李培志

(天津社會科學院 社會學研究所，天津 300191)

治理是一個多元的概念，與統(tǒng)治、管控不一樣，它的解釋力生發(fā)于社會實踐的復雜性，而這種復雜性已不是原有單一學科、單一概念或理論能夠把握和規(guī)制的，走向?qū)W科的合作或者理論的綜合創(chuàng)新則是一種必然的選擇?？梢哉f，面對日益多元的實踐主體與多樣化的文化類型，治理及其相關(guān)理論的主要意涵即在于建構(gòu)具有一定伸展性的國家—市場—社會互動的共存狀態(tài)，進而形成以協(xié)商、合作為主旨的水平行動網(wǎng)絡(luò)。有學者認為，“與統(tǒng)治相比，治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要、并實現(xiàn)各自的愿望?！?詹姆斯·N·羅西瑙：《世界政治中的治理、秩序和變革》，載詹姆斯·N·羅西瑙主編：《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年版，第5頁。如今，治理對于政府、市場抑或社會部門的影響隨處可見。當然，更為重要的是，“在治理中，國家(政府)和公民雙方的角色均要發(fā)生改變，國家能力將主要體現(xiàn)在整合、動員、把握進程和管制等方面，公民則不再是消極被動的消費者，而是積極的決策參與者、公共事務(wù)的管理者和社會政策的執(zhí)行者；在公民參與中，第三部門成為主要的組織載體?！?王詩宗：《治理理論與公共行政學范式進步》，《中國社會科學》2010年第4期。也可以說，“治理理論不僅強調(diào)政府與市場的協(xié)調(diào)與合作，更重要的是尋求政府、社會與市場三者之間的合作，尋求的是一種通過調(diào)動各種力量和資源達到‘善治’的社會體制。”*李麗君：《我國城市社區(qū)治理的變遷及發(fā)展走向》，《山東社會科學》2005年第7期。一定程度上，要準確地表達治理的確定概念可能是困難的，但是這并不妨礙我們對治理的闡釋與利用，其實，可以從其所反對的要旨或面向上來進一步理解與把握，為此，從已有研究及治理實踐中，可以發(fā)現(xiàn)，治理至少包含了協(xié)商、民主、合作、公開、參與、溝通、互動等原則與方式。

本文通過對天津市一個城市社區(qū)里18個業(yè)主委員會的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些業(yè)主委員會，特別是運行順暢的業(yè)主委員會，在其組織建設(shè)與行動的相關(guān)實踐中，治理的理念已然成為其功能發(fā)揮的關(guān)鍵所在。具體來說，治理之于業(yè)主委員會主要是組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的治理與組織外部的社區(qū)參與治理。對業(yè)主委員會來說，合作治理是其治理方式的主要外顯，“合作是人的社會實踐中的普遍行為，在每一個時代，人類的共同生活都會造就出一種合作精神”*張康之：《論社會治理中的協(xié)作與合作》，《社會科學研究》2008年第1期。，尤為重要的是“合作治理取決于人們之間信任關(guān)系的確立”*張康之：《論合作治理中的制度設(shè)計和制度安排》，《齊魯學刊》2004年第1期。。

一、業(yè)主委員會的內(nèi)部治理：來自幾個運行順暢的業(yè)主委員會的經(jīng)驗觀察

雖然在法定程序上業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)，但從實際運行來看，它也是具有一定特性的社會組織，其運行也相應地要遵循社會組織運行所必備的一些規(guī)則與程序。從實地調(diào)查來看，一些運行順暢的業(yè)主委員會在運行原則與工作機制上已展現(xiàn)了一定的治理思維與原則。在日常實踐中，小區(qū)內(nèi)部有矛盾或者有沖突也是很常見的，比如不同業(yè)主之間、業(yè)主委員會與業(yè)主之間以及業(yè)主委員會內(nèi)部成員之間都有可能發(fā)生矛盾或沖突，只不過矛盾或沖突的表現(xiàn)形式不同、強烈程度也不同。如果處理這些矛盾或沖突都要使用法律或者采取維權(quán)行動，相對來說，這勢必會影響小區(qū)共同體的形成，更何況這樣的成本也是非常高的，因此說，內(nèi)部的治理更是處理這些矛盾的一種有效方式?？梢哉f，業(yè)主委員會自身組織的治理方略將深深地影響著其運行的狀態(tài)。下面通過筆者所調(diào)查的幾個運行順暢的業(yè)主委員會的經(jīng)驗實事來大致勾勒出其所具有的一些內(nèi)部治理的原則與方法。

如J小區(qū)業(yè)主委員會，通過實地調(diào)查了解到，這個業(yè)主委員會非常重視實質(zhì)民主、協(xié)商民主，堅持公開程序，讓業(yè)主充分知曉小區(qū)正在發(fā)生的事情以及業(yè)主委員會正在做的有關(guān)事宜。這個業(yè)主委員會的成員有這樣一種共識——所有業(yè)主之間都是平等的，并不因為自己是業(yè)主委員會的成員就有特殊性或者高高在上的感覺。在實踐中，他們堅持業(yè)主委員會成員的協(xié)商議事規(guī)則，并認為，成員之間有不同意見是正常的，而且也應該得到集體重視與尊重，內(nèi)部討論與充分醞釀是其組織行動的必要前提和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。與此同時，他們認為業(yè)主委員會這個組織既不同于原有單位的管理，也不能拿計劃經(jīng)濟時代的思維與理念指導組織運行。因此，他們很重視理念更新、重視提升學習能力，以適應不斷變化的現(xiàn)實。從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上來看，J小區(qū)業(yè)主委員會在組織原則、內(nèi)部規(guī)章、組織架構(gòu)安排等方面體現(xiàn)了一些“治理”的靈光。

又如D小區(qū)業(yè)主委員會利用“五位一體”議事機制，建立人員充實的職能部門等具有彈性的制度框架，使業(yè)主委員會一直處于正常的運行狀態(tài)。也可以說，正是因為運行順暢，所以他們在處理業(yè)主內(nèi)部問題上也才有一定的權(quán)威，當然，這種權(quán)威的形成不僅僅是來自外部的賦權(quán)，而是有著“自下而上”式的內(nèi)在生成路徑。如此，他們能夠走進小區(qū)的日常生活之中，并能夠積極主動介入到一些業(yè)主之間內(nèi)部事務(wù)的處理中，如對于一些業(yè)主的不文明行為進行友善提示、調(diào)節(jié)業(yè)主之間的矛盾糾紛等。在筆者調(diào)查的K社區(qū)里，對于那些運行順暢的業(yè)主委員會來說，公開、平等、溝通、民主等一些具有治理特質(zhì)的原則與理念已進入其日常運行之中，相對于“維權(quán)”來說，其治理的面向則更為凸顯。進一步來說，有的業(yè)主委員會已把這種治理藝術(shù)進行了更為人性化、更為細致的推進。一些運行順暢的業(yè)主委員會在組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)上體現(xiàn)了一些帶有治理特征的原則與方法，這些原則與方法主要體現(xiàn)在有別于傳統(tǒng)管控思維的運用，更為一般地來看，這些原則和方法致力于建立多元溝通的平行機制，用平等、民主的方式去協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系，從而形成內(nèi)部整合的動力，塑造了業(yè)主委員會的公共權(quán)威。

二、業(yè)主委員會參與社區(qū)治理：實踐的維度

理查德·C·博克斯(RichardC.Box)認為，在社區(qū)治理原則(規(guī)模、民主、責任、理性)下，“一個社區(qū)應該是這樣一個場所：與好政策相一致的行動應在‘最基層’展開；通過自由和開放的對話來實踐決策；從公民到公共項目決策和執(zhí)行之間的直接責任鏈清晰；公共決策過程被看作是一項極其重要的事情，需要經(jīng)過深思熟慮”[注]理查德·C·博克斯:《公民治理：引領(lǐng)21世紀的美國社區(qū)》,孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社2012年版，第94頁。。可以說，對于社區(qū)的理解不同或者說用什么樣的理論來看社區(qū)治理，其采取的具體社區(qū)建設(shè)策略也是不同的。一般來說，社區(qū)是人類社會生活的共同體?！袄碚撋系纳鐓^(qū)或共同體一直具有一種象征意義上的安全感，它象征著互助、和諧和信任?！盵注]丁元竹：《社區(qū)的基本理論與方法》，北京師范大學出版社2009年版，第186頁。而實際上，就人們生活特定區(qū)域上的社區(qū)而言，這涉及到滿足社區(qū)居民一系列生活需求的公共服務(wù)的供給、社區(qū)組織的建設(shè)、社區(qū)問題的解決、社區(qū)歸屬感的養(yǎng)成等等內(nèi)容。把理論上的社區(qū)與實踐中的社區(qū)進行有機整合既符合社會發(fā)展的方向、人類生活的本性，也符合社區(qū)的公共利益、社區(qū)參與的需求，可以說，這也是我們強調(diào)社區(qū)治理的一個重要指向。一定程度上，社區(qū)治理就是為了解決國家、市場的失靈問題。[注]Samuel Bowles and Herbert Gintis. Social Capital and Community GovernanceThe Economic Journal, 2002(483): 419.綜合理論與實踐的取向，具體來說，社區(qū)治理更側(cè)重于社區(qū)內(nèi)各主體使用公共資源，以組織化的形式推進社區(qū)參與，并通過采取協(xié)商、合作與溝通手段，塑造社區(qū)公共權(quán)威。經(jīng)過多年的改革實踐，目前，我國社區(qū)治理的主體是多元的，而不是單一的，除了國家權(quán)力及其派出機構(gòu)的次級權(quán)力外，一些社會組織、企業(yè)組織也已成為社區(qū)治理的主體，而各主體之間溝通的頻率又決定了社區(qū)公共領(lǐng)域的重塑與邊界。另外，從實踐來看，社區(qū)權(quán)威的形成有了更多的協(xié)商因素，而不僅僅是行政指令，這主要體現(xiàn)在權(quán)威形塑的過程，既可以是自上而下，也可以是自下而上的。但需要強調(diào)，我國今天的社區(qū)治理及其體系，是建立在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、現(xiàn)實國情基礎(chǔ)上的，是經(jīng)歷長期發(fā)展、漸進改進而內(nèi)生演化的結(jié)果。

對于運行順暢的業(yè)主委員會來說，它的成功運轉(zhuǎn)一定包含了治理的內(nèi)部基因，而這種內(nèi)部基因也決定了它也將會走上積極的對外治理，即主動地參與社區(qū)治理。如筆者調(diào)查的D小區(qū)業(yè)主委員會，他們把“社區(qū)黨組織、居委會和派出所有關(guān)工作融入到小區(qū)建設(shè)中，形成加強小區(qū)建設(shè)的一個整體，進一步增強工作的自覺性；聘請老同志擔任調(diào)解員，主動化解鄰里矛盾糾紛，盡量把問題解決在小區(qū)”[注]詹姆斯·N·羅西瑙：《世界政治中的治理、秩序和變革》，載詹姆斯·N·羅西瑙主編：《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年版，第5頁。。業(yè)主委員會的這種主動參與，在客觀上，也使業(yè)主委員會做了一些本屬于居委會職責范疇的工作。

一定意義上，無論是從自身組織訴求還是從客觀的外部需求來看，運行順暢的業(yè)主委員會參與社區(qū)治理可以說是一種應然的狀態(tài)。對于那些運行不順暢的業(yè)主委員會來說，通過這個社區(qū)的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，它們也參與了社區(qū)治理，只不過這種參與，或多或少帶有一些“被動”或者“卷入”的色彩。也就是說，社區(qū)內(nèi)的其他治理主體期望業(yè)主委員會參與到社區(qū)治理的各種實踐之中?！皠佑蒙鐓^(qū)居民自覺自愿地以有組織的方式參與社區(qū)各種活動和事務(wù)的決策、管理及運作，不論從政府的立場還是從社會的立場，都是全球社區(qū)發(fā)展中的核心議題，同時也是社區(qū)治理轉(zhuǎn)型、社區(qū)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵目標。”[注]馬西恒：《社區(qū)治理創(chuàng)新》，學林出版社2011年版，第37頁。在筆者調(diào)查的K社區(qū)，居委會、社工站或者社區(qū)黨組期望轄區(qū)內(nèi)的所有業(yè)主委員會都能夠參與到社區(qū)治理之中，當然，它們認為這種參與對于社區(qū)建設(shè)工作是積極的、具有建設(shè)性價值。

在筆者對K社區(qū)居委會主任的訪談中，她用自己工作實際的需要說明了業(yè)主委員會在當下社區(qū)治理中的積極作用。據(jù)她講，三年前有關(guān)社區(qū)物業(yè)管理的投訴及其相關(guān)事務(wù)占她工作量的1/3，但通過這幾年社區(qū)全面推動業(yè)主委員會的工作，抓業(yè)主委員會的組織建設(shè)，如今，社區(qū)物業(yè)服務(wù)方面的投訴相比之前已經(jīng)減少了許多。用主任的話來說：“現(xiàn)在有些事情他們自己都調(diào)節(jié)好了，疏通好了，業(yè)主們就不再頻繁地找社區(qū)了?！盵注]王詩宗：《治理理論與公共行政學范式進步》，《中國社會科學》2010年第4期。更為重要的是，通過推動業(yè)主委員會工作，居民對居委會的滿意度增加了，而這也促使其有進一步做好工作的積極性。為了更好地開展業(yè)主委員會的工作，K社區(qū)還建立了旨在促進交流、提升小區(qū)物業(yè)服務(wù)為指向的社區(qū)業(yè)主委聯(lián)合會?？陀^地說，各業(yè)主委員會的能力是有差異的，所以利用聯(lián)合會的平臺，以運行順暢的業(yè)主委員會的經(jīng)驗與教訓來帶動或幫助其他業(yè)主委員會的成長。

從實踐來看，業(yè)主委員會已成為社區(qū)開展工作的一個“抓手”，當然，這個“抓手”并不一定是強制的，事實上，也強制不了，其更多表現(xiàn)的則是協(xié)商與合作。在筆者對K社區(qū)調(diào)查期間正趕上全國經(jīng)濟普查，在一次筆者參加的居委會、社工站的周例會上，一位負責普查工作的社工請一位業(yè)主委員會主任(他也是兼職居委會委員)幫助他們進入小區(qū)開展商戶普查。從情景來看，這個過程并沒有“命令”的口氣，有的更是商量與幫忙?？梢赃@樣理解，小區(qū)的商戶們可能更熟悉業(yè)主委員會的人，而且也更信賴業(yè)主委員會。

隨著社會建設(shè)重心的下移，現(xiàn)在很多社區(qū)事務(wù)和活動都要深入到小區(qū)之中，小區(qū)已成為社區(qū)治理中的網(wǎng)格。比如文明樓門創(chuàng)建，它的一個重要目標就是“通過文明樓門的創(chuàng)建，實現(xiàn)把社區(qū)服務(wù)延伸到樓門，居民自治深入到樓門，文明新風引進到樓門”[注]張康之：《論社會治理中的協(xié)作與合作》，《社會科學研究》2008年第1期。。在這個社區(qū)，居委會開展文明樓門以及社區(qū)文化建設(shè)工作也確實借助了業(yè)主委員會的能量。在樓道粉刷、樓道墻上裝飾風景畫、樓道門廳進行裝潢等方面，業(yè)主委員會比居委會更有行動力，因為在一定范圍內(nèi)來說，業(yè)主委員會比居委會更有“錢”的支配權(quán)。從實踐看，在這個社區(qū)，業(yè)主委員會參與社區(qū)治理的身影處處可見，如居委會選舉、社區(qū)文化建設(shè)、社區(qū)志愿服務(wù)等等。

從社會發(fā)展的背景來看，業(yè)主委員會參與社區(qū)治理也是國家力量的一種制度安排的結(jié)果。這一點可以從業(yè)主委員會的指導、監(jiān)督機關(guān)的變化中有所體現(xiàn)。從國家層面來看，2003年《物業(yè)管理條例》中規(guī)定業(yè)主委員會主要是由房地產(chǎn)行政部門來指導和監(jiān)督，后經(jīng)過修訂，發(fā)展到現(xiàn)在由房地產(chǎn)行政部門與基層政府共同指導和監(jiān)督，而從地方實踐來看，基層政府的指導與監(jiān)督已更為主要，這也越發(fā)地說明對于商品房的服務(wù)，確實不是簡單的市場行為，需要具有綜合職能的基層政府的進入?？梢哉f，指導、監(jiān)督機關(guān)的變化為業(yè)主委員會參與社區(qū)治理提供了一定的制度環(huán)境?？傮w來看，業(yè)主委員會參與社區(qū)治理更多表現(xiàn)的是“協(xié)同治理”，“協(xié)同治理強調(diào)的是社會組織以對話、協(xié)商、合作、倡導等各種機制參與社會公共事務(wù)”[注]王名、張嚴冰、馬建銀：《談?wù)劶涌煨纬涩F(xiàn)代社會組織體制問題》，《社會》2013年第3期。。

三、業(yè)主委員會已成為社區(qū)治理的重要力量

現(xiàn)代社區(qū)治理的復雜性與多元化，要求社區(qū)治理主體之間必須密切配合。業(yè)主委員會代表了業(yè)主共同權(quán)益，體現(xiàn)了業(yè)主共同意愿。作為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的新興力量，伴隨著物業(yè)管理納入社區(qū)治理的實踐進程，業(yè)主委員會在社區(qū)環(huán)境秩序維護、物業(yè)糾紛調(diào)處、和諧鄰里關(guān)系構(gòu)建、業(yè)主權(quán)益表達等方面的社會功能與價值將越發(fā)凸顯，特別是在建立業(yè)主委員會與居委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的聯(lián)動機制上，業(yè)主委員會的性質(zhì)與功能決定了其在社區(qū)治理中的角色不可或缺。

由于業(yè)主委員會在了解業(yè)主情況、共建美好家園等方面具有一定優(yōu)勢，為此，在客觀上，它具有促進城市和諧社區(qū)建設(shè)的積極作用。另外，業(yè)主委員會不僅有代表業(yè)主選聘物業(yè)企業(yè)、監(jiān)督物業(yè)企業(yè)服務(wù)等職能要求，而且也有配合物業(yè)企業(yè)收物業(yè)費、協(xié)調(diào)物業(yè)公司與業(yè)主之間關(guān)系等客觀要求，這些要求必然決定了業(yè)主委員會將成為業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的紐帶。一定程度上，作為一種民主協(xié)商、權(quán)力制衡的建構(gòu)性因素，業(yè)主委員會已成為當下社區(qū)治理的重要力量。

以調(diào)查所在城市天津的實踐來看，近年來，作為業(yè)主自我服務(wù)、自我管理的一種自治組織，業(yè)主委員會在天津社區(qū)物業(yè)管理、基層社會治理中的協(xié)同效應已初步顯現(xiàn)。特別是對于商品房住宅小區(qū)來說，業(yè)主委員會已成為業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的重要平臺與橋梁。

近年來，天津市通過多種舉措進一步完善了業(yè)主委員會開展工作的保障機制。天津市結(jié)合社區(qū)物業(yè)管理的實際需要，提出將物業(yè)管理納入社區(qū)管理，以此進一步創(chuàng)新基層社會管理、構(gòu)建和諧社區(qū)。2013年8月，天津市政府辦公廳印發(fā)了《天津市社區(qū)物業(yè)管理辦法》，其中明確了社區(qū)物業(yè)管理相關(guān)部門的責任與義務(wù)，還提出在社區(qū)設(shè)置物業(yè)管理專職人員，實行街道、社區(qū)兩級物業(yè)管理聯(lián)席會議制度，建立社區(qū)行政執(zhí)法聯(lián)動機制等具體舉措，以此來不斷完善社區(qū)物業(yè)管理的工作機制?？梢哉f，天津市把社區(qū)管理與物業(yè)管理有機結(jié)合的做法，是回應當前社區(qū)治理難點、熱點問題的有益探索，是打破條塊分割弊端的積極嘗試。

另外，隨著社區(qū)建設(shè)、物業(yè)管理工作的深入開展，天津市還逐步完善有關(guān)規(guī)章制度，除住房建設(shè)部門制定的有關(guān)規(guī)章外，民政部門也積極行動，如出臺了《天津市民政局關(guān)于加強社區(qū)社會組織建設(shè)的意見》(津民發(fā)〔2013〕35號)，提出了“將業(yè)主委員會納入備案社區(qū)社會組織范疇”。天津市有關(guān)社區(qū)管理、物業(yè)管理的規(guī)章制度，為天津市業(yè)主委員會開展工作、組織活動提供了有力的制度保障，隨著有關(guān)工作機制的建立與完善，未來一段時間重點工作將在機制落實上下功夫。

總之，無論是從運行順暢的業(yè)主委員會來看還是從社區(qū)治理的現(xiàn)實性與復雜性來看，走向治理是業(yè)主委員會發(fā)展的必然。如果說維權(quán)是一個小區(qū)相對“短期”的對外行為，那么治理則是小區(qū)日常生活的常態(tài)。因為業(yè)主之間、小區(qū)與外部之間的絕大多數(shù)事務(wù)并不一定是以外部侵權(quán)的方式出現(xiàn)，比如不文明養(yǎng)犬、破壞綠地等等這些看似內(nèi)部矛盾的問題，其實更是小區(qū)日常的形式，對于這些問題的處理，治理的思維與手段無疑是適宜的、也是更常用的。業(yè)主委員會參與社區(qū)治理既是組織特性的使然，也是社區(qū)物業(yè)管理的內(nèi)在要求，更是完善當前社區(qū)治理的重要環(huán)節(jié)，也就是說，在推進城市社區(qū)治理體系與治理能力建設(shè)的過程中很有必要把業(yè)主委員會這一主體充分考慮進去。業(yè)主委員會的內(nèi)部治理與業(yè)主委員會的負責人或者成員的個人經(jīng)歷、管理能力以及班子成員的團結(jié)等因素息息相關(guān)，而業(yè)主委員會參與社區(qū)治理不僅與內(nèi)部治理的原則及方法有關(guān)，而且還與社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、基層社會治理的整體發(fā)展高度相關(guān)。簡言之，從趨勢上看，從維權(quán)走向治理是業(yè)主委員會發(fā)展的必由之路。