魏治勛 桑 田

(山東大學(xué) 法學(xué)院,山東 濟南 250100)

當前我國正處于經(jīng)濟與社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，不可避免地會出現(xiàn)各種利益分配不均衡、訴求表達不到位、正當權(quán)利不能得以維護的情形。在這種歷史背景下，群體性事件作為一種對抗性的集體活動而出現(xiàn)，在近些年來更是成為一種利益沖突的極端表現(xiàn)形式，在空間范圍和時間頻率方面都有日益增長的趨勢，在社會秩序穩(wěn)定和政府公信權(quán)威方面也有著愈發(fā)嚴重的影響，甚至成為直接考察地方社會運轉(zhuǎn)和政府政績的一個指標。*如2013年7月廣東省開始將群體性事件數(shù)納入地方官員考核標準，每十萬人發(fā)生群體性事件數(shù)量越高，行政人員評比分值越低。參見《南方日報》2013年7月17日。確立一種合理的“群體性事件標準”將直接有助于這樣一種社會問題的正確應(yīng)對和有效解決。本文即是尋求一種既符合中國社會當前發(fā)展狀況又符合人們實際生活經(jīng)驗的對于“群體性事件”含義界定的有益嘗試，并力圖在此基礎(chǔ)上建構(gòu)一種能夠引導(dǎo)群體性事件治理實踐的新思維。

一、當下國內(nèi)對“群體性事件”的界定及問題

不論從政治學(xué)、社會學(xué)還是法學(xué)的角度來審視，對群體性事件都可以有多樣性的內(nèi)涵解讀。學(xué)界目前已有大量的研究對“群體性事件”進行概念的界定和內(nèi)涵的詮釋，其解讀方式可謂是千差萬別。前賢關(guān)于事物認識的提示是，“我們?nèi)绻麑θ魏问挛铮瑢φ位蚱渌鲉栴}，追溯其原始而明白其發(fā)生的端緒，我們就可獲得最明朗的認識”*[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第4頁。。因而，從群體性事件的治理實踐與詞源史相結(jié)合的角度來界定這一概念不啻為較為妥當?shù)倪M路，且有助于提煉出這一頗具中國特色的社會運動形式的清晰意義。

“群體性事件”成為普遍接受的概念是在20世紀90年代以后的事。事實上，建國60余年來我國官方對“聚眾性社會行動”的表述方式經(jīng)歷了多次細微的變化，從起初最常用的“群眾鬧事”到 “群眾性治安事件”，再到后來“突發(fā)群眾事件”，經(jīng)歷了表達上的復(fù)雜演化。根據(jù)學(xué)者肖唐鏢的考證，在1988年以后我國 “群體性事件”的近似稱謂有“突發(fā)事件”、“群眾性械斗事件”、“群眾性鬧事”等十數(shù)種之多，而“群體性事件”的最初使用出現(xiàn)在1994年，并在2003年以后成為統(tǒng)一且較為正式的用法。[注]肖唐鏢：《當代中國的“群體性事件”：概念、類型與性質(zhì)的辨析》，《人文雜志》2012年第4期。曾海若則將群體性事件的語詞演變劃分為五個階段，分別為“群眾鬧事”、“治安事件”、“治安突發(fā)事件”或“突發(fā)事件”、“緊急治安事件”以及“群體性事件”。[注]曾海若：《群體性事件：從政治概念到法律概念》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版)》2010年第6期。通過北大法律信息網(wǎng)檢索我國現(xiàn)有法律法規(guī)，僅有兩項規(guī)范性法律文件使用了“群體性事件”概念，分別為2005年的《司法部關(guān)于進一步做好集中處理信訪突出問題及群體性事件工作的意見》和2009年的《商務(wù)部、外交部關(guān)于建立境外勞務(wù)群體性事件預(yù)警機制的通知》。此外，2004年中共中央辦公廳發(fā)布了《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》，公安部于2012年發(fā)布了名為《預(yù)防由社會矛盾引發(fā)群體性事件》的通知文件?？梢?，我國并沒有專門針對群體性事件制定法律、法規(guī)，而是以較低層次的規(guī)范性法律文件處理這一受到高度關(guān)注的問題。

學(xué)界和官方對“群體性事件”概念的不同界定突出反映了社會各界對此社會現(xiàn)象性質(zhì)的不同認識。肖唐鏢對群體性事件所下的定義為：“作為民眾表達意見、維護權(quán)利的政治表達行動，群體性事件是一種在體制外抗爭但不反體制、聚眾但非正式組織化的抗爭活動。”[注]肖唐鏢：《當代中國的“群體性事件”：概念、類型與性質(zhì)的辨析》，《人文雜志》2012年第4期。該定義突出了“群體性事件”的權(quán)利訴求指向及其正當性。學(xué)者于建嶸所下的定義為：“群體性事件是指有一定人數(shù)參加的、通過沒有法定依據(jù)的行為對社會秩序產(chǎn)生一定影響的事件?！边@是較為凝練地點出群體性事件特征的定義，立場貌似中立化；但由于不能將特定的聚眾犯罪排除出去，且不能體現(xiàn)群眾性抗爭活動的“人民內(nèi)部矛盾”特征，因而有價值定位模糊和外延過寬之嫌。官方對于群體性事件的定義，較早的是2000年公安部文件《公安機關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》作出的為“違反國家法律法規(guī)規(guī)章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產(chǎn)安全的行為”的界定，直接將群眾集體權(quán)利訴求活動斥為危害社會秩序的違法行為，“維穩(wěn)”色彩濃厚。2004 年由中共中央辦公廳制定的 《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》中，對“群體性事件”的界定有了較大的變化：“群體性事件是由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機關(guān)或單位表達意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動。”該界定雖力圖通過客觀描述的方式凸現(xiàn)“群體性事件”的行為特征，但卻在未對群眾權(quán)益訴求具體考察的基礎(chǔ)上直接將其定性為“非法”，除了一貫先入為主的維穩(wěn)思維作祟外，暴露了當前立法和規(guī)范性法律文件對公民權(quán)利及其維護手段缺乏保障性規(guī)定的基本缺陷。如此，則以民權(quán)保障為基本追求的法治思維應(yīng)當對“群體性事件”的界定提供新思路、新標準和新方案。

二、界定“群體性事件”的新標準

對于一種社會運動的界分和定義，往往不是僅僅靠著對該運動幾個特征的把握，而是要充分考慮它的歷史演進和現(xiàn)實中的動態(tài)變化，進而找出其本質(zhì)、并與較為類似的相關(guān)類型進行概念上的厘定與區(qū)分。尋求一種更符合時代現(xiàn)實、判斷經(jīng)驗、同時兼顧民眾正當維權(quán)表達方式的定義，將直接有助于對于群體性事件真正意義上的處理和化解，因而其實踐價值非凡。透視近年來我國群體性事件的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，筆者認為其界定標準應(yīng)考慮以下四個方面的要素：

首先，從主體要素看，群體性事件參與者多為基層民眾，且人數(shù)較多。群體性事件參與的主體多為基于共同的具體利益訴求而結(jié)合在一起的基層民眾，他們通常屬于地理上較近的同質(zhì)性生活圈，如同一或鄰近的工廠、村落、社區(qū)等，其群體性行為多具有自發(fā)性質(zhì)，也可具有某種組織性，但政治色彩不突出。具體人數(shù)方面，有關(guān)部門認定群體性事件有一個最低限度的人數(shù)統(tǒng)計標準，其根據(jù)是《信訪條例》明文規(guī)定5人以上視為“事件”，這一標準已被廣泛視為構(gòu)成群體性事件的人數(shù)基準。對“群體性事件”參與者人數(shù)的關(guān)注突出表明了公共權(quán)力社會管理的秩序化指向，而非以公民權(quán)益保障為基本目標，于是“遵從國家單向的調(diào)整并按照其內(nèi)在的邏輯獲得行為自由的保障和救濟”[注]魏治勛：《“善治”視野中的國家治理能力及其現(xiàn)代化》，《法學(xué)論壇》2014年第2期。就構(gòu)成這種“統(tǒng)治范式”基本要求，超出此限度的“聚眾”行動必然會被評定為負面的，人數(shù)的意義藉此彰顯。

其次，從動因要素看，群體性事件多因民眾權(quán)益問題引發(fā)，其中尤以民生問題為重心。通常群體性事件爆發(fā)時都由一個或數(shù)個相對集中而具體的權(quán)利和利益訴求引發(fā)，參與者對行動目標具有相對一致的期許點，并在積累、醞釀一段時間之后主要問題通過“正常渠道”仍無法解決。而事件爆發(fā)的具體原因，多與具體的民生利益相關(guān)，如生命、健康、工作、生態(tài)環(huán)境、居住與生活條件等。因而，當下我國的群體性事件較少因抽象政治訴求引致，本質(zhì)上非政治事件，這與西方社會的游行、集會等政治性運動具有顯著區(qū)別。當然，任何區(qū)分都是相對的，一旦“群體性事件”受到外在政治鼓動或其正當訴求被強力打壓，不能排除質(zhì)變?yōu)檎问录默F(xiàn)實可能性性。所以，對“群體性事件”的合理界定和妥善應(yīng)對才顯得格外重要。

再次，從后果要素看，群體性事件往往對社會秩序產(chǎn)生明顯沖擊，在法律上多獲負面評價。群體性事件在外在特征上較具對抗性，是社會矛盾激化到一定程度后的較高烈度的表達，往往對社會秩序產(chǎn)生明顯沖擊，妨礙社會正常生活的有序進行。因而，群體性事件多為沒有任何法律依據(jù)或依據(jù)不足的聚眾行動，經(jīng)常以“程序外”過激言行為其表達手段，有相當?shù)姆抢硇詢A向。就近年來的大量事例看，事件中的群眾大都帶有情緒化沖動，使得有時正當?shù)睦嬖V求亦無法訴諸合理的手段；而一旦本身缺乏合理性訴求卻同時選擇了非理性表達方式，則群體性事件的對抗性特征及其引發(fā)的破壞性后果，極易遭到現(xiàn)行法律的負面評價。但值得思考的是，如果一個社會相當多的群體性權(quán)益問題缺乏合理有效的解決渠道而更多地靠明顯沖擊社會秩序的集體行動沖突式表達訴求，公共權(quán)力方面就應(yīng)當對現(xiàn)行法律本身予以反思和省察了。

最后，從基本性質(zhì)這一決定性要素看，須將“群體性事件”與群體犯罪和恐怖活動相區(qū)分。有大量學(xué)者在界定群體性事件及其類型劃分時將有組織犯罪納入考察范圍。但筆者認為，這種分類僅具有形式上的意義，并不利于具體問題的解決。而且在刑法、行政法等法律部門已經(jīng)具備成熟處理相關(guān)案件能力的前提下，將群體性事件納入這類法律規(guī)制之中只會使其內(nèi)含的民眾訴求表達向度模糊化而無法與有組織的違法犯罪行為相區(qū)分。在政治定性上，群體性事件應(yīng)屬“人民內(nèi)部矛盾”的范疇；在法律定性上，群體性事件亦與違法犯罪活動有明顯區(qū)別。早在上世紀50年代，劉少奇就曾對群體性事件進行政治上的定性：“從總體上看，群體性事件屬于人民內(nèi)部矛盾范疇。因為群體性事件是由根本利益一致基礎(chǔ)上的具體利益差別引起的，其參與者并不反對現(xiàn)有的社會秩序框架?！盵注]楊靜嫻：《20世紀50年代劉少奇對群體性事件治理的探索》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第1期。而從法律視角看，參與群體性事件的民眾基本出于維護自身正當權(quán)利、防止外來侵害的目的，而非為獲取非法利益而行動，也基本不以暴力行為為手段，不符合違法犯罪行為的基本構(gòu)成?？梢姡瑢θ后w性事件的界定還是要在性質(zhì)上與反對現(xiàn)有秩序、危害國家與群眾的群體性違法犯罪行為相區(qū)分，尤其要與近些年來性質(zhì)更為嚴重的恐怖活動相區(qū)分。當然，某些群體性事件受特定社會環(huán)境的激發(fā)或者作為對不當處理的反應(yīng)，可能會在外觀上表現(xiàn)為較激烈的行為或手段，但仍需從其總體性質(zhì)上予以科學(xué)把握。一般地講，是否對社會秩序具有沖擊性、破壞性的主觀目的和行為是區(qū)分群體性事件和集體性違法犯罪活動的重要標志。同時，對于那些以柔和方式表達集體訴求的群體行動，不宜列入“群體性事件”范圍而賦予其政治色彩。如近年來興起的“鄰避運動”[注]“鄰避運動”，是指社區(qū)居民對在他們社區(qū)附近擬建的不受歡迎的危害社區(qū)生活和環(huán)境權(quán)利的工業(yè)或公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)而采取的消極抵制或者反對策略與行動，起因在于社區(qū)居民認為鄰避設(shè)施是一種產(chǎn)生效益為全體社會所共享，但負外部效果卻由附近的民眾來承擔的設(shè)施。參見劉晶晶：《國內(nèi)外鄰避現(xiàn)象研究綜述》，《生產(chǎn)力研究》2013年第1期。(Not-In-My-Back-Yard)，它以和平方式、維權(quán)目的和非組織性為特征，應(yīng)屬于公民集體行使憲法上表達自由的范疇，不能將其列入政治維穩(wěn)色彩較濃的“群體性事件”，更應(yīng)與集體性違法犯罪行為嚴格區(qū)分。

三、新概念審視下“群體性事件”的規(guī)定性

以上我們通過概念界定的方式為正確認識群體性事件提供了一個可以接受的理論標準。從上述標準構(gòu)成出發(fā)，對我國近年來多發(fā)的各類群體性事件及其近似社會現(xiàn)象進行梳理，有助于我們在觀念上把握群體性事件之屬性的同時，能夠在現(xiàn)象層面上概括出其發(fā)生發(fā)展的基本表征，從而得出較為科學(xué)、全面的認識，最終有利于采取恰當合理的措施消解群體性事件。概括起來，新時期我國群體性事件在現(xiàn)象層面上表現(xiàn)出如下特點：

其一，發(fā)生次數(shù)愈發(fā)增多、密度上升。根據(jù)中國社會科學(xué)院2013年發(fā)布的社會藍皮書統(tǒng)計，中國近年來每年發(fā)生的群體性事件可達十余萬起。據(jù)中國全國總工會統(tǒng)計，2013年1月至8月，全國共發(fā)生120多起圍繞工資糾紛、規(guī)模在百人以上的集體停工事件，發(fā)生在19個省、規(guī)模在30人以上的有270多起。從國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)來看，2007年至2011年全國范圍內(nèi)公安機關(guān)受理擾亂公共場所秩序案件數(shù)分別為446846起，449972起，417580起，391646起和478102起；每萬人口受理擾亂公共場所秩序案件數(shù)分別為2.6件，3.5件，3.4件，3.1件和3.5件。可見擾亂公共秩序的案件數(shù)呈現(xiàn)增長的趨勢，群體性事件爆發(fā)的數(shù)量也呈逐年遞增狀態(tài)。這就表明，群體性事件已然成為制約當下中國秩序建構(gòu)的明顯干擾因素，應(yīng)當引起足夠重視。

其二，積累周期愈發(fā)短暫、對抗性愈發(fā)強化。在過去幾十年里，群體性事件的爆發(fā)通常要經(jīng)歷一個相對較長的“醞釀期”，也即群眾尋求其他方案解決問題、通過正當途徑化解矛盾的過程，彼時群體性事件的爆發(fā)通常具有“別無他選”的特點。但近些年來，隨著全國范圍內(nèi)群體性事件的種類和情節(jié)逐漸復(fù)雜，再加之媒體的宣傳客觀上起到了方法傳播的負面意義，群體性事件從醞釀到爆發(fā)的周期愈發(fā)短暫，大批民眾抱著“動靜越大問題解決就越快”的心態(tài)盲目地選擇集體對抗性的活動，意圖以一種較為激烈和徑直的方式謀求快速解決問題。群體性事件本身具有非暴力性對抗或者低暴力的特點，但近些年來，隨著貧富差距導(dǎo)致的民怨積累，加之地方行政人員處置不當，使得對抗性趨勢愈發(fā)明顯。于是，制造政治壓力、渲染對抗氛圍的非法律程序方式以代替正常渠道的訴求表達，使得“群體性事件”成為“法治中國”進程中一道很不和諧的景觀。它只能表明法治建設(shè)在中國的緊迫性和必要性，“群體性事件”因而構(gòu)成“法治前夜”重要的詮釋性背景。

其三，促發(fā)動因類型愈益復(fù)雜。根據(jù)既有統(tǒng)計，在2008年之后，群體性事件較為集中地出現(xiàn)在征地拆遷、勞資關(guān)系和環(huán)境保護三個領(lǐng)域。特別是環(huán)境保護領(lǐng)域，隨著工業(yè)化的深入、霧霾等較明顯污染的擴散和人們環(huán)保意識的加強，過去5年來因環(huán)境污染問題引發(fā)的群體性事件明顯增多，成為群體性事件的新類型和新熱點。某些本不屬于群體性事件的鄰避運動，也往往因處置不當、不及時而上升為具有相當烈度的群體性抗爭行動。[注]王碩：《鄰避運動：蛋糕還是苦果？》，《人民政協(xié)報》2013年5月30日。典型的如2008年云南“麗江水污染事件”、2009年廣東的“番禺反對建設(shè)垃圾焚燒廠事件”、2011年大連的“PX事件” 、浙江“海寧事件”、2012年四川“什邡反對興建鉬銅項目事件”等。除此之外，民生問題一直是群體性事件發(fā)生的重要持存性動因，隨著經(jīng)濟形勢的走弱，近年來引發(fā)的群體性事件不減反增，尤其某些出現(xiàn)對抗性場面的群體性信訪事件多與民生問題(或者與拆遷、環(huán)境事件引發(fā)的次生民生問題)密切相關(guān)。[注]參見魏治勛：《涉訴信訪的“問題化”邏輯與治理之道》，《法學(xué)論壇》2011年第1期。這也從一個側(cè)面反映出，民眾的權(quán)益訴求仍舊是群體性事件的主流動因，盡管這些訴求不盡合理，但民生保障的不足以及官方法律應(yīng)對合理性的闕失，不能不引起深思。

其四，影響范圍愈發(fā)擴大，互聯(lián)網(wǎng)放大效應(yīng)明顯。在交通和通訊不發(fā)達年代，群體性事件多以家庭或村社鄰里為單位而聚集，影響力相當有限，但近些年來群體性事件的影響呈現(xiàn)出“流動化”的特點。在“問題未得到解決是因為事鬧得不夠大”的邏輯前提下，一些群眾將聚眾活動范圍擴大到發(fā)生地以外的區(qū)域，外溢效應(yīng)或社會效果擴大化成為其一大新特點。地方政府要么強力介入、硬性處置，要么反應(yīng)遲鈍、窮于安撫遷就，容易走上激化矛盾或者遷延放縱的不良后果，形成一種惡性循環(huán)。在網(wǎng)絡(luò)傳播作用的激發(fā)下，這些負面后果又往往被不合理地無限放大。大量真?zhèn)坞y辨的信息通過互聯(lián)網(wǎng)擴散流傳，進一步激發(fā)民間的誤解和怨言，虛擬空間成為“群體性事件”的發(fā)酵場域。桑斯坦指出，“網(wǎng)絡(luò)對許多人而言，正是極端主義的溫床，因為志同道合的人可以在網(wǎng)上輕易且頻繁地溝通，但聽不到不同的看法。持續(xù)暴露于極端的立場中，聽取這些人的意見，會讓人逐漸相信這個立場。各種原來無既定想法的人，因為他們所讀不同，最后會各自走向極端，造成分裂的結(jié)果：或者鑄成大錯并帶來混亂”[注][美]凱斯·桑斯坦：《網(wǎng)絡(luò)共和國》，黃維明譯，上海人民出版社2003年版，第50-51頁。。這就是“網(wǎng)絡(luò)容易造成群體極化”的效應(yīng)?？梢?，輿論與觀念的傳播之于實體空間秩序具有強大沖擊力，其潛在能量一旦被激發(fā)出來，對社會秩序的破壞性具有明顯的強化和擴大化效應(yīng)，必須從虛實兩大空間領(lǐng)域去把握群體性事件的現(xiàn)象特點。

為了有利于法律實踐中較好地把握和應(yīng)對，基于群體性事件的內(nèi)在要素和現(xiàn)象特征，可以根據(jù)上述概括，將構(gòu)成群體性事件的測度標準及其蘊含的制度變革潛力析定為如下幾個方面的規(guī)定性：第一，從質(zhì)的方面看，群體性事件在行為上具有違法性和非理性，后果上對社會秩序具有破壞性，動因上具有復(fù)雜性——逐利目的與維權(quán)目的兼具，因而在價值評價上主要是負面的，但也不可否定非理性行為背后的某些正當性要求。第二，從量的方面看，群體性事件體現(xiàn)為三個方面的量：一是以5人參與為最低規(guī)模限度；二是群體行為烈度較高，較具破壞性；三是社會影響強烈而廣泛。第三，從關(guān)系的方面看，群體性事件是轉(zhuǎn)型期社會矛盾的反映，具有必然性；單純壓制措施不可能奏效，消解其土壤與發(fā)生機制才是治本之策；群體性事件反作用于現(xiàn)行維穩(wěn)體制，為促動其法治轉(zhuǎn)向提供了動因。第四，從方式的方面看，群體性事件是社會關(guān)系負能量的宣泄路徑，從而有助于社會體制的進步或轉(zhuǎn)型；這種轉(zhuǎn)型因“維穩(wěn)政治”日益陷入困局而具有了必然性。

在我國大力推進法治國家建設(shè)進程中，“法治中國”目標的提出和國家治理體系與治理能力這一頂層設(shè)計的出臺，為推動群體性事件以全新方式較好解決提供了歷史契機和現(xiàn)實可能。這樣看來，群體性事件確為我國轉(zhuǎn)型社會一類獨特的社會現(xiàn)象，其所反射出的乃是當下國家治理內(nèi)在癥結(jié)，因而其自身規(guī)定性必然蘊含著自我否定并趨向新的制度形態(tài)的因子。從社會治理內(nèi)在需求和外部形勢來看，以法治求解群體性事件困局的時代已然不可避免：因為，“法律的能量應(yīng)該貢獻于重新設(shè)計那些制度上的安排”[注][美]P.諾內(nèi)特、P.塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第120頁。。把握了群體性事件的上述多方面規(guī)定性，有助于我們從法治視角建立起破解此難題的新思維。

四、應(yīng)對群體性事件的新思維

縱觀群體性事件的特點和規(guī)定性，我們可以發(fā)現(xiàn)當下我國群體性事件的爆發(fā)多出于具體利益的維護而通常不違抗現(xiàn)有體制，即使在表達方式上出現(xiàn)過激的現(xiàn)象，但大都具有內(nèi)在合理訴求的表達，其實質(zhì)是公民寄希望于通過特定形式來實現(xiàn)個人的權(quán)利；即使那些超越其權(quán)利邊界的訴求，也多有主觀惡性較輕微的特點，與反抗現(xiàn)有體制、以危害社會為目標的暴力犯罪有重大區(qū)別。新標準的提出歸根結(jié)底是為了適應(yīng)并回應(yīng)現(xiàn)實、實現(xiàn)對群體性事件真正的化解和預(yù)防，使真正的公民維權(quán)行為回歸正常的秩序軌道，使其中的越界行為受到應(yīng)有的懲戒，最終達到個人權(quán)利保障、社會和諧的局面。所以，在對群體性事件“是什么”的分析基礎(chǔ)上，我們有必要就應(yīng)對群體性事件的方式提出新思維。

應(yīng)當認識到，目前我國所多發(fā)的群體性事件是中國社會發(fā)展到特定階段的產(chǎn)物，應(yīng)對我國的群體性事件，需要明確進行對癥下藥的具體設(shè)計與實踐操作。這一方面需要對我國過往 “維穩(wěn)——管理”思維模式下的處理方案做出檢省。概言之，應(yīng)對群體性事件的新思維，首先應(yīng)實現(xiàn)從政治上對群體性事件一味壓制、否定的“維穩(wěn)——管理”思維到對群體性事件正視、疏解的“法治、善治思維”之轉(zhuǎn)變，從根本上應(yīng)對乃至化解群體性事件。相比于善治和法治背景下的新思維，以“維穩(wěn)”和“管控”為意蘊的應(yīng)對群體性事件的舊有思維暴露出了嚴重的問題。在舊有的思維與行動模式里，“秩序”和“穩(wěn)定”是整體社會所追求的最高價值，一切國家運作、政府運行都緊緊圍繞這個核心問題而開展，經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展等目標也以穩(wěn)定為首要基礎(chǔ)。在這種理念和模式下，國家和政府是進行政治統(tǒng)治和國家治理的主體，公民則被設(shè)計成被統(tǒng)治的客體，從而必然導(dǎo)致積極意義的公民概念被遮蔽——公民在法治社會本應(yīng)成為積極的參與者和建設(shè)者而不是相反。而公民一旦被視為政治上負價值的群體性事件等危及社會穩(wěn)定問題的“危險分子”，從而被進一步界定為需要予以區(qū)隔與管制的對象，則本應(yīng)存在于國家與公民之間的雙向互動的積極關(guān)系就將讓位于單純的對抗性循環(huán)。由此，國家就不得不把大量的行政力量和社會資源投入到“維穩(wěn)”之中，甚至“一刀切”地選擇高壓手段，使得原本具有正常維權(quán)訴求積極因素的聚集性事件，不僅不能被化解反而受到激化。必須充分認識到，隨著時代的發(fā)展和個人權(quán)利意識的逐漸覺醒，國家職能亦應(yīng)開始積極的轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)“權(quán)利時代”的現(xiàn)實需要。而傳統(tǒng)的“維穩(wěn)——管理”思維將逐漸面對其不可逾越的“瓶頸”。真正能夠破除此一瓶頸的，只能是國家治理方式和治理思維的根本性轉(zhuǎn)換，徹底實現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

因而，所謂應(yīng)對群體性事件的新思維，也即從“善治”和“法治”的角度入手，通過建設(shè)全新的治理體系并以治理能力的根本提升和轉(zhuǎn)換來理順國家與公民之間的關(guān)系，推動國家——社會健康關(guān)系模式的生成。黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的頂層設(shè)計藍圖，它預(yù)示著國家治理主體的多元化、治理方式的法治化和治理思維的科學(xué)化。具體而言，現(xiàn)代國家治理乃是“善治”理念導(dǎo)引下的在目的與手段雙重意義上皆為“良好”的治理，它將治理看作一種達成和服務(wù)于一種好的目標模式的國家構(gòu)建過程和方式。在這種意蘊下，國家公權(quán)力的角色不再是權(quán)威和強制的統(tǒng)治主體，公民也更不是被統(tǒng)治的對象或客體。善治之下的治理是政治國家與社會合作、政府與非政府合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)合作、強制與自愿協(xié)和，從而在雙向的溝通和互動過程中實現(xiàn)社會公共事務(wù)秩序化的過程，它與“維穩(wěn)——管理”思維所反映的統(tǒng)治模式中公權(quán)力以社會民眾為對象的單向性體制具有明顯不同。[注]魏治勛：《“善治”視野中的國家治理能力及其現(xiàn)代化》，《法學(xué)論壇》2014年第2期。因之，在現(xiàn)代化治理模式下，民眾本身應(yīng)成為治理的主體而非僅對象，國家的治理也不再是自上而下的“壓制型統(tǒng)治”而是“協(xié)商共治”。以此視野重新觀照和審視群體性事件，我們可以發(fā)現(xiàn)，對群體性事件的應(yīng)對不過是現(xiàn)代化治理過程的一部分。那么，摒棄對立性和對抗性的“維穩(wěn)”思維而替代以交往性、主體間性的趨向于“善治”的治理思維，意味著國家治理在群體性事件領(lǐng)域的基本模式的根本性變革，這一具體變革同時構(gòu)成整個治理體系和治理方式現(xiàn)代化重構(gòu)的有益實驗，將會深刻影響和推動其他領(lǐng)域治理方式的協(xié)同共進。既然群體性事件背后的發(fā)生邏輯是通過規(guī)模性群體行為引發(fā)媒體和社會的廣泛關(guān)注，目的在于迫使行政力量積極行動以滿足其權(quán)利需求。群體性事件的內(nèi)生邏輯揭示出，凡是通過群體性事件方式表達的權(quán)利訴求，都應(yīng)當能夠通過正常的協(xié)商民主渠道和法治手段達成。在此意義上，“協(xié)商民主是一種政治形式，更是一種社會和制度的框架”[注]李龍：《論協(xié)商民主:從哈貝馬斯的“商談?wù)摗闭f起》，《中國法學(xué)》2007年第1期。?！吧浦巍毕碌闹卫磉壿嬚谟谕ㄟ^將被統(tǒng)治的民眾轉(zhuǎn)換為自身事務(wù)與利益積極參與、籌劃和商談的治理主體，使傳統(tǒng)的社會管理置換為公民的“自我統(tǒng)治”，從根本上消除既往“統(tǒng)治范式”下“公民不服從”難題。此即應(yīng)對群體性事件新思維的核心要義。

以新思維消解群體性事件及其秩序負效應(yīng)，其關(guān)鍵在于通過法治的治理建構(gòu)全新的治理體系、鍛造高效能的治理能力。因而，從重塑國家和政府治理的角度而言，必須將公權(quán)力的運行納入到法治的軌道上來。十八屆三中全會在“依法治國”的基礎(chǔ)上進一步提出了“法治中國”的建設(shè)目標，它是以法治國家、法治政府、法治社會三位一體的建設(shè)為主要內(nèi)容的完整的架構(gòu)體系。其主旨在于將權(quán)力運行和權(quán)利保障納入到法律的程序上來，使涉及公民切身利益的事做到有法可依、有法必依，預(yù)防行政權(quán)力濫用的問題。“法治中國”的提出確立了以法治的思維與方式來化解社會矛盾的總體方略，國家的治理任務(wù)不再以本末倒置的“維穩(wěn)”作為基本追求，而必須以保障、實現(xiàn)和促進人民的正當權(quán)益為根本目的，“維穩(wěn)”如有繼續(xù)存在的理由，也只能是作為輔助性手段發(fā)揮其價值。在真正以人民利益為目的和歸宿、為人民權(quán)利訴求而運作的“法治中國”，任何政黨和公權(quán)力機關(guān)都必須在憲法法律框架內(nèi)認真履行其法定職責，其存在與行為只有在人民權(quán)利的價值考量之下才有意義和合法性，“一個法治體系的建成意味著人權(quán)、民主與平等等基本價值的實現(xiàn)，其關(guān)鍵在于政府的權(quán)力受到了有效制約并作為人民權(quán)利實現(xiàn)的條件充分發(fā)揮著其工具性價值”[注]魏治勛：《從法律體系到法治體系》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2013年第1期。。同時還要突出強調(diào)的是，“法治中國”的基礎(chǔ)性工程在于培育守法的公民，“在崇尚法治的國家，公眾訴求行為也應(yīng)當被貼上法律的標簽，這也是一個社會文明與否的表現(xiàn)?！娫V求表達行為應(yīng)當法律化是說公眾訴求表達行為是在法律規(guī)定的大前提下為之的。至少在法律禁止以某種方式表達訴求的情況下，公眾便不可以采用這樣的行為”[注]張淑芳：《論公眾訴求表達機制的法律建構(gòu)》，《東方法學(xué)》2013年第4期。。與之相適應(yīng)，“承擔立法、執(zhí)法、司法職能的國家機關(guān)都應(yīng)當結(jié)合自己在國家政治職能中扮演的法治角色努力完成公眾訴求表達機制的法治化”[注]張淑芳：《論公眾訴求表達機制的法律建構(gòu)》，《東方法學(xué)》2013年第4期。。如此，則法治治理一方面能夠較好地滿足公民的合法權(quán)益訴求，同時杜絕權(quán)利濫用，另一方面則可以根本上約束住公共權(quán)力從而消除群體性事件生發(fā)的制度性誘因，中國的國家治理必將迎來一個安定和諧全新局面。

五、結(jié)語

群體性事件治理是“法治中國”進程中不可回避的必要一環(huán)，應(yīng)對群體性事件的成功與否也在不斷檢驗著中國法治建設(shè)的進度和成色。群體性事件本身的復(fù)雜性、多發(fā)性和爭議性決定了對其治理的艱巨性、長期性及其治理效果的不確定性，多方向、多層面考驗著一個追求善治的大國治理中樞的政治智慧。為此，必須善于區(qū)分各類不同性質(zhì)的社會矛盾，以合理的“新標準”體系準確科學(xué)地厘定群體性事件的“新概念”，這是科學(xué)治理的認識論前提；必須在既定新概念視野下根據(jù)治理的目標，結(jié)合現(xiàn)代化法治治理的要求，提出群體性事件治理的新思維；在此基礎(chǔ)上，全面重構(gòu)現(xiàn)代化治理體系、提升治理能力，推動群體性事件治理模式的根本轉(zhuǎn)型：通過造就一個更加開放、更多參與、更少權(quán)威的社會治理過程，使國家各級治理全面展示出以人為本的治理真諦，重構(gòu)一個以法治規(guī)范權(quán)力、導(dǎo)入民意、保障民權(quán)的和諧秩序。[注]參見沈榮華：《地方治理中的核心行動者》，《學(xué)習與探索》2013年第12期。