、新公共管理理論、跨域治理理論等的精華，具有較好的包容性、整合性，“不論從理論層面還是實物層面來加以衡量，全觀型治理的理論可望成為二十一世紀有關(guān)政府治理的大型理論”[注]彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，《政治科學論叢》2005年第3期。。

(二)整體性治理理論對我國養(yǎng)老保障制度的契合性分析

1.整體性治理與我國養(yǎng)老保障制度理念上的契合性

整體性治理的中心理念就是更有效地處理公眾關(guān)心的民生問題，讓政府的職能回歸公務服務，以解決人民的生活問題作為政府運作的核心。由于要解決人民的生活問題，不但要靠政府各部門個別的努力，更需要政府各部門協(xié)同的努力，因此必須進行整合型運作，“使政府的功能進行整合，以便有效地處理公眾最關(guān)心的一些問題，而不是在部門和機構(gòu)之間疲于奔命?！盵注]竺乾威：《公共行政理論》，復旦大學出版社2008年版，第472-473頁。養(yǎng)老保障制度是解決人們老有所養(yǎng)問題最根本性的制度安排，解決人民的老有所養(yǎng)也是我們國家發(fā)展的重要民生目標。自20世紀80年代以來，為了適應經(jīng)濟體制改革，完善市場經(jīng)濟體制，以城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險為核心的養(yǎng)老保障制度不斷完善、發(fā)展起來。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，貧富差距的不斷擴大，養(yǎng)老保障的作用日益重要。它作為一種特殊的公共產(chǎn)品，具有天然的讓全體老人共享發(fā)展成果的功能，也是讓全體老人享有發(fā)展成果的基本途徑。黨的十八大報告指出，堅持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的方針，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。養(yǎng)老保障作為政府的一項基本服務職能，與整體性治理的理念是一致的，是以民生問題作為基點，完善社會治理，讓所有老人都能享有改革發(fā)展的成果，真正實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所樂的重要途徑。

2.整體性治理與我國養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)上的契合性

結(jié)構(gòu)整合作為整體性治理的一個重要方面，更多的是針對新公共管理導致的問題的碎片化而提出解決途徑。在傳統(tǒng)的官僚制組織中，行政部門從上到下形成了一個金字塔式的等級結(jié)構(gòu)，以功能為導向的政府組織運作視野狹窄，各機構(gòu)相互推卸問題，導致公共服務欠缺適當?shù)倪B接管道，政府無法為民眾提供及時所需的服務；在新公共管理理論的影響下，政府追求的是經(jīng)濟效率和經(jīng)營績效，往往不自覺地受制于短期的市場價值與經(jīng)營績效，導致組織結(jié)構(gòu)更傾向于功能分化與專業(yè)分工；整體性治理理論主張，“政府各不同功能與專業(yè)部門間具有一致、明確、清晰且共識之總體政策目標，且各不同功能與專業(yè)部門之政策目標能夠互補，政策工具能夠相互支援，執(zhí)行方法能夠相互支持與回應，彼此協(xié)調(diào)合作，導致總體政策目標各部門目標之最大成就”[注]Perri 6, Diana Leat, Kimberly Seltzer and Gerry Stoker，Toward Holistic Governance: The New Reform Agenda，New York: Palgrave, 2002,32.。整體性治理的組織結(jié)構(gòu)不再以特定功能為基礎(chǔ)，而是以結(jié)果和目標進行組織設(shè)計和創(chuàng)新，需要在不取消部門專業(yè)化分工的前提下實行跨部門合作。從結(jié)構(gòu)上來講，養(yǎng)老保障制度要解決的問題主要包括：第一，物質(zhì)保障、精神保障和服務保障之間的關(guān)系，在不同的時期，他們在社會中的重要性是不同的；第二，針對不同對象的養(yǎng)老保障制度之間的關(guān)系，即機關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度、城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度等之間的關(guān)系；第三，針對不同層次的養(yǎng)老保障制度之間的關(guān)系，即政府主導并負責管理的基本養(yǎng)老保險、政府倡導并扶持企業(yè)自主發(fā)展的企業(yè)或職業(yè)年金、商業(yè)性人壽保險之間的關(guān)系；第四，養(yǎng)老保障制度各主體之間的關(guān)系，即國家、企業(yè)、個人之間的責任分擔機制等等[注]魯全：《養(yǎng)老保障制度的整合分析框架及其應用》，《中國人民大學學報》2008年第3期。，這些問題的解決，需要借鑒整體性治理的有關(guān)理論，對社會保障職能部門進行整合，改變民政部門、社保部門分散管理的現(xiàn)狀。雖然整合的難度很大，但并軌是大勢所趨。

3.整體性治理與我國養(yǎng)老保障制度供給方式上的契合性

傳統(tǒng)統(tǒng)治將政府視為中心和主體，而治理則是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公用機構(gòu)與私人機構(gòu)合作、強制與資源的合作。隨著社會和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，出現(xiàn)了大量跨政府組織、跨地區(qū)性公共事務，面對這些跨越政府組織邊界和地區(qū)邊界的復雜公共事務和棘手問題，傳統(tǒng)單一主體治理模式已經(jīng)無法從根本上解決問題。同時，各地方政府囿于其自身利益，對公用事務或公共問題采取回避或不作為態(tài)度，導致治理機制失靈或跨政府組織治理失效。因此，整體性治理主張打破政府壟斷公共物品供給的局面，讓市場、社會組織參與到公共物品供給中來，提供多樣化的物品，滿足公眾多元化的需要?！耙獙崿F(xiàn)人人老有所養(yǎng)的戰(zhàn)略目標，就必須以不同人群的不同勞動關(guān)系為基準，建立起一個適度集中且多層次的養(yǎng)老保障體系，通過這樣的制度安排，提高養(yǎng)老保障水平?！盵注]鄭功成：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略(養(yǎng)老保險卷)》，人民出版社2011年版，第105頁。就我國目前的情況來看，就是要改變養(yǎng)老保險制度碎片化的現(xiàn)象，除了積極發(fā)展基本養(yǎng)老保險制度之外，還應積極發(fā)展其他補充保障方式。我國養(yǎng)老保障體系可分為以下三個層次：由政府主導并負責管理的國家基本養(yǎng)老保險制度為第一層次，第二層次為由政府倡導并扶持但由企業(yè)自主發(fā)展的企業(yè)或企業(yè)年金制度；由政策倡導與激勵相結(jié)合的私人養(yǎng)老儲蓄和私人商業(yè)保險則成為了第三層次。多支柱的養(yǎng)老金制度重新調(diào)整了政府、市場、社會之間的權(quán)責，通過市場的效率彌補政府的不足和失靈，政府從養(yǎng)老保障的主要提供者向通過引導、規(guī)范和監(jiān)管，推動市場機制運營的職業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變；強調(diào)個人在養(yǎng)老保障中的責任，鼓勵個人儲蓄?？梢哉f，整體性治理在公共服務的供給方式上為我們提供了一條解決問題的基本途徑。

三、整體性治理視角下我國養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建

整體性治理作為一種解決問題的方式，提出了比較完善的治理理念框架和目標，認為整體性治理實際上是以官僚制組織為背景的，強調(diào)了在政府與公眾之間建立信任關(guān)系、建設(shè)信息系統(tǒng)、重塑工作人員的責任感以及改革預算制度等。可以說，整體性治理理論為我國養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建提供了一種新的分析視角，結(jié)合我國養(yǎng)老保障制度碎片化的分析，本文認為我國養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建可以從以下幾個方面著手：

(一)我國養(yǎng)老保障制度戰(zhàn)略目標的確定

?？怂拐J為，在整體性治理的體系之下，處理與人民有關(guān)的公共事務時，一個正式的目標尤為關(guān)鍵，政府的運作圍繞這個目標，擴大授權(quán)給各個治理單位，從而達到整體性治理的境界。我國養(yǎng)老保障制度的建設(shè)，有必要摒棄“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的狀況，在整體性治理的視角下，樹立“公平、正義、共享”的理念，[注]鄭功成：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略(養(yǎng)老保險卷)》，人民出版社2011年版，第10頁。制定人人老有所養(yǎng)、并確保老年人生活質(zhì)量的戰(zhàn)略目標。經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國取得了舉世矚目的經(jīng)濟發(fā)展成就，但是，由于歷史及現(xiàn)實的原因，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間的養(yǎng)老保障存在很大的差距，建立覆蓋全民的養(yǎng)老保障制度就顯得尤為必要，只有覆蓋全民，才能實現(xiàn)人人老有所養(yǎng)，免除人們的后顧之憂。這就要求在制度的建設(shè)過程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌解決不同群體的養(yǎng)老問題，避免養(yǎng)老保障制度的碎片化現(xiàn)象，在中央原則的指導下，設(shè)計有序組合的多元養(yǎng)老保障制度。確保老年人的生活質(zhì)量是養(yǎng)老保障制度的戰(zhàn)略目標，基本養(yǎng)老保障制度能夠?qū)崿F(xiàn)老有所養(yǎng)，如果想要確保自己晚年享有高質(zhì)量的生活，一方面必須依靠除基本養(yǎng)老保障之外的其他補充保障措施，建立多層次的養(yǎng)老保障體系；另一方面還要大力發(fā)展老年服務業(yè)，使老年人能夠得到專業(yè)化、社會化的老年服務。

(二)我國養(yǎng)老保障大部門治理

整體性治理理論認為，針對政府組織間協(xié)調(diào)缺失、公共服務裂解性以及功能碎片化等問題，有必要加強政府組織功能的協(xié)調(diào)和整合，對職能相近、業(yè)務范圍雷同的職責和功能進行整合和綜合設(shè)置，最大限度地避免政出多門和多頭管理、政府組織功能的交叉與重復現(xiàn)象。借鑒希克斯的整體性治理理論，養(yǎng)老保障的大部門治理就是要改變目前治理分散化的現(xiàn)狀，將職能相近、重疊和交叉的業(yè)務性質(zhì)雷同的部門和機構(gòu)，通過合并重構(gòu)的方式整合成一個更大的部門和機構(gòu)，以便于協(xié)調(diào)和管理，避免和減少部門間、機構(gòu)間的沖突。首先，加強養(yǎng)老保障政策的頂層設(shè)計。目前，中國的養(yǎng)老保障制度仍然處于“碎片化”狀態(tài)，由此帶來了養(yǎng)老保障權(quán)利與義務不統(tǒng)一，制度不能有效銜接、妨礙老獨立自由流動，制度分割管理、統(tǒng)籌層次低等問題。因此，在加強底層設(shè)計和戰(zhàn)略安排的基礎(chǔ)上，盡快出臺制度整合、銜接辦法，加快城鄉(xiāng)、地區(qū)養(yǎng)老保障統(tǒng)籌是非常必要的。其次建立養(yǎng)老保障部門的組織協(xié)調(diào)機制。養(yǎng)老保障的大部門治理意味著部門的權(quán)力也越來越大，部門擁有的職能越來越寬，從而對政府組織綜合協(xié)調(diào)能力需要越來越大，要求越來越高。在養(yǎng)老保障部門碎片化的背景下，不僅要確立不同層次、類型的協(xié)調(diào)機制，最為重要的是設(shè)立一個綜合的辦事機構(gòu)并確立其中心地位。再次，要建構(gòu)一個政策制定、執(zhí)行及監(jiān)督的運行機制。政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督三種職能完全由不同的部門相對獨立地行使，形成既相互制約又相互配合的權(quán)力結(jié)構(gòu)，確保權(quán)力依法行使；同時要嚴格劃分各種權(quán)力的使用邊界，破除部門利益化，打破各種利益鏈條，形成內(nèi)部權(quán)力相互制約與協(xié)調(diào)機制。

(三)政府、市場、社會的協(xié)同推進

整體性治理理論認為，在高度分化和專業(yè)化的社會中，面對21世紀的復雜情境和相互糾葛的棘手問題，必須克服公共部門和私營部門之間的碎片化進行協(xié)調(diào)與整合，不斷向充分合作關(guān)系的方向發(fā)展，[注]彭錦鵬：《整體性治理：理論與制度化策略》，《政治科學論叢》2005年第23期。政府、市場、社會等多元治理主體協(xié)同推進，強調(diào)了政府的作用，強調(diào)了官僚制組織結(jié)構(gòu)是整體性治理的基礎(chǔ)。政府、企業(yè)、勞動者是養(yǎng)老保障制度的三大類主體。政府在養(yǎng)老保障制度中扮演執(zhí)行主體的角色，一方面制定、調(diào)整養(yǎng)老保障政策，政府通過立法規(guī)定養(yǎng)老保障制度的組織結(jié)構(gòu)和運行規(guī)則；另一方面，政府的一個重要職能是對養(yǎng)老保障進行組織和管理，“老有所養(yǎng)”是政府一項義不容辭的基本責任。養(yǎng)老保障戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)主要依賴于公平的事項，政府的干預雖然有市場無法實現(xiàn)的作用，但政府本身的缺陷決定了無法單獨靠自己實現(xiàn)預期設(shè)定的目標，因而應當在養(yǎng)老保障制度的運行中引入市場機制，以彌補政府本身所存在的固有缺陷。養(yǎng)老保障制度的建設(shè)與勞動者的切身利益密切相關(guān)，在養(yǎng)老保障制度的建設(shè)和完善過程中，要維護勞動者的利益，使他們的主體地位得以全面體現(xiàn)，保證他們的參與權(quán)和決策權(quán)，聽取他們的實際需求，建立有效的利益表達機制，減少養(yǎng)老政策目標與執(zhí)行中碎片化問題的產(chǎn)生。政府、市場與勞動者形成合力，協(xié)同推進我國養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。