戚建剛

引 言

經(jīng)驗觀察表明，當(dāng)前我國政府對食品安全風(fēng)險的監(jiān)管呈現(xiàn)出一幅幅令人困惑的圖景：一方面，調(diào)整食品安全風(fēng)險監(jiān)管的各項法律制度和措施日趨管控性和嚴(yán)厲性，〔1〕比如，因2008年“三鹿毒奶粉”事件，國務(wù)院在數(shù)日內(nèi)就廢除食品監(jiān)管領(lǐng)域已經(jīng)施行十幾年的食品質(zhì)量免檢制，代之以全面抽檢制。參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于廢止食品質(zhì)量免檢制度的通知》（國辦發(fā)［2008］110號，2008年9月18日）。又如，2011年12月，重慶市實施《重慶市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)食品生產(chǎn)加工違法行為連坐制暫行規(guī)定》，它規(guī)定了食品安全五大連坐制，企業(yè)違規(guī)將追責(zé)整條產(chǎn)業(yè)鏈。政府已經(jīng)投入了大量的人力和物力來實施食品安全風(fēng)險監(jiān)管制度改革，〔2〕比如，2009年，國家廢止了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》（以下簡稱《食品衛(wèi)生法》），并重新制定食品安全領(lǐng)域的基本法律——《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）。并且政府官員〔3〕比如，2011年5月27日，央視“經(jīng)濟半小時”的《食品安全在行動》欄目組對7個食品安全風(fēng)險監(jiān)管部委的工作人員所作的關(guān)于“中國食品安全的現(xiàn)狀”的調(diào)查表明，如果以5分作為滿分，那么有64%的人選擇了4分，32%的人選擇了3分，只有4%的人選擇了2分及以下。參見劉巖：“食品安全在行動：中國政策論壇（上）”，http：／／jingji.cntv.cn／20110528／100665.shtml，最后訪問日期：2013年7月31日。以及具有官方背景的食品安全專家〔4〕比如，2013年1月5日，在由國務(wù)院食品安全委員會辦公室和中國科協(xié)指導(dǎo)、中國食品科學(xué)技術(shù)學(xué)會主辦的2012年公眾關(guān)注的食品安全熱點點評媒體溝通會上，來自各行業(yè)的權(quán)威專家對2012年12大食品安全熱點問題進行解讀后認(rèn)為，2012年中國食品安全總體向好，真正屬于食品安全事件問題的為極少數(shù)。參見沈靜文：“2012食品安全熱點解讀：12起事件僅2起屬食品安全”，http：／／finance.chinanews.com／cj／2013／01－05／4460459.shtml，最后訪問日期：2013年7月27日。也總會在不同的公開場合宣稱食品安全風(fēng)險形勢總體樂觀；但另一方面，廣大消費者對現(xiàn)有的食品安全風(fēng)險監(jiān)管改革措施并不滿意，他們十分擔(dān)心食品安全風(fēng)險，并認(rèn)為食品安全風(fēng)險形勢在惡化，〔5〕比如，國人青睞洋奶粉就是一個典型的例子。調(diào)查顯示，2008年三鹿問題奶粉事件之后，國有品牌奶粉市場占有率不斷下降，2011年進口奶粉市場占有率超過50%，2010年我國虧損的乳制品企業(yè)有181個，虧損面達(dá)21.9%。參見央視“新聞30分”：“調(diào)查顯示：七成受訪者不選擇國產(chǎn)奶粉”，http：／／www.chinanews.com／life／2011／02－28／2871580.shtml，最后訪問日期：2013年6月30日。又如，2013年1月1日，由中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院與中國社會科學(xué)出版社共同發(fā)布的“2012中國社會態(tài)度與社會發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查”表明，2012年城鎮(zhèn)居民最不滿意物價水平和食品安全。參見莊建：“調(diào)查稱城鎮(zhèn)居民最不滿意物價水平和食品安全”，http：／／finance.sina.com.cn／china／20130102／083614171527.shtm，最后訪問日期：2013年6月6日。同時重大或較大食品安全事件也時有發(fā)生?！?〕比如，2011年3月的“瘦肉精事件”和2011年12月的“蒙牛乳業(yè)致癌物超標(biāo)事件”等。

廣大消費者和政府官員（具有官方背景的專家）對食品安全風(fēng)險形勢及監(jiān)管法律制度改革的認(rèn)識之所以會產(chǎn)生重大差異，其中一個重要原因是消費者對現(xiàn)行食品安全風(fēng)險監(jiān)管法律制度的不信任。他們認(rèn)為，現(xiàn)行食品安全風(fēng)險監(jiān)管法律制度未能對其需求做出有效回應(yīng)。而社會心理學(xué)的研究證明，對法律制度的信任是人們服從該法律制度的心理基礎(chǔ)，也是法律制度具有生命力的動力機制?！?〕See Peters，E.and Slovic，P.，“The Springs of Action：Affective and Analytical Information Processing in Choice”，vol.26 Pers.Soc.Psychol.Bull.，1465－1475（2000）.因而，缺乏廣大消費者信任的食品安全風(fēng)險監(jiān)管法律制度自然不會得到其支持。而“公眾產(chǎn)生的不信任越多，政府在兌現(xiàn)公眾的期望和需求上就越?jīng)]有效率，繼而越多的政府官員以敵意或蓄意來回應(yīng)他們?yōu)橹?wù)的公民。于是政府變得更沒有效率，公眾變得更加不信任政府，如此循環(huán)，情況不斷惡化，于是一個惡性的遞減螺旋就產(chǎn)生了”?！?〕See Ruchelshaus，W.D.，“Trust in Government：a Prescription for Restoration”，The Webb lecture to the National Academy of Public Administration，No.15，p.2（1996）.

筆者認(rèn)為，為打破這種惡性循環(huán)，重塑廣大消費者對我國食品安全風(fēng)險監(jiān)管法律制度的信任，需要立足于食品安全風(fēng)險屬性來設(shè)計用于調(diào)整食品安全風(fēng)險監(jiān)管的法律制度。換言之，我國政府對食品安全風(fēng)險監(jiān)管的法律制度改革應(yīng)當(dāng)以食品安全風(fēng)險本身所具有的規(guī)律和特征作為出發(fā)點，只有真正體現(xiàn)和反映食品安全風(fēng)險屬性的監(jiān)管法律制度才能取得事半功倍的效果。否則，難免會出現(xiàn)英國社會學(xué)家安東尼·吉登斯所警告的現(xiàn)象，即致力于防止食品安全風(fēng)險的各類法律制度本身，卻不可避免地有助于產(chǎn)生食品安全風(fēng)險?！?〕參見（英）安東尼·吉登斯：《失控的世界》，周紅云譯，江西人民出版社2001年版，頁3。這是因為，食品安全風(fēng)險的屬性對于食品安全風(fēng)險監(jiān)管法律制度的設(shè)計具有導(dǎo)向性功能。對此，德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）旗幟鮮明的指出，如何定義風(fēng)險直接關(guān)乎如何分配風(fēng)險以及采取哪些措施來預(yù)防和補償風(fēng)險?！?0〕See Ulrich Beck.，Risk Society：Towards a New Modernity，Trans.by Mark Ritter，Sage Publications，1992，p.34－35.

基于該目標(biāo)，本文嘗試運用理想類型分析方法，綜合社會學(xué)、心理學(xué)、工程學(xué)等其他學(xué)科關(guān)于風(fēng)險的研究成果，首先概括出食品安全風(fēng)險屬性的兩大模式——現(xiàn)實主義模式和建構(gòu)主義模式，其次闡述食品安全風(fēng)險的雙重屬性對食品安全風(fēng)險監(jiān)管的隱含意義，最后探討對我國食品安全風(fēng)險監(jiān)管法制改革的啟示。當(dāng)然，在那些將“行政法作為一套由白底黑字的規(guī)定組成的獨立自足的規(guī)則體系加以研究”〔11〕（英）P.萊蘭、G.安東尼：《英國行政法教科書》，楊偉東譯，北京大學(xué)出版社2007版，頁5。的人看來，對于將本來運用于行政管理等學(xué)科的風(fēng)險監(jiān)管原理引入到我國食品安全風(fēng)險監(jiān)管法制改革上來的做法，或許會感到不適應(yīng)。然而，有識之士已經(jīng)指出“這種行政法學(xué)極度的自我限制在今天已經(jīng)妨礙了其自身的發(fā)展，甚至成為桎梏”?！?2〕（日）大橋洋一：《行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革》，呂艷濱譯，中國人民大學(xué)出版社2008版，頁1。基于這樣一種前提性的認(rèn)識，本文試圖利用其他學(xué)科知識來破解當(dāng)前我國行政法界在食品安全風(fēng)險監(jiān)管法制研究上不如意的境地，至少就該制度設(shè)計而言，打通行政法與其它學(xué)科之間的聯(lián)系。

一、食品安全風(fēng)險屬性的兩大模式之比較

食品安全風(fēng)險屬性是指食品安全風(fēng)險所具有的性質(zhì)和關(guān)系。食品安全風(fēng)險屬性的模式〔13〕模式也稱為理想類型。對于該方法的詳細(xì)論述，參見（德）馬克斯·韋伯：《社會科學(xué)方法論》，韓水法等譯，中央編譯出版社2002年版，頁19。是一種抽象的思維建構(gòu)，它們是研究者透過對食品安全風(fēng)險問題的經(jīng)驗分析，參考對現(xiàn)實因果關(guān)系的了解，并充分理解與運用現(xiàn)有有關(guān)食品安全風(fēng)險的研究文獻(xiàn)而進行的高度抽象。

分析我國現(xiàn)行有關(guān)食品安全風(fēng)險監(jiān)管的法律規(guī)范以及主要學(xué)者對食品安全風(fēng)險監(jiān)管的研究文獻(xiàn)，〔14〕比如宋華琳：“風(fēng)險規(guī)制與行政法學(xué)原理轉(zhuǎn)型”，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2007年第4期；信春鷹主編：《中華人民共和國食品安全法解讀》，中國法制出版社2009年版，頁42－45；石階平主編：《食品安全風(fēng)險評估》，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社2010年版，頁2－10。其他領(lǐng)域的風(fēng)險規(guī)制研究也存在類似問題。比如，金自寧：“作為風(fēng)險規(guī)制工具的信息交流”，《中外法學(xué)》2010年第3期。趙鵬：“我國風(fēng)險規(guī)制法律制度的現(xiàn)狀、問題與完善”，《行政法學(xué)研究》2010年第4期。當(dāng)然，也有例外，比如，沈巋：“風(fēng)險評估的行政法治問題——以食品安全監(jiān)管領(lǐng)域為例”，《浙江學(xué)刊》2011年第3期。然而，該文并沒有從建構(gòu)主義角度來立論?？梢园l(fā)現(xiàn)這樣一個現(xiàn)象：它們通常以精算意義上的客觀性作為食品安全風(fēng)險的屬性，并以此作為食品安全風(fēng)險監(jiān)管制度改革以及食品安全立法的前提條件。這種研究視角實質(zhì)反映的觀念是，從哲學(xué)角度而言，食品安全風(fēng)險屬性的模式具有唯一性。然而，人類學(xué)、社會學(xué)等其他學(xué)科對一般意義上的風(fēng)險屬性模式的研究表明，從哲學(xué)上講，風(fēng)險屬性模式存在著現(xiàn)實主義與建構(gòu)主義以及實證主義與相對主義之分?！?5〕對一般意義上的風(fēng)險概念的不同屬性進行更為詳細(xì)的論述，參見戚建剛：“風(fēng)險概念的模式及對行政法制之意蘊”，《行政法論叢》2009年第12期。比如，英國學(xué)者奧特衛(wèi)與托馬斯（Otway，Thomas）曾經(jīng)指出風(fēng)險屬性之間存在著根本差異。他們認(rèn)為，一種觀點是將風(fēng)險視為具有危險性質(zhì)的物理屬性，一種獨立于主觀價值的客觀事實，能夠被科學(xué)所解釋、預(yù)測和控制。另一種觀點則將風(fēng)險視為具有社會建構(gòu)的屬性，而不是一種能夠獨立于評估主體的客觀實體?！?6〕See Otway，H.J.and K.Thomas，“Reflections on Risk Perception and Policy”，Vol.2，Risk Analysis，No.2，69－82（1982）.美國學(xué)者舒德爾——弗雷謝特（Shrader—Frechette）則直接提出了哲學(xué)上關(guān)于風(fēng)險屬性模式的兩種觀點——實證主義與相對主義。前者意為風(fēng)險屬性是一種純粹客觀性，可以通過數(shù)據(jù)收集和定量方法來進行全面的描述與分析；后者則指風(fēng)險屬性是一種主觀性，是對個人經(jīng)歷中所遇到現(xiàn)象的純粹主觀反應(yīng)?！?7〕See Kristin S.Shrader－Frechette，Risk and Rationality：Philosophical Foundations for Populist Reforms，University of California Press，1991，pp.29－46.

筆者認(rèn)為，人類學(xué)等學(xué)科關(guān)于一般意義上的風(fēng)險屬性模式的研究成果，為我們科學(xué)認(rèn)識食品安全風(fēng)險屬性提供了背景性知識。結(jié)合這些學(xué)科的研究成果以及我國食品安全事件的經(jīng)驗，可以將食品安全風(fēng)險屬性抽象為兩大模式，即現(xiàn)實主義模式和建構(gòu)主義模式（為表述簡潔起見，以下簡稱現(xiàn)實主義模式和建構(gòu)主義模式）。其中，確定變項是運用這一模式分析方法的關(guān)鍵?！?8〕參見沈巋：《平衡論：一種行政法認(rèn)知模式》，北京大學(xué)出版社1999年版，頁50－51。顯然，變項的選擇體現(xiàn)了筆者的價值取向，即確保用以調(diào)整食品安全風(fēng)險監(jiān)管的法律制度能夠最大限度地降低食品安全風(fēng)險問題的復(fù)雜性，有效解決食品安全風(fēng)險問題的不確定性和模糊性，以便從一個新的角度來增強食品安全風(fēng)險監(jiān)管的合法性?！?9〕對于行政法上的合法性的探討，參見王錫鋅：“依法行政的合法化邏輯及其現(xiàn)實情景”，《中國法學(xué)》2008年第5期。也可參見沈巋：“因開放、反思而合法”，《中國社會科學(xué)》2004年第4期。為此，構(gòu)成這兩種模式的變項為：認(rèn)識食品安全風(fēng)險之邏輯起點、評價食品安全風(fēng)險負(fù)面后果之因素以及確定食品安全風(fēng)險負(fù)面后果之方法。以下，圍繞這三大變項，比較食品安全風(fēng)險屬性的兩大模式。

（一）認(rèn)識食品安全風(fēng)險之邏輯起點

依據(jù)形式邏輯的一般原理，由于食品安全風(fēng)險屬性體現(xiàn)為一種關(guān)系，〔20〕參見金岳霖主編：《形式邏輯》，人民出版社2002年版，頁15。因而分析作為這種關(guān)系的邏輯起點就成為考察食品安全風(fēng)險屬性的首要方面。我們可以很自然地發(fā)現(xiàn)，就認(rèn)識食品安全風(fēng)險的邏輯起點而言，食品安全風(fēng)險屬性的兩大模式呈現(xiàn)出直接對立的情勢?，F(xiàn)實主義模式以食品安全風(fēng)險現(xiàn)象本身作為認(rèn)識的邏輯起點。以這樣一種邏輯起點來認(rèn)識食品安全風(fēng)險屬性，意味著食品安全風(fēng)險是一種客觀存在。它們是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的，是真實的和可以觀察到的事物。在人們所觀察到的食品安全風(fēng)險與作為現(xiàn)實的食品安全風(fēng)險之間存在著一種鏡與像的關(guān)系。如果從本體論的哲學(xué)角度來分析，則屬于實在論，即食品安全風(fēng)險是外在于人們的社會實體。在我國現(xiàn)行食品安全法律規(guī)范中，將食品安全風(fēng)險預(yù)設(shè)為一種客觀實在或自然現(xiàn)象的例子比比皆是。比如，《中華人民共和國食品安全法實施條例》（以下簡稱《食品安全法實施條例》）第62條對食品安全風(fēng)險評估的界定（這里的評估是指對食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害對人體健康可能造成的不良影響所進行的科學(xué)評估）〔21〕沈巋，見前注〔14〕。就將食品安全風(fēng)險預(yù)設(shè)為一種客觀實在。事實上，這樣一種食品安全風(fēng)險屬性觀是以工程、保險和統(tǒng)計意義上的風(fēng)險屬性觀為依據(jù)的。美國學(xué)者摩根（Morgan）是其中的一位代表?！?2〕See M.Granger Morgan，“Probing the Question of Technology－Induced Risk”，vol.18，IEEE Spectrump，54－58（1981）.

與現(xiàn)實主義模式的邏輯起點相反，建構(gòu)主義模式的邏輯起點不是食品安全風(fēng)險現(xiàn)象本身，而是食品安全風(fēng)險的感知者和承受者。換言之，該模式將廣大消費者等主體作為認(rèn)識食品安全風(fēng)險的邏輯起點。以這樣一種邏輯起點來認(rèn)識食品安全風(fēng)險屬性，就將食品安全風(fēng)險視為是由廣大消費者、新聞媒體等主體所編造的人工制品，即現(xiàn)代社會所面臨的食品安全風(fēng)險并不是一種客觀實在，在相當(dāng)程度上，它們是由社會定義和建構(gòu)的。如果從本體論的哲學(xué)角度來分析，則體現(xiàn)強烈的唯名論傾向。由此可見，食品安全風(fēng)險不單純是自然現(xiàn)象，而更是社會事件，它是伴隨著社會的和心理的過程，是人們的心智產(chǎn)物。我國2008年奶粉行業(yè)中的“三聚氰胺”事件所引發(fā)的連鎖反應(yīng)則較為典型地體現(xiàn)了食品安全風(fēng)險的心理和社會屬性。根據(jù)上海市食品協(xié)會的一份調(diào)查，僅上海市而言，“三聚氰胺”事件對上海整個食品行業(yè)的影響都很大，包括甜食、休閑食品行業(yè)等都受到了不小的沖擊，很多以奶粉作為原料的甜食、休閑食品品牌深受其害，最嚴(yán)重的就是消費者開始對乳品行業(yè)不信任，已經(jīng)產(chǎn)生了恐慌情緒，一時間聞“奶”色變。一些與該事件雖然無甚關(guān)系，但選用了奶制品作為原料的涉奶食品企業(yè)的生產(chǎn)、銷售都出現(xiàn)同比三成以上的暴跌?！?3〕參見戚建剛：“極端事件的風(fēng)險恐慌及對行政法制之意蘊”，《中國法學(xué)》2010年第2期。同樣，這樣一種食品安全風(fēng)險屬性觀是以人類學(xué)和社會學(xué)意義上的風(fēng)險屬性觀為依據(jù)的。以美國學(xué)者瑪麗·道格拉斯（M.Douglas）和維爾達(dá)沃斯基（A.Wildavsky）為代表的人類學(xué)學(xué)者的觀點，〔24〕See Douglas，M.and Wildavsky，“A Grid－group Theory and Political Orientations：Effects of Cultural Biases in Norway in the 1990s”，Vol.23，Scandinavian Political Studies，（1991），pp.217－244.以及德國社會學(xué)家尼古拉斯·盧曼（N.Luhmann）等人提出的風(fēng)險系統(tǒng)理論〔25〕See N.Luhmann，Risk，A Sociological Theory，de Gruyter Press，1993，pp.62—65.等都可以作為佐證。根據(jù)他們的觀點，風(fēng)險的重要性不在于風(fēng)險本身，而在于風(fēng)險的附著對象?！?6〕See M.Douglas and A.Wildavsky，Risk and Culture，University of California Press，1982，p.5.

（二）評價食品安全風(fēng)險負(fù)面后果之因素

雖然食品安全風(fēng)險屬性的兩大模式通常都會認(rèn)為食品安全風(fēng)險可能對人體健康造成負(fù)面后果，但對于評價這種負(fù)面后果的因素，兩大模式相去甚遠(yuǎn)。與將食品安全風(fēng)險視為一種客觀實在相匹配，現(xiàn)實主義模式從單一的物質(zhì)維度來評價食品安全風(fēng)險的負(fù)面后果，并經(jīng)常以累計死亡或受傷人數(shù)來測量物質(zhì)性危害后果，即計算某一特別食品安全事件可能導(dǎo)致的總的死亡或受傷人數(shù)，隨后與這種食品安全事件發(fā)生的可能性相乘。它的特點是忽略評價食品安全風(fēng)險負(fù)面后果所產(chǎn)生的背景：死亡（受傷）就是死亡（受傷），無需考慮死亡（受傷）的背景，死亡（受傷）是評價食品安全風(fēng)險嚴(yán)重程度的主要度量。對于其他因素，比如，食品安全風(fēng)險的分布是否平等、食品安全風(fēng)險是否是人們自愿遭受等，則被排除在這一模式的視野之外。

同樣，與將食品安全風(fēng)險視為一種社會建構(gòu)相匹配，建構(gòu)主義模式則從多個維度來評價食品安全風(fēng)險的負(fù)面后果。該模式認(rèn)為，物質(zhì)性維度雖然是評價食品安全風(fēng)險負(fù)面后果的重要方面，但并不是唯一方面，甚至不是最重要的方面。倫理的維度、政治的維度以及心理的維度在評價食品安全風(fēng)險的負(fù)面后果方面同樣重要?！?7〕參見楊小敏：“我國食品安全風(fēng)險評估模式之改革”，《浙江學(xué)刊》2012年第2期。除了累計死亡或受傷人數(shù)外，建構(gòu)主義模式至少還會考慮這些因素：食品安全風(fēng)險是否①具有災(zāi)難性、可控性、平等分布、影響下一代人；②是否涉及對廣大消費者的無法彌補的或長期的損害；③是否集中到那些可以識別的、無辜的或在傳統(tǒng)上就屬于弱勢者的身上，比如，嬰幼兒、老年人和孕婦，這一點與公共道德思想具有密切聯(lián)系；④為廣大消費者所熟悉的程度；⑤能夠?qū)е聫V大消費者的恐慌程度。由此可見，就評價食品安全風(fēng)險負(fù)面后果之因素而言，建構(gòu)主義模式認(rèn)為，這種負(fù)面后果與多個維度相聯(lián)系。廣大消費者根據(jù)對食品安全風(fēng)險的認(rèn)知，而不是根據(jù)一個客觀的食品安全風(fēng)險情形或?qū)κ称钒踩L(fēng)險的科學(xué)評估來對食品安全風(fēng)險負(fù)面后果作出反應(yīng)。顯然，建構(gòu)主義從多個維度來評價食品安全風(fēng)險負(fù)面后果與其在本體論上的“唯名論”傾向密切相關(guān)。從實踐中來看，2003年歐盟科學(xué)指導(dǎo)委員會所發(fā)表的一份涉及食品安全風(fēng)險治理的題為《關(guān)于在風(fēng)險評估過程中為包容性的生活新品質(zhì)關(guān)注設(shè)定科學(xué)框架的報告》〔28〕See EU Scientific Steering Committee，Report on Setting the Scientific Frame for the Inclusion of New Qualify of Life Concerns in the Risk Assessment Process，April 2003，European Commission（DG SNCO），http：／／ec.europa.eu／food／fs／sc／ssc／out362＿en.pdf，最后訪問日期：2013年11月12日。就體現(xiàn)了建構(gòu)主義的要求。它指出，正式的食品安全風(fēng)險評估中應(yīng)當(dāng)包含生活質(zhì)量的價值，比如，倫理問題和消費者的認(rèn)知問題，消費者的營養(yǎng)效能、生態(tài)影響、農(nóng)場和企業(yè)中的職業(yè)健康問題，對消費者健康的促進問題等。

（三）確定食品安全風(fēng)險負(fù)面后果之方法

與第二個變項相聯(lián)系，兩大模式對于確定食品安全風(fēng)險負(fù)面后果之方法也相去甚遠(yuǎn)?，F(xiàn)實主義模式假設(shè)一種“規(guī)律論”，即可以用通則式的術(shù)語來解釋食品安全風(fēng)險的負(fù)面后果。據(jù)此，它一般使用保險精算方法、基于大量的食品安全事件的數(shù)據(jù)和數(shù)學(xué)上的模型與假設(shè)來確定食品安全風(fēng)險的負(fù)面后果。為其奉為圭臬的公式是：食品安全風(fēng)險（R）＝損害的程度（H）×發(fā)生的可能性（P）。該公式的特點是使用定量的技術(shù)，以一種總體性度量來判斷食品安全風(fēng)險，如在特定時間內(nèi)，某一食品安全事件將會造成的受傷或死亡人數(shù)，并以一個統(tǒng)一的單位來衡量損害大小，比如，金錢數(shù)額。因此，如果某一食品安全事件發(fā)生的可能性越高，發(fā)生之后能夠用金錢衡量的損失越大，那么其風(fēng)險就越高；反之，則越低。顯然，這些方法是依據(jù)客觀上可以測量的損害來評價食品安全風(fēng)險的負(fù)面后果。因而，它們是以結(jié)果為導(dǎo)向的，是一種線性思維方式，主要優(yōu)點是具有可證實性和可操作性。如果從知識類型上來分析，它們主要涉及自然科學(xué)如數(shù)理統(tǒng)計、以及實證的、精致的經(jīng)濟學(xué)知識，比如，計量經(jīng)濟學(xué)。

與現(xiàn)實主義模式持有“規(guī)律論”的假設(shè)不同，建構(gòu)主義模式則秉持“個例化”假設(shè)來確定食品風(fēng)險負(fù)面后果，即拒絕通則方式，而是主張不同的主體可以采用各類定性或定量的方法來判斷食品安全風(fēng)險負(fù)面后果。這些多元方法具有反思和詮釋功能，承認(rèn)廣大消費者的經(jīng)驗與默會知識的重要性。比如，可得性啟發(fā)，即最容易被人們所想起的食品安全事件通常被認(rèn)為經(jīng)常會發(fā)生，結(jié)果是不適當(dāng)?shù)財U大該食品安全事件的負(fù)面后果，而低估相對缺乏戲劇性原因所導(dǎo)致的食品安全風(fēng)險的概率。筆者認(rèn)為，自2008年奶粉行業(yè)中的“三聚氰胺”事件之后，我國消費者對國產(chǎn)奶粉信任度不斷降低以及國產(chǎn)奶粉市場占有量一直下滑，與消費者使用可得性啟發(fā)的方法來判斷我國奶粉風(fēng)險的負(fù)面后果有一定聯(lián)系。又如，價值定性分析方法，即根據(jù)不同主體對某一食品安全風(fēng)險的態(tài)度、理解、感受等主觀性標(biāo)準(zhǔn)來判斷該食品安全風(fēng)險的負(fù)面后果。由于不同主體的價值偏好具有多元性，因而關(guān)于某一食品安全風(fēng)險的負(fù)面后果也因主體價值觀的不同而不同?！?9〕See Wildavsky，A and Dake，K.，“Theories of Risk Perception：Who Gears What and Why？”，Vol.119，Daedalus，No.4，41－60（1990）.比如，人們往往重視使用非傳統(tǒng)的方式——合成、調(diào)制、勾兌、添加——生產(chǎn)的食品風(fēng)險的負(fù)面后果，像勾兌醬油、勾兌醋、味千拉面湯、肯德基醇豆?jié){、一滴香與化學(xué)鍋底、老酸奶、牛肉膏調(diào)味的肉，而輕視天然或傳統(tǒng)食品風(fēng)險的負(fù)面后果，這與人們所持的對技術(shù)的價值觀有很大的關(guān)系。如果從知識類型上來分析，建構(gòu)主義模式在確定食品安全風(fēng)險負(fù)面后果的方法時主要涉及經(jīng)驗的知識、直覺知識以及想象知識等，帶有反思性和詮釋性意味。

二、兩大模式對食品安全風(fēng)險監(jiān)管的隱含意義

盡管管理學(xué)等其他學(xué)科學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識到不同模式的風(fēng)險屬性意味著選擇不同類型的風(fēng)險監(jiān)管手段，除前述德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪说挠^點之外，英國著名風(fēng)險管理學(xué)者奧特溫·倫內(nèi)（Ortwin Renn）更是精辟地斷言，如果風(fēng)險被看成某一事件或活動的客觀屬性，并被作為明確的有害效果的概率而加以衡量（現(xiàn)實主義模式的風(fēng)險屬性），那么政策暗示就很明顯——按照危害概率和大小的“客觀”標(biāo)準(zhǔn)來管理風(fēng)險并首先分配資源去降低最大風(fēng)險。如果相反，風(fēng)險被視為一種文化或社會建構(gòu)（建構(gòu)主義模式的風(fēng)險屬性），風(fēng)險管理活動將按照不同的標(biāo)準(zhǔn)制定，且優(yōu)先權(quán)應(yīng)當(dāng)反映社會價值和生活方式偏好?！?0〕參見（英）謝爾頓·克里姆斯基，多米尼克·戈爾丁編著：《風(fēng)險的社會理論學(xué)說》，徐元玲等譯，北京出版社2005年版，頁60。然而，我國法學(xué)界特別是研究食品安全風(fēng)險監(jiān)管法律制度的學(xué)者，并沒有將其他學(xué)科的這種重要發(fā)現(xiàn)作為我國食品安全風(fēng)險監(jiān)管法制改革的指示器?！?1〕值得一提的是，英國著名學(xué)者伊麗莎白·費雪在建構(gòu)“商談—建構(gòu)”范式與“理性—工具”范式來觀察法律、公共行政和技術(shù)風(fēng)險的關(guān)系時，就將前一種范式中的“技術(shù)風(fēng)險”視為建構(gòu)意義上的風(fēng)險，而后一種范式中的“技術(shù)風(fēng)險”視為客觀意義上的風(fēng)險。參見（英）伊麗莎白·費雪：《風(fēng)險規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012年版，頁42－45?，F(xiàn)有關(guān)于食品安全風(fēng)險監(jiān)管法制改革的代表性研究成果，以及食品安全的主要法律規(guī)范，通常以食品安全風(fēng)險屬性的客觀性作為前提假設(shè)。它們不太關(guān)注食品安全風(fēng)險屬性的建構(gòu)性對食品安全監(jiān)管法制改革的意義，人為地忽視了食品安全風(fēng)險所具有的科學(xué)上的不確定性和價值上的模糊性，并簡化了食品安全風(fēng)險監(jiān)管的復(fù)雜性，由此所形成的監(jiān)管方案并不能恢復(fù)廣大消費者對現(xiàn)行食品安全監(jiān)管法制的信任，也不能增強食品安全風(fēng)險監(jiān)管的合法性。筆者認(rèn)為，為了更加透徹地認(rèn)識和分析這種失衡現(xiàn)象，有必要較為系統(tǒng)和完整地闡述食品安全風(fēng)險屬性的兩大模式對食品安全風(fēng)險監(jiān)管的隱含意義。為此，下文將以食品安全風(fēng)險監(jiān)管的五個主要環(huán)節(jié)作為切入點來具體分析。

（一）食品安全風(fēng)險議題之形成

食品安全風(fēng)險議題的形成是食品安全風(fēng)險監(jiān)管的第一個環(huán)節(jié)，它是指確定什么問題構(gòu)成食品安全風(fēng)險，從而需要行政機關(guān)優(yōu)先監(jiān)管。在風(fēng)險議題形成這一環(huán)節(jié)上，食品安全風(fēng)險屬性兩大模式所隱含的意義是完全不同的。由于現(xiàn)實主義模式認(rèn)為食品安全風(fēng)險是一種客觀實在，是可以通過相應(yīng)的科學(xué)分析方法加以確定的，因而，行政機關(guān)如果在該模式指導(dǎo)下來形成食品安全風(fēng)險議題，那么通常會將已經(jīng)具有科學(xué)上確定的危害性的食品安全風(fēng)險或者根據(jù)特定時期和特定地區(qū)的某一或某類食品安全事件發(fā)生頻率及其所造成損害的數(shù)據(jù)作為食品安全風(fēng)險的議題。顯然，這些食品安全風(fēng)險議題具有相當(dāng)?shù)拿鞔_性。在實踐中，行政機關(guān)所形成的食品安全風(fēng)險議題往往體現(xiàn)了該模式的要求。比如，國務(wù)院辦公廳于2011年4月20發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)厲打擊食品非法添加行為切實加強食品添加劑監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)［2011］20號），將打擊食品中的違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑作為2011年度我國食品安全監(jiān)管部門的重要工作任務(wù)。〔32〕參見國務(wù)院辦公廳：“關(guān)于嚴(yán)厲打擊食品非法添加行為切實加強食品添加劑監(jiān)管的通知”，http：／／www.gov.cn／zwgk／2011－04／21／content＿1849726.htm，最后訪問日期2013年11月12日。國務(wù)院之所以在2011年4月20日將違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑確定為食品安全風(fēng)險監(jiān)管重要議題，這是因為從2011初以來，新聞媒體密集曝光了我國食品行業(yè)中的違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑的情況，特別是2011年4月初發(fā)生在上海的有色饅頭事件，〔33〕參見王有佳等：“質(zhì)檢總局：嚴(yán)查染色饅頭”，http：／／news.xinhuanet.com／politics／2011－04／13／c＿121298362.htm，最后訪問日期：2013年5月12日。促使國務(wù)院認(rèn)識到該問題的嚴(yán)重性，需要行政機關(guān)分配資源優(yōu)先監(jiān)管。

相比之下，由于建構(gòu)主義模式認(rèn)為食品安全風(fēng)險是一種社會建構(gòu)，物質(zhì)性維度并不是判斷食品安全風(fēng)險負(fù)面后果的主要因素，因而，行政機關(guān)如果在這一屬性模式指導(dǎo)下來形成食品安全風(fēng)險議題，那么對于某一或某類食品安全風(fēng)險的負(fù)面后果，即使科學(xué)上尚未確定，但廣大消費者反應(yīng)強烈，專家之間也存在爭議，行政機關(guān)也應(yīng)當(dāng)將之納入風(fēng)險議題。比如，抗病蟲的轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險問題。對于轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險的危害，在科學(xué)上存在不確定性。同時，不同國家和地區(qū)的人們，甚至是同一國家和地區(qū)的不同群體，對抗病蟲的轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險的負(fù)面后果的理解相差甚遠(yuǎn)。比如，美國和加拿大絕大多數(shù)消費者接受抗病蟲的轉(zhuǎn)基因食品，而歐洲國家的消費者，特別是英國的絕大多數(shù)消費者則強烈抵制抗病蟲的轉(zhuǎn)基因食品?！?4〕參見沈孝宙編：《轉(zhuǎn)基因之爭》，化學(xué)工業(yè)出版社2008年版，頁27－28。相同情況也發(fā)生在我國。根據(jù)鳳凰網(wǎng)一項針對我國食品中是否應(yīng)當(dāng)大膽使用轉(zhuǎn)基因的網(wǎng)上調(diào)查表明，截止2011年12月30日，在受調(diào)查的1300人中，大約90%的網(wǎng)民認(rèn)為，轉(zhuǎn)基因食品存在潛在風(fēng)險，反對我國食品大膽使用轉(zhuǎn)基因技術(shù)。而10%左右的網(wǎng)民堅持認(rèn)為，轉(zhuǎn)基因食品安全危害可以忽略，支持我國食品大膽使用轉(zhuǎn)基因技術(shù)?！?5〕參見鳳凰網(wǎng)：“中國應(yīng)不應(yīng)該大膽使用轉(zhuǎn)基因技術(shù)”，http：／／pk.news.ifeng.com／／？＿c＝pk＆＿a＝commandPK＆pid＝470，最后訪問日期：2013年5月12日。然而，讓人感到遺憾的是，對于轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險問題，我國食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)至今未給予足夠重視。

（二）食品安全標(biāo)準(zhǔn)之制定

由于食品安全標(biāo)準(zhǔn)是行政機關(guān)監(jiān)管食品安全風(fēng)險的依據(jù)，是食品生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)和加工符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的依據(jù)，也是廣大消費者判斷食品是否具有安全性的重要依據(jù)，〔36〕參見戚建剛：“我國食品安全風(fēng)險規(guī)制模式之轉(zhuǎn)型”，《法學(xué)研究》2011年第1期。因而屬于食品安全風(fēng)險監(jiān)管的一個重要環(huán)節(jié)。同樣，在標(biāo)準(zhǔn)制定環(huán)節(jié)上，食品安全風(fēng)險屬性的兩大模式所隱含的意義也相去甚遠(yuǎn)。

由于現(xiàn)實主義模式從食品安全風(fēng)險現(xiàn)象本身來認(rèn)識食品安全風(fēng)險，并以單一的物質(zhì)性維度來判斷某一食品安全風(fēng)險的危害性，因而，行政機關(guān)如果在該模式指導(dǎo)下來制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，那么通常不會考慮廣大消費者的心理感受、文化價值觀以及消費方式偏好。而由于建構(gòu)主義模式從食品安全風(fēng)險感知者角度來認(rèn)識食品安全風(fēng)險，并以多種維度來判斷某一食品安全風(fēng)險的危害性，因而，行政機關(guān)如果在該模式的指導(dǎo)下來制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)就需要兼顧多種因素。他們應(yīng)當(dāng)考慮不同地區(qū)公眾的消費習(xí)慣、廣大消費者的心理感受、道德和文化價值觀等。這就將制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的過程復(fù)雜化，行政機關(guān)也難以使用一項統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)適用于全國。

2011年11月至12月間，國人對乳品新國標(biāo)的爭議在很大程度上體現(xiàn)了不同群體對乳品風(fēng)險的屬性持有不同的觀點。乳品新國標(biāo)之所以陷入輿論質(zhì)疑的漩渦，關(guān)鍵在于兩個核心數(shù)據(jù)的變化，即生乳標(biāo)準(zhǔn)每毫升細(xì)菌總數(shù)由2010年前的不超過50萬個提高到200萬個，蛋白質(zhì)含量由最低每百克2.95克下調(diào)至2.8克，前者比美國、歐盟標(biāo)準(zhǔn)高出20倍，后者則遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家3克以上的標(biāo)準(zhǔn)?！?7〕參見中國食品科技網(wǎng)：“從明治奶粉召回門看中國乳品新國標(biāo)”，http：／／www.tech－food.com／news／2011－12－7／n0667327.htm，最后訪問日期：2013年11月12日。原衛(wèi)生部及其聘請的食品專家支持乳品新國標(biāo)，認(rèn)為根據(jù)風(fēng)險評估的結(jié)果，新標(biāo)準(zhǔn)能夠保證消費者健康，并否認(rèn)企業(yè)綁架乳品標(biāo)準(zhǔn)。廣大消費者和部分媒體與專家則質(zhì)疑乳品新國標(biāo)，認(rèn)為國家片面維護企業(yè)利益，犧牲公眾健康特別是下一代的健康，乳品標(biāo)準(zhǔn)被大企業(yè)所綁架?！?8〕相關(guān)爭議可以參見賈茹：“衛(wèi)生部：乳品新標(biāo)準(zhǔn)只高不低 不可能被企業(yè)綁架”，http：／／news.southcn.com／z／2011－12／04／content＿34329209.htm，最后訪問日期：2013年6月2日。云無心：“那些被誤毒的食物——2011問題食品事件盤點”，http：／／wwwi.nfzm.com／content／67069，最后訪問日期：2013年6月2日。從原衛(wèi)生部及其聘請的食品專家所主張的觀點中可以發(fā)現(xiàn)，他們對乳品風(fēng)險的屬性持一種現(xiàn)實主義模式的觀念。在他們看來，雖然原衛(wèi)生部對生乳標(biāo)準(zhǔn)每毫升細(xì)菌總數(shù)以及最低每百克蛋白質(zhì)含量都作了調(diào)整，但經(jīng)過對依據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)所生產(chǎn)的生乳的風(fēng)險評估，認(rèn)為人體可以接受，并不會對人體健康帶來負(fù)面影響。而他們所說的風(fēng)險評估，就是根據(jù)《食品安全法實施條例》第62條的規(guī)定，對依據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)所生產(chǎn)的生乳的生物性、化學(xué)性和物理性危害對人體健康可能造成的不良影響所進行的科學(xué)評估，顯然也是以現(xiàn)實主義模式的風(fēng)險屬性觀為基礎(chǔ)。

從廣大消費者和部分媒體與專家所主張的觀點中可以發(fā)現(xiàn)，他們對乳品風(fēng)險的屬性持一種建構(gòu)主義模式的觀念。這些人并不接受原衛(wèi)生部的觀點，〔39〕相關(guān)觀點可以參見沈建華：“生奶國標(biāo)討論：但愿不是打醬油”，http：／／opinion.china.com.cn／opinion＿19＿19619.html，最后訪問日期：2012年6月2日。傅蔚岡：“企業(yè)起草，乳品國標(biāo)如何才讓人信服”，http：／／pinglun.eastday.com／p／20110712／u1a5991624.html，最后訪問日期：2012年12月2日。他們首先考慮的是生乳風(fēng)險的公平分配問題，認(rèn)為政府官員和生乳企業(yè)可以享用特供乳品，廣大普通消費者只能食用低標(biāo)準(zhǔn)的乳品，卻承受食用低標(biāo)準(zhǔn)的乳品所帶來的成本；他們也考慮中國人與美國和歐盟人的平等問題，至少在食用乳品這一事項上，中國人被矮化了；他們難以接受中國社會雖然在進步，但乳品標(biāo)準(zhǔn)卻在倒退的現(xiàn)實；他們也埋怨大企業(yè)參與新乳品標(biāo)準(zhǔn)的制定，但廣大消費者卻被排除在外，政府為片面追求GDP，采納企業(yè)的意見而犧牲廣大消費者健康權(quán)和知情權(quán)，未能對民主社會的整體需求有一個清晰的認(rèn)識和反應(yīng)等。顯然，對于制定何種程度上的生乳標(biāo)準(zhǔn)才能確保生乳品風(fēng)險能為社會所接受的問題，對廣大消費者而言，物質(zhì)性維度并不是最重要的，對公平的心理感受、受到行政機關(guān)尊重的程度以及對參與乳品標(biāo)準(zhǔn)制定過程的民主需求等維度同樣重要，而這些維度正是建構(gòu)主義食品安全風(fēng)險屬性觀的應(yīng)有之意。

（三）食品安全風(fēng)險評估

食品安全風(fēng)險評估是對特定食品或食品添加劑可能對人體造成的負(fù)面后果進行的定性或定量分析，是食品安全風(fēng)險監(jiān)管的基礎(chǔ)性步驟。同樣，在此環(huán)節(jié)上，食品安全風(fēng)險屬性的兩類模式所隱含的要求迥然不同。

現(xiàn)實主義模式認(rèn)為，食品風(fēng)險評估是監(jiān)管機關(guān)及其聘請的專家運用定量的技術(shù)分析方法來發(fā)現(xiàn)客觀存在的食品或食品添加劑的危害性后果及其發(fā)生概率的過程。在該過程中，評估專家根據(jù)可以證實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來科學(xué)地判斷物質(zhì)性的危害后果與產(chǎn)生原因之間的因果關(guān)系。對于評估中所涉及的價值判斷，則外在于評估問題。當(dāng)風(fēng)險評估程序結(jié)束之后，這些問題自然會被解決。顯然，如果從類型上來分析現(xiàn)實主義模式所主張的風(fēng)險評估過程，則屬于“實驗范式”的評估。它以預(yù)測和控制為目的，追求一種“直線的因果關(guān)系”，〔40〕See Donald T.Campbell and Julian Stanley，Experimental and Quasi－Experimental Designs for Research，Houghton Mifflin Company Press，1963，pp.13－23.評估專家必須嚴(yán)格遵守價值中立的態(tài)度，而風(fēng)險評估結(jié)果需到達(dá)到自然科學(xué)那樣的精確性和可控性，對于評估專家的主觀信念以及作為食品安全風(fēng)險承受者的消費者的感受則完全被忽略。

建構(gòu)主義模式則強調(diào)，廣大消費者、利害關(guān)系人以及評估專家等主體的價值判斷滲透于食品安全風(fēng)險評估的各個步驟，特別是評估專家所抱持的理論、假設(shè)、架構(gòu)或背景知識會影響評估的結(jié)果。即使被現(xiàn)實主義模式視為科學(xué)問題的有關(guān)食品安全風(fēng)險證據(jù)的收集、分析、說明、解釋、評價等活動，也不可避免地依賴于評估專家的價值判斷。因此，該模式將食品安全風(fēng)險評估視為一個社會政治過程，重視對不同主體的價值和倫理的評價與分析。評估專家事先并不預(yù)設(shè)評估標(biāo)準(zhǔn)或傾向性結(jié)論，而是與利害關(guān)系人和廣大消費者接觸訪談，將他們的價值立場列入報告，并作真實記錄。對某一食品安全風(fēng)險的危害后果的識別，這一模式提出了“關(guān)注度”評估，以區(qū)別于現(xiàn)實主義模式的“物質(zhì)性評估”?！?1〕對“關(guān)注度”評估的詳細(xì)論述，參見戚建剛：“食品危害的多重屬性與風(fēng)險評估制度的重構(gòu)”，《當(dāng)代法學(xué)》2012年第2期。從所使用的方法來看，該模式重視質(zhì)化的途徑，比如對食品安全風(fēng)險承受者的深度的調(diào)查訪問和密切的觀察以及開放式的訪問。這類似于“民族志”的敘述方式，期待能夠深入他們的世界觀，借以了解其價值立場，并以現(xiàn)象學(xué)、符號互動論和俗民方法學(xué)的理論作為此類方法的基礎(chǔ)。同樣，如果從類型上來分析建構(gòu)主義模式所主張的風(fēng)險評估過程，則屬于“自然論范式”〔42〕See Michael Quinn Patton，Utilization Focused Evaluation，Kluwer Academic Publishers，2003，pp.1－22.的評估。它以了解和詮釋為目的，采取一種整體的關(guān)照方法，企圖捕捉住整個食品安全風(fēng)險評估過程的復(fù)雜性和豐富性，追求一種“互為的因果關(guān)系”。

2010年，我國食品安全的一個重大議題——面粉增白劑存廢之爭（化學(xué)物質(zhì)過氧化苯甲酰、過氧化鈣的俗稱）——可以視為食品安全風(fēng)險屬性的兩大模式在風(fēng)險評估問題上的激烈碰撞。主張使用方和主張禁用方通過媒體的一番唇槍舌戰(zhàn)，終因原衛(wèi)生部于2010年12月14日就撤銷食品添加劑過氧化苯甲酰、過氧化鈣公開征求意見而暫告停歇。原衛(wèi)生部于公開征求意見過程中發(fā)布的《關(guān)于擬撤銷食品添加劑過氧化苯甲酰和過氧化鈣的相關(guān)情況》（以下簡稱《相關(guān)情況》），以權(quán)威的官方信息宣布了國內(nèi)外關(guān)于在面粉中使用過氧化苯甲酰的安全限量標(biāo)準(zhǔn)，以及在此限量下使用的安全性，這是具有科學(xué)意義的評估結(jié)論?！?3〕沈巋，見前注〔14〕。它體現(xiàn)了現(xiàn)實主義模式的要求，也是主張使用方的主要依據(jù)。

然而，既然依據(jù)科學(xué)評估，限量使用是安全的，原衛(wèi)生部為何又要徹底廢除呢？〔44〕2011年3月1日，原衛(wèi)生部等6部門作出《關(guān)于撤銷食品添加劑過氧化苯甲酰、過氧化鈣的公告》（2011第4號），規(guī)定從2011年5月1日起，禁止在面粉生產(chǎn)中添加過氧化苯甲酰、過氧化鈣。它給出的理由有三：①我國面粉加工業(yè)現(xiàn)有的加工工藝能夠滿足面粉白度的需要，已無使用過氧化苯甲酰的必要性；②消費者普遍要求小麥粉保持原有色、香、味和營養(yǎng)成分，追求自然健康，盡量減少化學(xué)物質(zhì)的攝入，不接受含有過氧化苯甲酰的小麥粉；③在現(xiàn)有國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的添加限量下，現(xiàn)有加工工藝很難將其添加均勻，容易造成含量超標(biāo)，帶來質(zhì)量安全隱患。其中，理由①涉及面粉加工工藝與面粉白度的關(guān)聯(lián)，理由②訴諸消費者的價值偏好，皆與面粉增白劑安全性的科學(xué)評估無關(guān)。這里，理由①和②特別是理由②實質(zhì)上反映了建構(gòu)主義模式的要求。

（四）食品安全風(fēng)險溝通

食品安全風(fēng)險溝通作為食品安全風(fēng)險監(jiān)管的有機組成部分，通常是指通過一定的平臺，如互聯(lián)網(wǎng)、監(jiān)管機關(guān)、新聞媒體、消費者和食品生產(chǎn)經(jīng)營者等主體之間交流和傳播關(guān)于食品安全風(fēng)險的信息活動。在風(fēng)險溝通這一環(huán)節(jié)上，食品安全風(fēng)險屬性的兩類模式所隱含的意義同樣存在重要差別?！?5〕對于一般意義上的不同屬性的風(fēng)險概念模式所隱含的不同類型的風(fēng)險溝通要求，戚建剛，見前注〔15〕。

現(xiàn)實主義模式隱含著一種單向的、直線型的及封閉性的風(fēng)險溝通模式。該溝通模式以這樣一種假設(shè)為出發(fā)點：由于食品安全風(fēng)險的復(fù)雜性、不確定性和模糊性，大多數(shù)消費者對食品安全風(fēng)險的科學(xué)知識理解甚少，只有食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)及其聘請的專家才能運用定量的技術(shù)分析方法來測量食品安全風(fēng)險的概率和嚴(yán)重性。因而，食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)及其聘請的專家是關(guān)于食品安全風(fēng)險的正確信息的支配者和掌握者。這一假設(shè)其實就是風(fēng)險屬性的現(xiàn)實主義模式在邏輯上的自然延伸。它將食品安全風(fēng)險監(jiān)管專家置于溝通者的主導(dǎo)地位，而不是廣大消費者。這樣一種食品安全風(fēng)險溝通模式的目標(biāo)是，通過食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)及其聘請的專家的說服來產(chǎn)生一種理性的消費者。它的關(guān)注點是對一個被動的接受者的溝通效果，而不是溝通發(fā)生的背景及食品安全風(fēng)險信息傳播者與接受者作為共同的參與者而建立一種信任關(guān)系，并沒有強調(diào)廣大消費者也能夠提升食品安全風(fēng)險溝通的質(zhì)量。因而，這種食品安全風(fēng)險溝通模式不是一種互動和開放的程序，而是一種單向的和封閉的命令行為。如果從人性論的角度觀之，在現(xiàn)實主義模式所隱含的風(fēng)險溝通中，利害關(guān)系人與廣大消費者是被動的，是受權(quán)力者控制的對象，他們成了“無名”或毫無主見的人。食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)的工作人員及其聘請的專家與其之間的關(guān)系屬于功能性的、交易性的“他們關(guān)系”互動。

建構(gòu)主義模式則隱含著一種雙向的、開放的風(fēng)險溝通模式。這一溝通模式以這樣一種假設(shè)為出發(fā)點，在不同的社會背景下行動的人，對于食品安全風(fēng)險具有明顯不同的觀念，對于食品安全風(fēng)險情景的事實知識和評價性判斷的要求也是明顯不同的。被某一食品安全風(fēng)險所影響的各類主體（主要是消費者）需要食品安全風(fēng)險監(jiān)管專家的信息，同樣重要的是，食品安全風(fēng)險監(jiān)管專家也需要消費者的信息，這兩類信息并不存在優(yōu)劣之分。因此，食品安全風(fēng)險溝通是這樣一種程序，即試圖在具有不同的食品安全風(fēng)險知識的團體、個體與食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)及其聘請專家之間建立對話，發(fā)展專家與廣大消費者之間共享的理解及產(chǎn)生相互的意義。顯然，這一假設(shè)是食品安全風(fēng)險屬性的建構(gòu)主義模式在邏輯上的自然延伸。這樣一種雙向的、開放的食品風(fēng)險溝通模式的實質(zhì)是具有不同利益訴求的主體去定義和建構(gòu)食品安全風(fēng)險的過程。這個過程包含著廣大消費者對食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)權(quán)威的重新認(rèn)識，以及對食品安全風(fēng)險監(jiān)管權(quán)力的重新認(rèn)定。它的目的不僅僅是食品安全風(fēng)險信息的告知或引導(dǎo)，而是通過交流來重新塑造食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)及其聘請的專家與廣大消費者之間穩(wěn)定的社會關(guān)系，維持彼此信任關(guān)系。它的主要產(chǎn)物不是食品安全風(fēng)險信息，而是在溝通過程中所發(fā)生的各類社會關(guān)系的質(zhì)量。如果從人性論的角度觀之，在建構(gòu)主義模式所隱含的風(fēng)險溝通中，利害關(guān)系人與廣大消費者是自主的、積極的，甚至超脫了自我為中心的需求，主動關(guān)心他人、國家和社區(qū)的公共利益。食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)的工作人員及其聘請的專家與其之間的關(guān)系屬于包容性的“我們關(guān)系”互動。

然而，讓人遺憾的是，在現(xiàn)實中，我國的食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)及其聘請的專家習(xí)慣于一種單向的、直線型的及封閉性的風(fēng)險溝通模式，將廣大消費者視為需要“馴化”的對象。比如，在2010年8月的“圣元奶粉致女嬰性早熟”事件中，雖然原衛(wèi)生部通過召開新聞發(fā)布會的形式，向媒體公布了嬰兒乳房早發(fā)育與食用圣元乳粉無關(guān)這樣一個結(jié)論，但作為該事件的家長和公眾對原衛(wèi)生部的結(jié)論充滿疑問。比如，蘇州某檢測機構(gòu)就表示，將免費為孩子家長檢測奶粉激素含量。姓王的一位先生將把奶粉樣本送往該機構(gòu)做檢測，“我要自己送檢奶粉，并將結(jié)果公布于眾”。他還與十幾名性早熟孩子的家長取得聯(lián)系，部分家長對原衛(wèi)生部的結(jié)果仍表示懷疑。〔46〕參見葉洲、王奕：“一名嬰兒父親懷疑調(diào)查結(jié)果 欲自行送檢奶粉”，http：／／news.sina.com.cn／h／p／2010－08－16／022020903396.shtml，最后訪問日期：2013年6月2日。其中的原因與原衛(wèi)生部門溝通此次食品安全風(fēng)險信息的方式有很大關(guān)系。對于媒體和家長的一些疑問，原衛(wèi)生部并沒有給予充分地回應(yīng)或者展開比較充分地交流與溝通。例如，由于我國奶粉行業(yè)大量存在激素催奶的現(xiàn)象，但國家質(zhì)監(jiān)部門和企業(yè)又不檢測激素含量，那么又如何確保奶粉中激素的含量是正常的？如果奶粉中含有雌激素，多少含量的標(biāo)準(zhǔn)，會引起嬰兒性早熟？這些問題，原衛(wèi)生部卻沒有給予回應(yīng)。它只是簡單地通報，圣元乳粉中未檢出外源性性激素，而內(nèi)源性雌激素和內(nèi)源性孕激素的檢測值符合國內(nèi)外文獻(xiàn)報道的含量范圍?！?7〕參見陳旭：“圣元奶粉陷早熟門，奶粉亂象待解”，http：／／info.yidaba.com／z／synfzsm／，最后訪問日期：2013年6月2日。顯然，原衛(wèi)生部這樣一種“獨角戲式”的溝通方式難以取得公眾的信任。

（五）食品安全風(fēng)險管理

風(fēng)險管理是食品安全風(fēng)險監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它是負(fù)有食品安全風(fēng)險監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)實施特定的行政行為用以排除、減少、緩解、轉(zhuǎn)移和防備食品安全風(fēng)險的行政活動?！?8〕參見（美）羅伯特·希斯：《危機管理》，王成等譯，中信出版社2004年版，頁40—41。在該關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，食品安全風(fēng)險屬性的兩類模式所隱含的意義也是迥然不同。

現(xiàn)實主義模式隱含著食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)依據(jù)自身所掌握的關(guān)于食品安全風(fēng)險的客觀信息和知識來選擇、評估、執(zhí)行、監(jiān)督及反饋食品安全風(fēng)險監(jiān)管措施的意義，即依賴于技術(shù)的和經(jīng)濟的理性維度來從事食品安全風(fēng)險管理。對于其它關(guān)鍵維度，比如政治的維度，即在一個民主社會中，食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)如何選擇監(jiān)管措施來回應(yīng)消費者的需求，又如道德的維度，即如何面對和處理食品安全風(fēng)險監(jiān)管部門在選擇監(jiān)管措施時所固有的價值問題。這一模式則加以省略。美國學(xué)者凱斯·R.孫斯坦可以說是技術(shù)理性的代表。他首先強調(diào)包括食品安全風(fēng)險在內(nèi)的所有風(fēng)險問題確實是一個事實問題，而且盡可能知道真相是關(guān)鍵。以此為基礎(chǔ)，他提出關(guān)于風(fēng)險監(jiān)管措施應(yīng)當(dāng)是什么的問題，普通人的直覺是靠不住的，因而主張通過高度專家化的方式來處理風(fēng)險監(jiān)管問題，其中最為重要的一項內(nèi)容就是運用經(jīng)濟學(xué)上的成本與收益的分析方法。他指出，成本與收益的方法能夠促進最令人滿意的監(jiān)管措施的采用，阻止最不受歡迎的監(jiān)管措施的實施，激發(fā)對監(jiān)管后果的更為細(xì)致的考察?！?9〕參見（美）凱斯·R.孫斯坦：《風(fēng)險與理性——安全、法律及環(huán)境》，師帥譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，頁31。

建構(gòu)主義模式則隱含著食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)、食品生產(chǎn)經(jīng)營者和廣大消費者等主體共同所掌握的食品安全風(fēng)險知識來歸納、評估、衡量、執(zhí)行和監(jiān)督與反饋風(fēng)險監(jiān)管措施的意義，即除了依賴于技術(shù)的和經(jīng)濟的維度之外，食品安全風(fēng)險管理還應(yīng)當(dāng)考慮文化的、心理的、政治的和道德的維度，并且這些維度比技術(shù)的和經(jīng)濟的維度還重要。因為對建構(gòu)主義模式而言，食品安全風(fēng)險監(jiān)管措施的選擇或執(zhí)行并不是一個價值中立的過程，而是涉及眾多的價值判斷。更為重要的是，客觀的科學(xué)分析與價值判斷是不能相互分離的。心理、道德、情感和文化等背景因素雖然會影響消費者對于風(fēng)險監(jiān)管措施的選擇，但它們同樣會影響食品安全風(fēng)險監(jiān)管部門的判斷。進一步而言，現(xiàn)代社會的食品安全風(fēng)險的復(fù)雜程度已經(jīng)遠(yuǎn)非某一領(lǐng)域的專家知識所能解釋，而專家也只是某個領(lǐng)域的專家，在他們不熟悉的食品安全風(fēng)險領(lǐng)域，比如，對于轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險監(jiān)管問題，他們的知識同樣是有限的，有時他們也不得不依賴直覺或經(jīng)驗來選擇監(jiān)管措施，這導(dǎo)致專家之間的觀點經(jīng)常出現(xiàn)不一致。況且，與專家相比，公眾的食品安全風(fēng)險知識不一定就不準(zhǔn)確，他們擁有與專家“相互競爭的理性”?！?0〕See Paul Slovic，The Perception of Risk，Cromwell Press，2007，p.238.由此，食品安全風(fēng)險管理并不僅僅主要是一個科學(xué)的、客觀的過程，也是一個規(guī)范的和政策取向的過程。其中，技術(shù)的和經(jīng)濟的理性僅是這一過程所考慮的兩個因素。

食品質(zhì)量免檢制的命運可以視為食品安全風(fēng)險屬性的兩大模式在風(fēng)險管理問題上激烈交鋒的一個典型例子。雖然“三鹿奶粉”事件迫使國務(wù)院在數(shù)日內(nèi)就廢除了食品監(jiān)管領(lǐng)域已經(jīng)存在十幾年的一項制度——食品質(zhì)量免檢制，〔51〕參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于廢止食品質(zhì)量免檢制度的通知》（國辦發(fā)［2008］110號，2008年9月18日）。但必須指出的是，當(dāng)初行政機關(guān)在設(shè)計免檢制時卻出于扶優(yōu)扶強、引導(dǎo)消費、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、減少行政成本、重點治理差劣、擺脫地方干預(yù)等良好初衷?！?2〕參見沈巋：“反思食品免檢制——從風(fēng)險治理的視角”，《法商研究》2009年第3期。顯然，這些“良好初衷”有力地體現(xiàn)了食品安全風(fēng)險屬性的現(xiàn)實主義模式的直接要求。直到2008年“三鹿奶粉”事件爆發(fā)之前，行政機關(guān)和奶粉生產(chǎn)企業(yè)還在宣傳食品質(zhì)量免檢制的經(jīng)濟績效。

然而，這樣一項極具經(jīng)濟理性的制度卻因“三鹿奶粉”事件而在數(shù)日之內(nèi)崩潰。有學(xué)者作了這樣的反問，是不是已然崩潰的食品免檢制，成了“比竇娥還冤”的替罪羊了呢？〔53〕同上注。然而，如果從該項制度違反食品安全風(fēng)險屬性的建構(gòu)主義模式要求出發(fā)，就能得到很好理解。食品免檢制所面對的是目前我國社會具有極高風(fēng)險性的領(lǐng)域——食品行業(yè)，食品是廣大消費者每天都要食用的物品，它關(guān)系到每一個人的生命和健康。一旦發(fā)生食品安全事故，那么就會讓較大范圍內(nèi)的公眾感到非?？謶趾蛽?dān)心，此時，情感的一項心理法則——可得性啟發(fā)就發(fā)生作用，結(jié)果則是廣大消費者擴大了食品安全風(fēng)險。食品免檢制恰恰是存在于這樣一個風(fēng)險更容易被感知、被警惕的領(lǐng)域。當(dāng)震驚全國、導(dǎo)致近30萬余嬰兒泌尿系統(tǒng)出現(xiàn)病變的“毒奶粉”事件發(fā)生后，廣大消費者將憤怒的矛頭指向食品免檢制，他們紛紛討伐該項制度，“行政權(quán)不作為”、“行政機關(guān)放棄監(jiān)管”之聲綿延起伏?！?4〕參見東馨笙：“僅僅廢除食品免檢制度還不夠”，《法人雜志》2008年第10期。至于行政機關(guān)和奶粉生產(chǎn)企業(yè)先前所宣稱的免檢制的種種經(jīng)濟績效，早已淹沒在公眾的討伐聲中了。因為在公眾看來，該項制度所擁有的技術(shù)和經(jīng)濟理性不足以支撐其合法性，而他們更關(guān)注的是，該制度直接與廣大消費者的關(guān)于食品安全風(fēng)險的心理的、文化的和道德的維度相矛盾。畢竟，“民以食為天、食以安為大”，“食品安全是天大的事”。面對強大的反對和質(zhì)疑浪潮，國務(wù)院不得不及時做出了廢止免檢制的決定。

三、對食品安全風(fēng)險監(jiān)管法制改革之啟示

以上分析表明，對于食品安全風(fēng)險監(jiān)管的主要環(huán)節(jié)而言，兩類食品安全風(fēng)險屬性模式所隱含的意義的差異是很明顯的。應(yīng)當(dāng)說，這兩類模式所隱含的食品安全風(fēng)險監(jiān)管之間的沖突，能夠在一個更為基礎(chǔ)的層面上解釋或說明當(dāng)前我國食品安全風(fēng)險監(jiān)管領(lǐng)域存在的迷局。的確，在當(dāng)代中國社會面臨險象環(huán)生和層出不窮的食品安全風(fēng)險背景的情況下，如果食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)不能有效平衡兩種食品安全風(fēng)險屬性模式所隱含的對食品安全監(jiān)管的不同意蘊，如果食品安全風(fēng)險監(jiān)管法制改革者只是片面體現(xiàn)某一食品安全風(fēng)險屬性的要求，那么食品安全風(fēng)險監(jiān)管活動就會不可避免地不斷陷入合法性危機。更為糟糕的是，持不同的食品安全風(fēng)險屬性觀念的人會對沒有反映其偏好的食品安全監(jiān)管制度投以不信任。比如，盡管食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)反復(fù)強調(diào)經(jīng)過科學(xué)的風(fēng)險評估，依據(jù)新生乳標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)的奶粉不會對人體健康帶來不良影響，然而，嬰幼兒家長們依然我行我素的用“腳投票”——買高價進口奶粉?！?5〕參見 張 倩：“中 國 人 搶 購 致 澳 洲 奶 粉 脫 銷 當(dāng) 地 人 不 滿 ”，http：／／biz.cn.yahoo.com／t／ypen／20130108／1538244.html，最后訪問日期：2013年6月6日。這實質(zhì)上表現(xiàn)了消費者對于國內(nèi)乳制品業(yè)和國家乳制品風(fēng)險監(jiān)管制度的信任危機。

那么，如何通過食品法制度改革，為行政機關(guān)監(jiān)管食品安全風(fēng)險活動提供一種合法性的評價和理解框架？正如筆者從食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)及其聘請的專家、廣大消費者等主體持有兩類在根本上存在差異的食品安全風(fēng)險屬性模式來對我國當(dāng)前食品安全風(fēng)險監(jiān)管的種種迷局提供一種新的解釋性視角一樣，也試圖從整合兩類食品安全風(fēng)險屬性模式優(yōu)勢之角度來為具體的食品安全風(fēng)險監(jiān)管法制改革方案之設(shè)計提供新途徑。因為筆者始終堅信：“一個適當(dāng)?shù)?、廣博的政治和社會理論必須是同時具有經(jīng)驗的、詮釋的與批評的……如果有所欠缺，則讓人無法滿意，而且這三者是彼此辯證的評估?！薄?6〕See Bernstein，Richard J，The Restructuring of Social and Political Theory，The University of Pennsylvania Press，1978，pp.315－316.

顯然，現(xiàn)實主義模式以科學(xué)和理性的優(yōu)勢著稱，然而這一優(yōu)勢也是其劣勢所在，即它所體現(xiàn)的狹窄性。而建構(gòu)主義模式的特征在于擴大了食品安全有害后果的范圍，豐富了食品安全風(fēng)險監(jiān)管的內(nèi)涵。可見，建構(gòu)主義模式所具有的民主和公平的優(yōu)勢，能夠彌補現(xiàn)實主義模式的缺陷，為食品安全風(fēng)險監(jiān)管活動的合法性提供認(rèn)識論視角。然而，它也具有劣勢：使得食品安全風(fēng)險監(jiān)管活動缺乏效率性和可操作性，而這些問題正是現(xiàn)實主義模式能夠有效克服的。因而，如果食品安全風(fēng)險監(jiān)管法律制度改革的設(shè)計者能夠整合這兩類食品安全風(fēng)險屬性模式的優(yōu)勢——在理性／科學(xué)與民主／公平之間獲得恰當(dāng)?shù)钠胶?，?7〕戚建剛，見前注〔15〕。楊小敏，見前注〔27〕。將之作為食品安全風(fēng)險監(jiān)管法律制度設(shè)計的指示器，并以行政法上的權(quán)利與義務(wù)的形式固定下來，那么這既體現(xiàn)了由食品安全風(fēng)險的雙重屬性——作為一種物理性現(xiàn)象及作為一種社會建構(gòu)——所隱含的雙重策略的監(jiān)管要求，也能夠擺脫不同主體因食品安全風(fēng)險觀上的根本差異而使食品安全風(fēng)險監(jiān)管活動陷入合法性的困境，從而增強對我國食品安全監(jiān)管制度的信任。事實上，由于歐盟委員會已經(jīng)清醒地意識到，在作出關(guān)于已經(jīng)被識別的食品安全風(fēng)險的可接受性決定時，行政機關(guān)不能僅僅將其視為危害后果可能發(fā)生的各種概率，相反，它們也應(yīng)當(dāng)考慮食品安全風(fēng)險對其它的“非科學(xué)”利益的影響，〔58〕See Harry A.Kiiper，“The Role of Scientific Experts in Risk Regulation of Foods”，in Uncertain Risks Regulation，Edited by Michelle Everson and Ellenvos，Routledge－Cavendish Publishing，2009，p.389.因而它于2010年發(fā)表的一份《關(guān)于食品安全的整合性計劃》中試圖為食品安全治理設(shè)計一種新的模式。依據(jù)該模式，古典的技術(shù)性風(fēng)險評估將整合食品安全風(fēng)險的社會的和經(jīng)濟的影響，以便為風(fēng)險管理提供適當(dāng)?shù)姆桨?。?9〕See Gijs A.Kleter and Harry A.Kuiper，“Safe Foods：Promoting Food Safety through a New Integrated Risk Analysis Approach for Foods”，Vol.21，F(xiàn)ood Control，Issue 12，1563－1682（2010）.顯然，歐盟委員會的這項改革與筆者的觀點不謀而合。

（一）“超級食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)”之設(shè)計

“超級食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)”的主要功能是達(dá)致現(xiàn)實主義模式所要求的理性與科學(xué)的價值目標(biāo)。從總體而言，它是以目標(biāo)和問題為導(dǎo)向的、專業(yè)自主性的、整全的組織機構(gòu)，即通過建立由一批職業(yè)的食品安全風(fēng)險監(jiān)管專家組成的、法律地位超越目前食品安全風(fēng)險規(guī)制機關(guān)的超級組織。該超級組織通過更加明確和更為統(tǒng)一的假設(shè)，來理性地確定食品安全風(fēng)險監(jiān)管議事日程；通過有意識地利用政府部門以外的專家知識，來作出更加明智的食品安全風(fēng)險監(jiān)管決定；通過更加精確地建立和發(fā)展各類分析模型，來獲得較高質(zhì)量的食品安全風(fēng)險評估結(jié)論和選擇更合理的監(jiān)管手段；通過設(shè)定更為系統(tǒng)和全面的食品安全風(fēng)險問題，來優(yōu)化不同的食品安全風(fēng)險監(jiān)管項目，從而實現(xiàn)一種系統(tǒng)的、可預(yù)期的以及和諧的食品安全風(fēng)險監(jiān)管活動，從總體上減少或降低我國食品安全風(fēng)險。它具有以下法律特征：〔60〕參見戚建剛：“風(fēng)險規(guī)制過程的合法性之證成——以公眾和專家的風(fēng)險知識運用為視角”，《法商研究》2009年第5期。

第一，行使統(tǒng)一的監(jiān)管權(quán)。即這一超級食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)有權(quán)對食品在生產(chǎn)、加工、流通、銷售、消費等環(huán)節(jié)所存在或可能存在的風(fēng)險行使完整和統(tǒng)一的監(jiān)管權(quán)。它既有權(quán)將分散在不同食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)中的食品安全風(fēng)險知識和信息集中和統(tǒng)一起來，也有權(quán)協(xié)調(diào)其他國家行政機關(guān)所擁有的關(guān)于食品安全風(fēng)險的信息，克服因組織的片斷割裂窘境而導(dǎo)致食品安全風(fēng)險信息的零碎與片斷化的狀態(tài)，從而形成全面和系統(tǒng)的食品安全風(fēng)險監(jiān)管議程，優(yōu)化食品安全風(fēng)險監(jiān)管手段的選擇和資源配置。

第二，體現(xiàn)強烈自主性。為盡最大可能免于各種各樣政治壓力的影響，比如，廣大消費者一時的情緒、新聞媒體的壓力等，該機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有強烈的自主性。比如，其工作人員享有公務(wù)員的身份保障權(quán)，由國務(wù)院總理直接任命，對國務(wù)院總理直接負(fù)責(zé)；其辦公經(jīng)費統(tǒng)一由國家財政足額提供等。更為重要的是，其工作人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)既定的食品安全風(fēng)險監(jiān)管的規(guī)則、程序或?qū)嵺`，不斷將特殊的食品安全風(fēng)險情形予以理性化或規(guī)則化。也就是說，通過建立一整套連續(xù)和統(tǒng)一的食品安全風(fēng)險監(jiān)管體系來增加自身的獨立性。

第三，履行特殊的監(jiān)管使命。該使命并不是要完全消滅我國的食品安全風(fēng)險危害，確保食品生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)或銷售“零食品安全風(fēng)險”，而是建立一種協(xié)調(diào)統(tǒng)一的食品安全風(fēng)險監(jiān)管體系，使食品安全風(fēng)險監(jiān)管過程理性化。具體而言：優(yōu)化食品安全風(fēng)險監(jiān)管目標(biāo)，確保有限資源得到優(yōu)先配置；比較不同的食品安全風(fēng)險監(jiān)管措施的成本與收益，以便確定體現(xiàn)效益的監(jiān)管手段；評估不同食品安全風(fēng)險的嚴(yán)重程度，從而確定監(jiān)管優(yōu)先順序；與廣大消費者進行雙向的和平等的食品安全風(fēng)險溝通與交流，增強食品安全風(fēng)險監(jiān)管的民主性和情感性等。

第四，具備廣博的專業(yè)性。這是由食品安全風(fēng)險問題的極端復(fù)雜性以及該機關(guān)所承擔(dān)的特殊的監(jiān)管使命所決定的。這種廣博的專業(yè)性主要體現(xiàn)在，該機關(guān)的工作人員由專門受過系統(tǒng)的食品安全風(fēng)險知識訓(xùn)練并具有豐富的食品安全風(fēng)險監(jiān)管經(jīng)驗的專家所組成。這些專家有的來自于一些實踐部門，比如環(huán)境保護部門、檢驗與檢疫部門，有的來自于研究機構(gòu)或非政府組織，一般是某一領(lǐng)域內(nèi)的食品安全風(fēng)險知識的權(quán)威。他們熟悉科學(xué)、經(jīng)濟、美學(xué)、心理學(xué)、環(huán)境、法學(xué)和行政管理的知識，善于運用科學(xué)的、哲學(xué)的、美學(xué)的、倫理學(xué)的方法來實施食品安全風(fēng)險監(jiān)管，能夠以包容的方式與廣大消費者有效地進行食品安全風(fēng)險溝通。同時，又有一套系統(tǒng)的法律規(guī)范來約束這些專家的行為，確保他們以中立、誠實和不偏不倚的方式來實施食品安全風(fēng)險監(jiān)管任務(wù)。

值得欣慰的是，這樣一種“超級食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)”在我國初具雛形。繼2009年《食品安全法》在第4條首次明確規(guī)定“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，其工作職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定”以來，一個超級食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)逐漸浮出水面。2010年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會的通 知》（國發(fā)［2010］6號）。該通知規(guī)定，國務(wù)院食品安全委員會是國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，由原國務(wù)院副總理李克強任主任，包括原衛(wèi)生部等15個與食品安全風(fēng)險監(jiān)管有關(guān)的部委。它的主要職責(zé)是分析食品安全形勢；提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施；督促落實食品安全監(jiān)管責(zé)任等。它還設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會辦公室（簡稱食安辦），具體承擔(dān)委員會的日常工作?！?1〕參見國務(wù)院：“關(guān)于設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會的通知”，http：／／news.xinhuanet.com／politics／2010－02／10／content＿12964072.htm，最后訪問日期：2013年11月16日。而在2010年12月6日的《中央編辦印發(fā)關(guān)于國務(wù)院食品安全委員會辦公室機構(gòu)設(shè)置的通知》又規(guī)定，國家食安辦的主要職責(zé)包括：組織擬訂國家食品安全規(guī)劃，并協(xié)調(diào)推進實施；推動健全協(xié)調(diào)聯(lián)動機制、完善綜合監(jiān)管制度；督促檢查食品安全法律法規(guī)和國務(wù)院食品安全委員會決策部署的貫徹執(zhí)行情況；指導(dǎo)完善食品安全隱患排查治理機制等。同時，該通知還強調(diào)國務(wù)院食安辦不取代相關(guān)部門在食品安全管理方面的職責(zé)，相關(guān)部門根據(jù)各自職責(zé)分工開展工作?！?2〕參見中央機構(gòu)編制委員會：“中央編辦印發(fā)關(guān)于國務(wù)院食品安全委員會辦公室機構(gòu)設(shè)置的通知”，http：／／news.foodmate.net／2010“／12／171978.html，最后訪問日期：2013年11月7日。隨著2011年以來我國接連發(fā)生包括“瘦肉精”在內(nèi)的重大食品安全事件，這一超級食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)的職能不斷強化。2011年11月，中央編辦又印發(fā)《關(guān)于國務(wù)院食品安全委員會辦公室機構(gòu)編制和職責(zé)調(diào)整有關(guān)問題的批復(fù)》（中央編辦復(fù)字［2011］216號），將原衛(wèi)生部食品安全綜合協(xié)調(diào)、牽頭組織食品安全重大事故調(diào)查、統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息等三項職責(zé)劃入國務(wù)院食安辦。同意國務(wù)院食安辦增設(shè)政策法規(guī)司、宣傳與科技司，分別承擔(dān)食品安全政策法規(guī)擬訂、宣傳教育和科技推動等工作?！?3〕參見中央機構(gòu)編制委員會：“中央編辦發(fā)文對食品安全監(jiān)管有關(guān)職責(zé)和國務(wù)院食品安全辦機構(gòu)編制進行調(diào)整”，http：／／news.foodmate.net／2011／11／194489.html，最后訪問日期：2013年6月7日。

對于中央編辦連續(xù)調(diào)整食品安全監(jiān)管職責(zé)的行為，盡管我國有行政法學(xué)者認(rèn)為違反了《食品安全法》〔64〕即《食品安全法》第4條第2款規(guī)定的國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。授予原衛(wèi)生部的法定職責(zé)的規(guī)定?！?5〕參加蔣曄：“國務(wù)院食安辦編制改革 監(jiān)管體系有望重大調(diào)整”，http：／／www.6eat.com／Info／201111／337063.htm，最后訪問日期：2013年6月7日。然而，筆者認(rèn)為，國家食品安全委員會及食安辦職能的擴展以及其他食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)職能的收縮，恰恰體現(xiàn)了現(xiàn)實主義食品安全風(fēng)險模式所要求的理性與科學(xué)的價值目標(biāo)。比如統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息、提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施和組織擬訂國家食品安全規(guī)劃等職責(zé)都是為了增強食品安全風(fēng)險監(jiān)管的理性化和統(tǒng)一性。更為重要的是，這樣一種改革離本文所設(shè)計的“超級食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)”所具有法律特征還有很大距離，比如，專業(yè)性和政治獨立性方面。當(dāng)然，我們不能指望超級食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)的改革能一步到位。恰如有專家所推測的，中央編辦連續(xù)調(diào)整食品安全監(jiān)管職責(zé)的行為傳遞出一個信號，即“十二五”期間的我國食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)改革也許會以食安辦〔66〕同上注。為基礎(chǔ)，對食品安全風(fēng)險監(jiān)管體系進行重大調(diào)整?？墒?，頗耐人尋味的是，2013年3月14日，十二屆全國人大一次會議批準(zhǔn)了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，對我國食品安全監(jiān)管體制又作了重大調(diào)整。根據(jù)該方案的最新規(guī)定，新組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局來統(tǒng)一行使對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全的監(jiān)督管理職責(zé)，而原先國務(wù)院食品安全委員會辦公室的職責(zé)、國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)都轉(zhuǎn)移給了國家食品藥品監(jiān)督管理總局。同時，工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門中相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊伍和檢驗檢測機構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門。此外，國家食品藥品監(jiān)督管理總局加掛國務(wù)院食品安全委員會辦公室牌子?！?7〕參見朱書緣、趙晶：“國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案獲全國人大批準(zhǔn)”，http：／／theory.people.com.cn／n／2013／0314／c49150－20793742.html，最后訪問日期：2013年3月16日。這表明，我國的“超級食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)”將是國家食品藥品監(jiān)督管理總局。與之前的國務(wù)院食品安全委員會辦公室相比，在法律特征上，更加接近了筆者所設(shè)計的“超級食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)”，雖然尚未完全相符。當(dāng)然，筆者期待本文提出的“超級食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)”的主要法律特征都能夠為改革的設(shè)計者所全部采納。

（二）合作式和分析性的食品安全風(fēng)險監(jiān)管程序之建構(gòu)

合作式和分析性的食品安全風(fēng)險監(jiān)管程序的主要功能是最大限度地整合兩類食品安全風(fēng)險屬性模式所體現(xiàn)的理性與科學(xué)、民主與公平等價值目標(biāo)。這種類型的程序應(yīng)當(dāng)貫徹于食品安全風(fēng)險議題之形成、食品安全標(biāo)準(zhǔn)之制定、食品安全風(fēng)險評估、食品安全風(fēng)險溝通和食品安全風(fēng)險管理等食品安全風(fēng)險監(jiān)管的各個主要環(huán)節(jié)?！昂献鳌庇靡越鉀Q食品安全風(fēng)險監(jiān)管過程中不同主體之間的價值沖突問題。它涉及利害關(guān)系人、廣大消費者代表等主體的參與和協(xié)商，也用以整合食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)的專業(yè)知識、利害關(guān)系人的知識及廣大消費者所關(guān)注的焦點意見?！昂献鳌币惨馕吨称钒踩L(fēng)險監(jiān)管機關(guān)工作人員及其聘請的專家將不再以專業(yè)經(jīng)理人自居，而是與利害關(guān)系人和廣大消費者形成一種伙伴關(guān)系。它能夠增強食品安全風(fēng)險監(jiān)管過程中各類角色之間的理解和信任，有助于各類持有不同食品安全風(fēng)險價值觀的主體之間建立共識和達(dá)成妥協(xié)，有助于降低行政機關(guān)監(jiān)管食品安全風(fēng)險的成本，從而形成相對公平和優(yōu)化的食品安全風(fēng)險監(jiān)管措施等?！?8〕對于基于合作程序和理念制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的范例，參見高秦偉：“私人主體與食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定——基于合作規(guī)制的法理”，《中外法學(xué)》2012年第4期。更為重要的是，通過合作，能夠揭示出包括食品安全風(fēng)險監(jiān)管專家和廣大消費者代表在內(nèi)的各類參與者的價值偏好。顯然，有效地合作需要食品安全風(fēng)險監(jiān)管中的各類角色以真誠、平等、充分和負(fù)責(zé)任的方式交換信息、意見和觀點，因此，這依賴于合作程序之設(shè)計。

而“分析”用以解決食品安全風(fēng)險監(jiān)管過程中各類主體特別是行政機關(guān)的知識和信息的不足問題。這是因為，食品安全風(fēng)險本身及監(jiān)管過程的復(fù)雜性都要求，監(jiān)管者輸入關(guān)于食品安全風(fēng)險、食品安全風(fēng)險對廣大消費者的潛在影響等的最為全面、客觀和最值得信賴的信息和知識。而通過“分析”程序能夠獲得關(guān)于食品安全風(fēng)險信息的較為全面的和科學(xué)的洞見，特別是關(guān)于食品安全風(fēng)險產(chǎn)生的原因及其后果之間的關(guān)系，以及對廣大消費者健康的影響的比較專業(yè)的知識，也能夠獲得對某一食品安全風(fēng)險產(chǎn)生的原因和來源等需要長期熟悉才能形成的經(jīng)驗性的知識，就不同消費者對不同地區(qū)條件下的食品安全風(fēng)險自身體驗而形成的地方性知識以及關(guān)于食品安全風(fēng)險的常識或個人經(jīng)驗的民間性知識。

可是，從學(xué)理分析，合作式和分析性的食品安全風(fēng)險監(jiān)管程序之建構(gòu)依賴于一種“辯證對話”模式：它將改變食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)及其聘請的專家熱衷于單面向思維的方式，迫使他們從利害關(guān)系人和廣大消費者等主體的主觀面向以及食品安全風(fēng)險自身的客觀面向，看出主客對立相互轉(zhuǎn)化互相依存的同一性，將食品安全風(fēng)險監(jiān)管過程中的各類主體的知識、信息與價值整合進一種有機的程序之中，以確保產(chǎn)生一個普遍可以接受的食品安全風(fēng)險定義，并以為各方所承認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)來對食品安全風(fēng)險后果加以評估，以便最終形成監(jiān)管方案。這種“辯證對話”模式的基本環(huán)節(jié)及方法體現(xiàn)為以下五個方面，〔69〕戚建剛，見前注〔15〕。而行政法除了在整體上規(guī)定，當(dāng)食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)面對那些在性質(zhì)上具有復(fù)雜性、不確定性和模糊性等特征〔70〕這就意味著對于那些簡單、確定的食品安全風(fēng)險，食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)無需啟動此類程序。對于何謂食品安全風(fēng)險的“復(fù)雜性、不確定性和模糊性”，參見戚建剛：“食品危害的多重屬性與風(fēng)險評估制度的重構(gòu)”，《當(dāng)代法學(xué)》2012年第2期。至于為何對于具有此類性質(zhì)的食品安全風(fēng)險需要啟動“合作式”和“分析性”程序，筆者將另撰文詳述。食品安全的風(fēng)險時應(yīng)當(dāng)啟動合作式和分析性程序之外，還需要為不同環(huán)節(jié)中的各方主體合理地配置權(quán)利與義務(wù)（職權(quán)與職責(zé)）。

第一，判斷和識別食品安全風(fēng)險監(jiān)管過程所應(yīng)當(dāng)關(guān)注的目標(biāo)或焦點。對監(jiān)管目標(biāo)或焦點的識別是食品安全風(fēng)險監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)。從實踐而言，食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)要求利害關(guān)系人與廣大消費者代表表明他們就某一食品安全風(fēng)險監(jiān)管的價值取向及判斷不同監(jiān)管方案的標(biāo)準(zhǔn)，是識別對該食品安全風(fēng)險的監(jiān)管目標(biāo)的比較可行的方法。此時，食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)通?？梢允褂玫囊环N識別工具是價值樹分析?！?1〕See Von Winterfeldt，D.，“Value Tree Analysis：An Introduction and an Application to Offshore Oil Drilling”，in P.R.K leindorfer and H.C.Kunreuther（eds），Insuring and Managing Hazardous Risks：From Seve so to Bhopal and Beyond，Springer，1987，pp.349－385.該分析方法的功能是，用以識別和組織與可能的食品安全風(fēng)險監(jiān)管方案有關(guān)主體的價值。在某種程度上，這是將不同的主體所持有的不同模式的食品安全風(fēng)險屬性觀予以量化。這棵樹以等級制的形式將不同主體所表達(dá)的價值、標(biāo)準(zhǔn)等結(jié)構(gòu)化，一般性的價值和標(biāo)準(zhǔn)置于樹的頂部，特殊的標(biāo)準(zhǔn)和具體的價值置于樹的底部。基于不同的食品安全風(fēng)險問題的政治、經(jīng)濟、倫理、文化背景，利害關(guān)系人和廣大消費者代表的價值是多元化的。食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)通過要求不同的利害關(guān)系人和廣大消費者代表對自己認(rèn)為不相關(guān)的價值或標(biāo)準(zhǔn)賦予零權(quán)重，就有可能建構(gòu)一種聯(lián)合的或結(jié)合的價值樹，用以說明利害關(guān)系人和廣大消費者代表的所有價值偏好。通過價值樹分析就能夠產(chǎn)生一套持續(xù)、和諧和透明的評價性標(biāo)準(zhǔn)。這些評價性標(biāo)準(zhǔn)可以作為食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)形成各種備選監(jiān)管方案的指示器。食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)在運用價值樹識別食品安全風(fēng)險監(jiān)管應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的目標(biāo)或關(guān)注的焦點時，可以采用由利害關(guān)系人和廣大消費者代表參加的聽證會、座談會等對話形式。這種對話涉及各個主體之間的不斷交流和互動，帶有非常強烈的反思特征。

第二，食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)工作人員及其聘請的專家對不同的食品安全風(fēng)險監(jiān)管備選方案及標(biāo)準(zhǔn)的績效之分析。這些專家對議程中的食品安全風(fēng)險問題具有某一方面專業(yè)知識，其主要作用是在考慮各種利害關(guān)系人與廣大消費者代表的特殊知識的基礎(chǔ)之上，根據(jù)自身所掌握的關(guān)于該食品安全風(fēng)險的專業(yè)知識，對食品風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)根據(jù)價值樹所形成的各種備選監(jiān)管方案的績效進行分析和判斷。他們經(jīng)常使用的方法是“團體德菲法”?！?2〕“德爾菲”是古希臘城名，相傳城中阿波羅圣殿能預(yù)卜未來而得名。該方法的基本內(nèi)容是：先將一群專家區(qū)分為較小的工作團體，然后透過全體會議，比較這些團體的判斷，并確認(rèn)這些專家對于事實所持看法的沖突，最后達(dá)成共識。See Webler，T.，Levine，initials et al.，“The Group Delphi：A Novel Attempt at Reducing Uncertainty”，Vol.39，Technological Forecasting and Socal Change，No.3，253－263（1991）.食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)可以采用由專家參加的聽證會、圓桌會或共識會等對話形式來獲取專家們的意見。這種對話涉及專家之間對食品安全風(fēng)險有關(guān)的專業(yè)和科學(xué)問題的理解與認(rèn)識，呈現(xiàn)理性色彩。借助于這種對話形式，各類專家關(guān)于某一或某類食品安全風(fēng)險監(jiān)管方案利弊及具體的理由等基本內(nèi)容都將被陳述出來，從而不斷增強監(jiān)管方案的科學(xué)性。

第三，食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)通過隨機選擇產(chǎn)生的由廣大消費者代表和利害關(guān)系人代表組成“公民評價小組”，評估由食品安全風(fēng)險監(jiān)管專家對話后所形成的各類監(jiān)管方案。該程序的主要目的是給廣大消費者代表和利害關(guān)系人提供一個機會來學(xué)習(xí)食品安全風(fēng)險監(jiān)管，并讓他們根據(jù)自己的價值和偏好對這些監(jiān)管方案可能的后果或影響進行討論和評價，并提出改進或完善的意見，最終形成一個“公民評價報告”。為使“公民評價小組”的對話富有成效，食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)的相關(guān)負(fù)責(zé)部門，比如食品安全風(fēng)險評估委員會，應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的指導(dǎo)、解釋、說明和組織的職能?！肮裨u價小組”的對話形式則體現(xiàn)著濃重的參與色彩，其主要功能是增強監(jiān)管方案的民主性和情感性。

第四，協(xié)調(diào)委員會形成食品安全風(fēng)險監(jiān)管的方案報告。為使這三種對話形式富有成效，食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)需要組織一個由行政機關(guān)代表、主要利害關(guān)系人代表、廣大消費者代表所組成的協(xié)調(diào)委員會。協(xié)調(diào)委員會是“辯證對話”模式的一個基本要素，從法律地位而言，獨立于食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)。它將協(xié)調(diào)上述三種對話的全過程，記錄對話結(jié)果，檢查行政機關(guān)提供給各類參與主體的材料，審查某一食品安全風(fēng)險監(jiān)管的擬議決策內(nèi)容，以便形成食品安全風(fēng)險監(jiān)管的具體方案。該委員會能夠?qū)⑸鲜鋈齻€程序步驟有機地聯(lián)結(jié)起來，也是食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)作出最終的具備合法性方案的必需環(huán)節(jié)。當(dāng)然，協(xié)調(diào)委員會不能，也不應(yīng)當(dāng)改變“公民評價小組”推薦的方案，而是應(yīng)當(dāng)將“公民評價小組”的方案置于其所形成的報告之中，并提交給食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)。需要特別指出的是，如果所涉及的食品安全風(fēng)險問題具有強烈的不確定性、復(fù)雜性和價值上的模糊性，比如轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險，那么協(xié)調(diào)委員會在將自己的方案提交給行政機關(guān)之前，需要通過互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體的形式，向廣大的消費者征求意見。廣大消費者則行使評論權(quán)、監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)。對于消費者的意見和建議，協(xié)調(diào)委員會應(yīng)當(dāng)在自己的方案中加以體現(xiàn)。

第五，食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)確定最終的監(jiān)管方案。在通常情況下，食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)應(yīng)當(dāng)采納協(xié)調(diào)委員會所形成的監(jiān)管方案報告。如果它要否定該監(jiān)管報告，則不僅需要詳細(xì)的說明理由，而且還要重新履行上述程序以形成協(xié)調(diào)委員會關(guān)于食品安全風(fēng)險監(jiān)管方案小型報告。需要特別強調(diào)的是，經(jīng)由這種“辯證對話”所產(chǎn)生的最終監(jiān)管方案不僅僅體現(xiàn)了對話過程中各方主體最低限度的共同偏好，更為重要的是，它能有效的預(yù)防、減緩和控制食品安全風(fēng)險并能超越特定主體的利益，呈現(xiàn)公共利益導(dǎo)向的品質(zhì)。由此可見，最終的監(jiān)管方案并不依賴于一種獨立的標(biāo)準(zhǔn)，相反，它是“辯證對話”過程中各方主體認(rèn)知性反思和解釋的結(jié)果。

當(dāng)然，如果合作式和分析性的食品安全風(fēng)險監(jiān)管程序的實施能夠與“超級食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)”的改革結(jié)合起來，由“超級食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)”來實施這一程序，那么效果將更為明顯。可以預(yù)料得到的事情是，食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)會把此類程序限制看成效率的障礙。的確，合作式和分析性程序規(guī)則將會限制食品安全風(fēng)險監(jiān)管活動的自由，遵循這些規(guī)則須花費相當(dāng)?shù)娜肆臀锪?。但如果減少了食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)與其它主體之間的沖突，增強了它的監(jiān)管措施的合法性，那么人力和物力就用得其所，結(jié)果是促進了效率而不是阻礙效率。

（三）注重“軟法”之治，倡導(dǎo)“柔性”監(jiān)管措施

由于國家行政機關(guān)對食品安全風(fēng)險的監(jiān)管是一個復(fù)雜的過程，它所要實現(xiàn)的價值目標(biāo)也具有多重性。就行政法理論而言，為實現(xiàn)既定目標(biāo)，食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)既可以倚重“硬法”，采取高權(quán)性的和強制式的“硬性”監(jiān)管措施，比如，查封、扣押、銷毀、凍結(jié)、禁止、吊銷許可證等，也可以依靠“軟法”，比如各種冠以“宣言、號召、綱要、建議、指南、倡議、規(guī)程、章程、公約、崗位職責(zé)、基本要求、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)定、決議、管理辦法、紀(jì)要、促進法和示范法”〔73〕參見羅豪才、宋功德：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版，頁512。等與食品安全風(fēng)險監(jiān)管有關(guān)的規(guī)則，以及選擇協(xié)商性的和自愿式的“柔性”監(jiān)管措施，比如獎勵、提醒、通知、公開信息、勉勵、調(diào)解、引導(dǎo)、推薦、表彰等。這些監(jiān)管措施都會不同程度的影響或改變食品生產(chǎn)經(jīng)營者和廣大消費者的權(quán)利與義務(wù)。筆者認(rèn)為，兩類食品安全風(fēng)險屬性模式的整合優(yōu)勢其實隱含著要求食品安全監(jiān)管機關(guān)多依賴“柔性”監(jiān)管措施，多運用“軟法”來予以監(jiān)管。這是因為，建構(gòu)主義的風(fēng)險屬性模式突出了食品安全風(fēng)險背景的重要性，認(rèn)為食品安全風(fēng)險是廣大消費者主觀的社會建構(gòu)，而食品安全風(fēng)險監(jiān)管過程是多元價值相互妥協(xié)的過程，并且這種妥協(xié)是建立在平等的、負(fù)責(zé)任的、公開的說理和辯論基礎(chǔ)之上的，而不是基于強制或壓迫或命令，為此，它特別強調(diào)雙向的、互動性的食品安全風(fēng)險溝通，以便增強食品安全風(fēng)險監(jiān)管活動的合法性。這就要求，食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)運用“軟法”和“軟措施”來推進食品安全風(fēng)險監(jiān)管的進程。事實上，合作式食品安全風(fēng)險監(jiān)管程序之設(shè)計，就是為包括“超級食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)”在內(nèi)的各個層次的食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)采用“柔性”監(jiān)管措施提供了程序空間。

而現(xiàn)實主義屬性模式將能夠為（幾乎）廣大消費者都能接受的物質(zhì)性危害，作為食品安全風(fēng)險的否定性后果，并以定量的、實證的技術(shù)分析方法來確定此類危害后果發(fā)生的概率。這就為潛在的食品安全危害后果的發(fā)生提供了事實證據(jù)，從而為行政給付、行政物質(zhì)幫助等“軟性”措施的實施奠定了科學(xué)依據(jù)。既然食品安全風(fēng)險是客觀存在的物質(zhì)性損害，并且已經(jīng)用科學(xué)方法測量了不同主體將受到的損害的概率及大小，那么食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)就應(yīng)當(dāng)給潛在的受害者提供給付，這包括提供補助金、救濟款等。當(dāng)然，在主要依據(jù)專家的定量分析技術(shù)來實施行政給付措施時，也需要考慮公眾所關(guān)注的一些定性因素，以對食品安全風(fēng)險的嚴(yán)重程度加以調(diào)整，從而使行政給付措施更具有人性化。比如，如果某一食品所造成的損害對象是嬰幼兒，那么相對于成年人，對嬰幼兒的補償就應(yīng)當(dāng)更為充分。由此可見，在食品安全風(fēng)險監(jiān)管過程中，行政機關(guān)注重“軟法”之治，倡導(dǎo)“柔性”監(jiān)管措施是兩類食品安全風(fēng)險屬性模式的內(nèi)在要求。

（四）建立并及時更新食品安全風(fēng)險信息超級數(shù)據(jù)庫

該制度的主要目的是解決食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)和消費者等主體關(guān)于食品安全風(fēng)險信息不足或過度的問題，可以說是兩類食品安全風(fēng)險屬性模式對食品安全風(fēng)險監(jiān)管制度改革的應(yīng)有之意。這是因為，一方面，絕大多數(shù)消費者和食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)工作人員不了解大部分食品安全風(fēng)險的發(fā)生概率、嚴(yán)重程度和形成原因等情況。同時，他們也沒有充分的技術(shù)、人力和時間去精確地獲取這些食品安全風(fēng)險信息。另一方面，一些利益集團利用自己所掌握的食品安全風(fēng)險信息，會通過各種媒介手段過分傳播或擴大某些食品安全風(fēng)險信息，從而使消費者和食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)工作人員處于某一食品安全風(fēng)險信息旋渦之中，出現(xiàn)難以分辨和判斷該食品安全風(fēng)險真相的后果，從而讓感情的簡單經(jīng)驗法則，比如可得性啟發(fā)、概率忽視等有機可乘。這兩種情況的結(jié)合不但會偏離現(xiàn)實主義模式所隱含的食品安全風(fēng)險監(jiān)管應(yīng)當(dāng)具有理性、慎重、客觀和全面的要求，而且也無法反映建構(gòu)主義模式所要求的食品安全風(fēng)險監(jiān)管應(yīng)當(dāng)保持公平和民主的特征，從而陷入同時背離理性和民主要求的“壓力型”〔74〕參見吳元元：“信息能力與壓力型立法”，《中國社會科學(xué)》2010年第1期。監(jiān)管局面。而食品安全風(fēng)險信息超級數(shù)據(jù)庫則憑借客觀和全面的數(shù)據(jù)，強大和具有說服力的證據(jù)，既能夠中斷消費者對食品安全風(fēng)險的情感的捷徑和偏見，又能夠為食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)的理性決策和判斷提供依據(jù)。

該制度的主要內(nèi)容包括這幾個環(huán)節(jié)：〔75〕參見戚建剛、楊小敏：“風(fēng)險最糟糕情景認(rèn)知模式及行政法制之改革”，《法律科學(xué)》2012年第2期。一是確定亟需要監(jiān)管的食品安全風(fēng)險目錄。食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)依據(jù)食品安全事故在人員傷亡、經(jīng)濟損失、影響范圍等方面的歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗材料，以及通過媒體調(diào)查等方式獲得的消費者對食品安全風(fēng)險關(guān)注程度等標(biāo)準(zhǔn)，確定某一時期亟需監(jiān)管的食品安全風(fēng)險類型。當(dāng)然，監(jiān)管機關(guān)需要根據(jù)新的經(jīng)驗和食品安全科學(xué)技術(shù)發(fā)展?fàn)顩r，不斷補充或修改這一風(fēng)險目錄。二是以項目等方式，委托食品安全風(fēng)險領(lǐng)域的專家學(xué)者對該目錄中的食品安全風(fēng)險加以研究和評估，確定它們發(fā)生概率（包括概率幅度）、損失情況等信息。三是利用高科技手段，強化對此類食品安全風(fēng)險信息的宣傳和利用，當(dāng)遇到發(fā)生某一食品安全事件時，監(jiān)管機關(guān)就應(yīng)當(dāng)在第一時間內(nèi)利用超級數(shù)據(jù)庫信息加以預(yù)警。為增加該數(shù)據(jù)庫的影響力，在互聯(lián)網(wǎng)時代，國家食品藥品監(jiān)督管理總局可以建立一個全國性的食品安全風(fēng)險信息中心，并與地方食品藥品監(jiān)督管理局所建立的食品安全風(fēng)險信息中心聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)信息共享。這個網(wǎng)站將列出各種主要食品安全風(fēng)險及其發(fā)生的概率，各自產(chǎn)生的原因以及主要的預(yù)防或預(yù)警措施等信息，以便為消費者和其他食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)科學(xué)決策提供依據(jù)。當(dāng)然，對于食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)而言，這一超級數(shù)據(jù)庫的建立和維持是一項長期的任務(wù)。它依賴于一些輔助性機制，比如強制性報告與披露機制，即要求與這些與亟需要監(jiān)管的食品安全風(fēng)險的制造者，強制性的定期向食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)提供該類食品安全風(fēng)險信息，包括最糟糕情況的風(fēng)險信息。又如，在從事食品安全風(fēng)險研究的科學(xué)家或?qū)I(yè)人員、消費者和政府官員之間建立有效的風(fēng)險溝通機制等。