趙寶愛(ài) 李偉峰

(濟(jì)南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022)

中國(guó)正邁進(jìn)普惠型福利社會(huì)的門檻。近來(lái)社會(huì)福利資金投入之大、社會(huì)福利項(xiàng)目之多、惠及群體之廣，都是歷史上從未有過(guò)的，這一方面提高了社會(huì)的福利水平、減少了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面各種福利資金的非合理?yè)p失也明顯增加，這種現(xiàn)象可以稱為社會(huì)福利漏洞(以下簡(jiǎn)稱為福利漏洞)。所謂福利漏洞，是指在福利政策實(shí)施過(guò)程中因管理、服務(wù)和受益對(duì)象等違規(guī)造成福利資金的損失和浪費(fèi)，從而降低福利效益并偏離政策所設(shè)定的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和群體的一種現(xiàn)象，防范漏洞與增加投入都是普惠時(shí)代福利制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、福利漏洞的表現(xiàn)形態(tài)

按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，福利漏洞有不同的表現(xiàn)形態(tài)，這可從以下幾個(gè)角度來(lái)分析。

(一)從行為主體看，可分為管理型、服務(wù)型和受益者型

福利資金的輸送過(guò)程一般涉及到管理者、服務(wù)者和受益者三方面，這三方都可能借助各種機(jī)會(huì)來(lái)獲取不該得到的福利資金，造成福利漏洞。

一是管理型福利漏洞。指福利行政管理部門將本該用于福利的資金改作他用或化為己有或疏于管理等所造成的資金損失。政府部門等將福利資金用于其他項(xiàng)目，福利管理部門和人員利用福利制度和管理的缺陷，挪用部分福利金來(lái)補(bǔ)充辦公經(jīng)費(fèi)和單位福利，或?qū)⒒鹚阶酝顿Y并將部分收益化為己有，或虛構(gòu)福利項(xiàng)目以及福利對(duì)象來(lái)冒領(lǐng)福利資金，或與福利服務(wù)機(jī)構(gòu)等合謀套取福利資金，或采購(gòu)價(jià)高質(zhì)次的福利服務(wù)和物品等。另外，福利行政管理部門未盡職盡責(zé)，管理流于形式，致使福利資金出現(xiàn)了不合理的損耗，也是管理型漏洞的一種表現(xiàn)。

二是服務(wù)型漏洞。以服務(wù)形式存在的福利通常需要借助社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)傳遞給需求對(duì)象，而一些服務(wù)機(jī)構(gòu)借服務(wù)之機(jī)，將本該用于福利對(duì)象的資金轉(zhuǎn)化為機(jī)構(gòu)的運(yùn)行費(fèi)用以及工作人員工資或福利，甚至以服務(wù)為手段來(lái)非法套取福利資金等。如：利用服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)模糊性，變相降低服務(wù)質(zhì)量或夸大服務(wù)水平，或者說(shuō)沒(méi)有提供與所獲得的資金相對(duì)應(yīng)的服務(wù)水準(zhǔn)；利用信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)或制度中的漏洞，虛增并未真實(shí)提供的服務(wù)或與服務(wù)對(duì)象合作來(lái)套取福利資金，這在第三方支付的社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域比較突出；過(guò)度供給服務(wù)，增加不必要的服務(wù)項(xiàng)目或誘導(dǎo)福利對(duì)象接受不必要的服務(wù)等，致使國(guó)家不得不投入更多的福利資金。

三是受益者型漏洞。作為福利政策的指向客體，福利對(duì)象也會(huì)獲得額外的福利等。具體表現(xiàn)為：因政策自身的缺陷或因?qū)φ呷狈α私?，福利?duì)象從同一類型的福利項(xiàng)目中重復(fù)享受好處特別是國(guó)家的福利補(bǔ)助；受益者雖符合享受的條件，但所獲得的福利明顯超過(guò)了政策所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，如最低生活保障在實(shí)施過(guò)程中，申請(qǐng)者通過(guò)掩蓋實(shí)際收入或夸大困難等而獲得了高于標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助；福利對(duì)象按相關(guān)政策喪失享受某項(xiàng)福利的法定資格，但仍享受原福利補(bǔ)助或原待遇等，這種不該受益的現(xiàn)象在社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域比較明顯，有的失業(yè)人員重新就業(yè)后，仍刻意隱瞞就業(yè)信息，繼續(xù)享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。

(二)按行為人的動(dòng)機(jī)，可分為故意、無(wú)意和有意無(wú)意等類型

從違規(guī)獲益者的主觀動(dòng)機(jī)看，福利漏洞可以分為無(wú)意、故意以及無(wú)意和有意等三種情況。

一是無(wú)意造成的福利漏洞。通常是，福利管理部門因技術(shù)、人力、信息等因素，無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)福利供給中的漏洞，福利對(duì)象對(duì)政策不了解或因政策體系不健全，最終無(wú)意中獲得了超過(guò)政策標(biāo)準(zhǔn)的福利或不該享受的福利。如在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，一些農(nóng)村居民既參加了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)也參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的重復(fù)參保也屬于一種無(wú)意獲利行為；福利對(duì)象喪失了資格后，自己和家人等未能及時(shí)將相關(guān)信息上報(bào)給福利管理機(jī)構(gòu)而多領(lǐng)取了福利金，福利對(duì)象將自己的福利用于家庭成員和其他關(guān)系人等，都是無(wú)意中給社會(huì)造成福利損失的案例。

二是故意非法套取資金形成的福利漏洞。這是指福利管理者、服務(wù)者、福利對(duì)象及非福利政策直接受益人等明知非法獲取福利好處是一種違法犯罪行為，卻仍利用其中的一些漏洞并有意識(shí)地用欺詐手法獲得不該或超標(biāo)準(zhǔn)的福利資金。如管理者偽造福利對(duì)象來(lái)謀取非法好處；福利對(duì)象利用信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)，夸大需求和困難程度，以便獲得更多的福利援助；服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)偽造一些并不存在的服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)對(duì)象來(lái)套取福利資金，尤其是醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)偽造患者、增加住院時(shí)間以及開(kāi)虛假處方等來(lái)非法套取醫(yī)?；鸬默F(xiàn)象較為典型。

三是無(wú)意和有意共同作用所導(dǎo)致的福利漏洞。相關(guān)方雖知曉自己或他人的福利行為可能不合規(guī)，但出于種種考慮而沒(méi)有約束這種行為，以至于造成了福利損失。有關(guān)部門和社區(qū)組織等出于維護(hù)本地居民利益的需要，總設(shè)法用足政策而將不符合條件者納入到福利保障的范圍，服務(wù)機(jī)構(gòu)為照顧服務(wù)對(duì)象而善意地幫助其利用規(guī)則中的漏洞而“合法”地獲得額外好處，有時(shí)服務(wù)機(jī)構(gòu)明知持服務(wù)對(duì)象偽造信息，但因自己也能獲益而有意無(wú)意地放松了警惕。服務(wù)機(jī)構(gòu)在非法套取福利資金的過(guò)程中，有些福利對(duì)象也無(wú)意、有意地起到了配合作用，如在新農(nóng)合制度中，有的農(nóng)民因?qū)ο嚓P(guān)政策不了解且為獲得了一點(diǎn)好處就將自己的醫(yī)療卡租借給醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，[注]張新瑞、薛興利：《套取新農(nóng)合資金行為分析：基于博弈分析的視角》，《衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究》2012年第2期。就是無(wú)意和有意中造成了福利資金的損失。

(三)按行為的性質(zhì)，可分為道德型、違規(guī)型和犯罪型

按照性質(zhì)和后果，福利漏洞可以分為道德型、行政違法型和犯罪型三種。

一是道德型的福利漏洞。就是福利資金的損失在程序上是合理的，既不能給予相關(guān)方行政處罰也無(wú)須司法介入，但在道德上，其福利行為卻又需要給予譴責(zé)。如福利管理部門的職責(zé)之一就是規(guī)范和嚴(yán)格管理以減少福利資金的損失，在管理過(guò)程中，有些管理部門或設(shè)定苛刻的領(lǐng)取條件，或變相延緩支撥付福利資金，或阻止福利基金的合理轉(zhuǎn)移等，造成了福利資金的大量結(jié)余，雖然說(shuō)這些做法降低了福利對(duì)象的受益程度，但在制度上和形式上卻是合規(guī)的。再如，管理人員在福利發(fā)放過(guò)程中因?qū)Σ牧系膶徍肆饔谛问剑殃P(guān)不嚴(yán)，致使福利對(duì)象超標(biāo)準(zhǔn)享受福利，這只能說(shuō)其責(zé)任心不強(qiáng)。同樣，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)固然存在著服務(wù)誘導(dǎo)和過(guò)度服務(wù)的問(wèn)題，卻也提供了真實(shí)的服務(wù)，而服務(wù)對(duì)象只是接受了不必要或者不需要的服務(wù)而已，對(duì)這種濫用福利的行為只能給予道德和輿論批評(píng)，卻不能處罰相關(guān)責(zé)任人。

二是違法型的福利漏洞。即福利相關(guān)人違背相關(guān)法律法規(guī)，給國(guó)家和福利對(duì)象等造成了福利損失的現(xiàn)象。福利相關(guān)方明知其福利行為不合法，卻仍設(shè)法鉆空子而獲得福利，只是非法獲得福利資金數(shù)額相對(duì)較小，尚達(dá)不到刑事處罰的標(biāo)準(zhǔn)，如管理方挪用福利資金。當(dāng)前，國(guó)家投入和社會(huì)投入以及民眾繳納的各種福利基金數(shù)額巨大，而政府部門或擅自改變福利資金的用途或挪用到其他公共項(xiàng)目中。由于這種違規(guī)主體是政府，個(gè)人和有關(guān)部門未必獲得好處，其行為也沒(méi)有達(dá)到犯罪的程度，處理結(jié)果一般是給予相關(guān)人員行政處分并責(zé)令限期整改。再如醫(yī)?？ǔ钟姓邔⒖▋?nèi)的資金套現(xiàn)，所套現(xiàn)的僅是自己的私有財(cái)產(chǎn)，只能算是一種違規(guī)行為，一般被查處的結(jié)果就是給予行政處罰。

三是犯罪型的福利漏洞。就是按照相關(guān)法律，貪污、欺詐福利資金的行為應(yīng)課以刑罰。福利制度雖被視為預(yù)防和減少犯罪現(xiàn)象的一種穩(wěn)定機(jī)制，但本身也可能成為一個(gè)犯罪的領(lǐng)域。在普惠型福利時(shí)代，各種主觀惡意、情節(jié)嚴(yán)重、社會(huì)危害大的福利犯罪也日漸增加。如福利管理人員貪污和瀆職造成的資金重大損失，福利服務(wù)機(jī)構(gòu)的惡意套取福利基金以及福利對(duì)象和非福利對(duì)象惡意詐騙巨額的福利金等，都是犯罪型的福利漏洞。

二、福利漏洞的形成機(jī)理

普惠型福利意味著更多的福利資金、服務(wù)機(jī)構(gòu)、福利項(xiàng)目、福利對(duì)象以及福利標(biāo)準(zhǔn)等，福利漏洞也隨之增加和增大。具體而言，福利漏洞的形成機(jī)理較為復(fù)雜，是社會(huì)福利發(fā)展階段、政策設(shè)計(jì)、福利治理和社會(huì)慣習(xí)等因素相互作用的結(jié)果。

(一)福利事業(yè)的快速擴(kuò)張

不同發(fā)展階段的國(guó)家所面臨的福利問(wèn)題是有差異的。20世紀(jì)70年代末西方福利國(guó)家出現(xiàn)危機(jī)后，其應(yīng)對(duì)措施主要是提高福利運(yùn)行的效率，增加受益者的責(zé)任，加大防范和打擊各種福利欺詐等行為的力度，減少和堵塞福利漏洞。中國(guó)的福利制度建設(shè)則著重解決供給不足的問(wèn)題，以更好地滿足社會(huì)的福利需求，因此國(guó)家在較短時(shí)間內(nèi)就密集出臺(tái)了一系列的福利政策，投入了巨額資金，初步構(gòu)建起了普惠型的福利體制，但福利制度缺乏整體性的規(guī)劃，管理體制、管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等滯后于福利資金投入的速度，福利資金的跑冒漏無(wú)法避免；另一方面，福利管理機(jī)構(gòu)尤其是基層部門的管理經(jīng)驗(yàn)、管理能力等也一時(shí)難以跟上福利發(fā)展的節(jié)奏，加之福利對(duì)象眾多，管理者限于經(jīng)濟(jì)、時(shí)間和精力等成本無(wú)法逐一精確審核，客觀上使得少數(shù)福利服務(wù)者和受益者等看到了其中的空子。另外，政府、媒體和學(xué)界等對(duì)福利漏洞的嚴(yán)重性和風(fēng)險(xiǎn)缺乏清醒的認(rèn)識(shí)和估計(jì)，一般認(rèn)為，中國(guó)主要的福利問(wèn)題在于重視程度不夠、受益面過(guò)小，要緩解貧困、減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)社會(huì)平等、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，就必須增加福利資金投入，減少資金漏洞則屬于次要問(wèn)題。何況社會(huì)福利問(wèn)題形成的一般規(guī)律是，先出現(xiàn)問(wèn)題，引起輿論關(guān)注，再形成治理的思路和政策。在普惠時(shí)代，只有更多的福利資金非正常損耗之后，有關(guān)部門才會(huì)警覺(jué)并采取措施堵塞漏洞。

(二)福利政策設(shè)計(jì)的缺陷

福利政策設(shè)計(jì)本身的缺陷會(huì)使得資金輸送不暢，管理者、服務(wù)者和受益者等容易發(fā)現(xiàn)其中的漏洞。一是各種福利政策間的整合程度較低，整體性的制度框架尚未形成。普惠時(shí)代的福利制度建設(shè)不是從零開(kāi)始的，而是對(duì)于既有體制的補(bǔ)充與完善，地區(qū)性、行業(yè)性、階層化的福利分割模式并未真正打破，同一福利項(xiàng)目管理卻分屬于不同的政府部門，一方面國(guó)家難以全面、有效地監(jiān)控福利資金的使用和運(yùn)行情況，另一方面也給福利管理部門、服務(wù)機(jī)構(gòu)乃至福利對(duì)象等提供了更多非法獲益的機(jī)會(huì)和可能。比如農(nóng)民重復(fù)參保與其說(shuō)是鉆制度的空子，毋寧說(shuō)是保險(xiǎn)制度間缺乏銜接與整合所造成的。二是資源分配的不合理造成了福利資金的浪費(fèi)。福利旨在滿足人們的需要，設(shè)計(jì)相關(guān)政策時(shí)應(yīng)體現(xiàn)出均等化和積極差別的原則，兼顧人們的共同需要和特殊需要，但有些差別對(duì)待的福利政策是以目標(biāo)對(duì)象的身份而非其真實(shí)需要為基礎(chǔ)的，由此不同群體間所占有的福利資源相差懸殊，有些群體福利供給過(guò)度，超過(guò)了其實(shí)際需求，或?yàn)E用福利或揮霍性地消費(fèi)掉或轉(zhuǎn)移給非政策指定對(duì)象，有些人因福利需求得不到滿足而不得不設(shè)法尋找其中的空子，同時(shí)不合理的資源分配機(jī)制也刺激了服務(wù)機(jī)構(gòu)過(guò)度服務(wù)的欲望，最終浪費(fèi)了有限的福利資源。三是福利標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)模糊、操作性不強(qiáng)以及目標(biāo)群體不明確，[注]徐道穩(wěn)：《社會(huì)福利：從法制化到標(biāo)準(zhǔn)化》，載楊團(tuán)、高鑒國(guó)主編：《當(dāng)代社會(huì)政策研究》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2010年版，第351-361頁(yè)。既給了管理者很大的自由裁定空間及解釋、變通規(guī)則的余地，也增加了管理者“甄別”出合格對(duì)象的難度，福利對(duì)象和服務(wù)機(jī)構(gòu)等則不易發(fā)覺(jué)自己的行為是否違規(guī)。

(三)福利違規(guī)懲處的難度

福利是需要道德和政治支持的一種制度，[注]錢寧：《現(xiàn)代社會(huì)福利思想》，高等教育出版社2006年版，第8頁(yè)。且被視為一種社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制，這就意味著福利漏洞往往是合情合理與不合法交織在一起，福利對(duì)象的超標(biāo)準(zhǔn)受益等畢竟也是符合基本條件的，只是超過(guò)了政策設(shè)定的享受標(biāo)準(zhǔn)而已，何況有的福利對(duì)象偽造資料掩蓋信息而冒領(lǐng)福利金確實(shí)也是無(wú)奈之舉，這種違規(guī)卻合乎福利倫理準(zhǔn)則，若取消或降低超標(biāo)享受的福利待遇，其生活可能會(huì)陷入困境，福利管理部門有時(shí)只得默認(rèn)這種不該獲得的福利，甚至因輿論壓力或出于維穩(wěn)的需要而不得不變通規(guī)則而將不合格者納入到保障范圍之內(nèi)。這種福利違規(guī)現(xiàn)象究竟應(yīng)懲罰福利對(duì)象還是有關(guān)部門失職無(wú)疑也是一個(gè)難題。福利行政管理部門和服務(wù)機(jī)構(gòu)套取福利資金后未必是當(dāng)事人自己獲利，可能用于其他公益領(lǐng)域或部門、機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)和員工福利等，這也難以懲罰相關(guān)責(zé)任人。福利欺詐和套利當(dāng)屬一種違法乃至犯罪行為，我國(guó)《刑法》以及福利法規(guī)中有相應(yīng)的懲罰條款，事實(shí)上因非法套取福利資金而被課以刑罰的案例不是沒(méi)有，但總的來(lái)看，除了管理人員貪污或挪用巨額福利資金、服務(wù)機(jī)構(gòu)和福利對(duì)象惡意套取大量福利資金等少數(shù)極端情況外，大多數(shù)福利違法行為甚少受到相應(yīng)的懲處。通常的作法是，管理者挪用福利資金等可能僅含混地通報(bào)批評(píng)并責(zé)令改正或以對(duì)機(jī)構(gòu)的批評(píng)代替對(duì)個(gè)人行為的懲處，服務(wù)機(jī)構(gòu)則暫?；蛉∠浞?wù)資質(zhì)，不符合條件者則取消資格或追回領(lǐng)取的福利金等，這種懲罰缺乏足夠的威懾力。[注]張婧媛：《騙取公共福利行為的刑法定性研究》，南昌大學(xué)2012年碩士論文。較低的違法成本和較高的收益，使得部分福利管理者、服務(wù)機(jī)構(gòu)和受益對(duì)象等敢于冒險(xiǎn)套取資金。

(四)文化慣習(xí)的負(fù)面影響

鑒于日漸突出的福利漏洞問(wèn)題，政府也采取了各種措施予以防范，不過(guò)政府似乎更關(guān)注正式制度的建設(shè)與運(yùn)行，相對(duì)忽視或低估了文化慣習(xí)等非正式制度的消極影響，非正式的文化慣例從兩個(gè)方面影響福利制度的運(yùn)行。一個(gè)是小團(tuán)體主義文化鼓勵(lì)了福利管理者的違規(guī)行為。在濃厚的小團(tuán)體主義文化傳統(tǒng)的熏陶下，民眾的思想與行為往往呈現(xiàn)出矛盾的一面，既追求公平也特別看重自身利益和小群體利益，那些能夠?yàn)楸镜胤胶捅締挝坏戎\取更多好處的領(lǐng)導(dǎo)往往被評(píng)價(jià)為有魄力、有能力，只要其能爭(zhēng)取到額外資金即使是過(guò)度享受乃至貪污部分都會(huì)得到寬容，于是社會(huì)上形成了一種“誰(shuí)爭(zhēng)取的資金誰(shuí)使用”習(xí)慣，這無(wú)疑扭曲了福利資金的公平分配原則，使得福利資金很容易流向非政策對(duì)象手中。二是民間文化慣習(xí)客觀上也刺激了福利違規(guī)行為的發(fā)生。中國(guó)人既崇尚勤勞致富也信奉“馬不吃野草不肥，人不得外財(cái)不富”的邏輯，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步激發(fā)了國(guó)人逐利的欲望，致富已成為衡量一個(gè)人成功與否的最直接標(biāo)準(zhǔn)。在“外財(cái)文化”[注]張曉楠、趙寶愛(ài)：《論社會(huì)工作在農(nóng)村最低生活保障漏洞治理中的作用》，《社會(huì)工作》(下半月)2010年第1期。和發(fā)財(cái)致富思想的支配下，有些人視獲取不該獲得的福利為一種本事，極少會(huì)產(chǎn)生道德上的焦慮感，民眾也鮮質(zhì)疑違規(guī)者的道德品性，甚至羨慕其獲得額外福利的能力和機(jī)會(huì)等。三是熟人—關(guān)系縱容了福利不法行為。中國(guó)是個(gè)熟人社會(huì)，關(guān)系、人情等因素總會(huì)不同程度地滲透到福利制度之中，放大了福利違法現(xiàn)象，尤其是管理者礙于關(guān)系和人情等而有意照顧服務(wù)機(jī)構(gòu)和福利對(duì)象，或改變資金的分配標(biāo)準(zhǔn)，或?qū)⒉环弦?guī)定的對(duì)象納入到福利保障之中，或不愿制止服務(wù)機(jī)構(gòu)或福利對(duì)象的違規(guī)行為。

三、福利漏洞引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

從人類的社會(huì)福利實(shí)踐看，任何時(shí)代和任何國(guó)家的福利資金都不可能百分之百地按照政策標(biāo)準(zhǔn)傳遞給政策所指向的對(duì)象，但過(guò)多的漏洞不僅可能降低福利資金的使用效率、妨礙制度的運(yùn)行，而且會(huì)偏離福利的公平目標(biāo)，引發(fā)福利道德風(fēng)險(xiǎn)和福利制度的運(yùn)行安全等問(wèn)題。

(一)偏離福利政策目標(biāo)，引發(fā)新的不公平

社會(huì)福利是政府給予國(guó)民的“社會(huì)工資”，旨在彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的失靈，促進(jìn)社會(huì)整合，具有很強(qiáng)的政治性、工具性和功利性。普惠型福利政策的推行與實(shí)施，意味著不分城鄉(xiāng)戶籍的居民都有機(jī)會(huì)分享滿足基本生活需求的福利，盡管如此，每項(xiàng)福利政策和每個(gè)福利項(xiàng)目也都有明確的受益對(duì)象，福利資金應(yīng)最大限度地流向政策所設(shè)定的目標(biāo)群體，實(shí)現(xiàn)福利政策的正義目標(biāo)，但這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度則需要進(jìn)行事實(shí)和價(jià)值的綜合判斷。[注]王元亮：《價(jià)值和事實(shí)相互關(guān)系考論》，《山東社會(huì)科學(xué)》2013年第5期。任何社會(huì)福利政策都蘊(yùn)含著強(qiáng)烈的價(jià)值目標(biāo)，這是毋庸置疑的，而在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，一些福利資金卻并未真正地惠及于既定的對(duì)象，或福利對(duì)象沒(méi)有按照政策標(biāo)準(zhǔn)享受福利，而是流向了不該受益的群體或機(jī)構(gòu)，這既降低了福利資金的使用效率和效益，也降低了政策對(duì)象的福利水平。盡管說(shuō)弱勢(shì)群體也可能獲得額外的福利，但總的來(lái)說(shuō)越是社會(huì)優(yōu)勢(shì)階層套取福利資源的機(jī)會(huì)就越多、渠道越廣、可能性越大，如此稀缺的福利就成為優(yōu)勢(shì)群體的一種潛在補(bǔ)貼或隱性收入，無(wú)形中進(jìn)一步拉大了階層間的收入和地位差距。另外，由于人情和關(guān)系的影響，那些能夠借助所謂關(guān)系網(wǎng)的地區(qū)和部門可能會(huì)爭(zhēng)取到更多的福利資金，在既定的資金框架下，這意味著其他地區(qū)和機(jī)構(gòu)福利資金的減少、福利水平的降低，有些地方、部門和群體卻因此受益過(guò)度乃至不該受益等。福利資金的非正常流失既扭曲了福利的工具和倫理價(jià)值，也會(huì)引發(fā)福利守法者的不公平感。[注]劉喜中：《增設(shè)騙取福利罪是上策》，《檢察日?qǐng)?bào)》2010年4月28日。

(二)造成福利資金緊張，增加福利制度運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

福利漏洞意味著資金的損失，若不能及時(shí)堵塞的話，問(wèn)題將日益嚴(yán)重，加之有些福利資金流失的手法與渠道非常隱蔽，由此形成的風(fēng)險(xiǎn)往往數(shù)年乃至十余年后才會(huì)暴露出來(lái)，給未來(lái)的福利安全留下了隱患，最終引發(fā)類似于西方福利國(guó)家式的危機(jī)。另外，國(guó)家和社會(huì)雖逐年增加福利資金投入，但相對(duì)于民眾的福利訴求還是有限的，各種福利漏洞無(wú)疑進(jìn)一步加劇了資金緊張狀況，政府在實(shí)施福利項(xiàng)目時(shí)只好采取變通的方式以緩解資金壓力，真正需要的人可能無(wú)法得到應(yīng)有的福利援助。比如，低保制度固然確定了應(yīng)保盡保的原則，而不少地方礙于財(cái)力不足和不該受益者過(guò)多等現(xiàn)實(shí)難題，只好采取總量控制和降低保障標(biāo)準(zhǔn)的策略，致使應(yīng)保對(duì)象的福利水平大打折扣。福利漏洞還可能引發(fā)未來(lái)支付風(fēng)險(xiǎn)，影響福利制度的可持續(xù)性運(yùn)行，這在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域尤為突出。社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)福利與社會(huì)保障的核心與支柱，是最容易遭受侵蝕的福利領(lǐng)域，近來(lái)一些地方社?；鹨虮慌灿?、被貪污或“增值失敗”等而導(dǎo)致巨額損失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給社保制度的正常運(yùn)行和未來(lái)的支付帶來(lái)了很大的不確定性，甚至個(gè)別地方社?；痖_(kāi)始出現(xiàn)入不敷出、收不抵支的跡象。盡管原因是多方面的，但社保資金的非合理?yè)p耗或非正常支出卻是不容忽視的。再如各地頻發(fā)的醫(yī)保卡套現(xiàn)現(xiàn)象，表面上，持卡人套取的是自己的“保命錢”，給自己造成了福利損失，[注]曹燕：《城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶套現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)福利損失》，《中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)》2010年第3期。但相關(guān)操作方會(huì)虛構(gòu)住院的事實(shí)等來(lái)套取醫(yī)?；鹛貏e是統(tǒng)籌基金，這就損害了其他參保人和國(guó)家的利益。為防止發(fā)生支付危機(jī)和保障福利制度的正常運(yùn)行，國(guó)家要么增加財(cái)政撥款，要么提高福利對(duì)象的繳費(fèi)數(shù)額，或二者兼用，甚至不得已時(shí)降低既定的福利標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論哪種措施都意味著政府與守法的福利對(duì)象分擔(dān)了不合理的福利損失，這顯然是不公平的。

(三)引發(fā)福利道德風(fēng)險(xiǎn)，降低福利制度信任

福利是對(duì)稀缺資源的公平分配，面對(duì)著能夠給自己帶來(lái)好處與利益的福利，部分公眾、服務(wù)機(jī)構(gòu)乃至管理者于無(wú)形之中會(huì)產(chǎn)生“不要白不要”的心態(tài)，或形成一種“騙取福利沒(méi)有真正受害者”的想法，于是刻意尋找或利用福利政策中的漏洞，進(jìn)行福利套利和福利欺詐等以獲得額外的好處。若其行為沒(méi)有受到相應(yīng)的懲罰，那么就很容易形成一種學(xué)習(xí)和模仿效應(yīng)，[注]Tunley, Martin, “Need, greed or opportunity? An examination of who commits benefit fraud and why they do it”,Security Journal,Vol.24.4(2011),p309.守法者也會(huì)感到心理上的不平衡，甚至?xí)e極效仿，尋找其中的空子，如故意掩蓋真實(shí)信息、偽造資料來(lái)非法獲取福利等。有時(shí)福利管理者、服務(wù)機(jī)構(gòu)和福利對(duì)象間也會(huì)合作共謀以套取福利、獲取額外的經(jīng)濟(jì)利益，不惜給國(guó)家和社會(huì)造成巨額資金損失。各種挪用福利資金、濫用福利以及惡意套取福利資金的危害性不僅在于引起福利資金的相對(duì)緊張，而且還可能會(huì)形成群體性的福利欺詐和濫用風(fēng)氣。[注]張伯晉：《騙取社會(huì)福利行為新問(wèn)題當(dāng)有新對(duì)策》，《檢察日?qǐng)?bào)》2011年3月30日。本來(lái)，中國(guó)的普惠型福利制度框架剛剛構(gòu)建成型，制度信任尚未完全建立起來(lái)，頻發(fā)的福利漏洞不僅令國(guó)家財(cái)政和公眾福利基金蒙受損失，也會(huì)損害制度的嚴(yán)肅性、降低人們對(duì)制度的信任程度，甚至懷疑能否持續(xù)下去，不愿承擔(dān)相應(yīng)的福利責(zé)任和繳費(fèi)義務(wù)的可能性就會(huì)增加。如前幾年深圳等地所發(fā)生的農(nóng)民工退保潮，固然有對(duì)于新制度不了解的因素，或基于追求現(xiàn)實(shí)利益的考量，但恐怕主要還是對(duì)未來(lái)福利收益不確定性的擔(dān)憂，從而形成了及早套現(xiàn)、落袋為安的心理。

四、福利漏洞的預(yù)防與治理

鑒于福利漏洞可能引發(fā)的諸多風(fēng)險(xiǎn)和危害，福利發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)逐步形成了一套行之有效的預(yù)防、治理制度，中國(guó)應(yīng)在借鑒國(guó)外福利漏洞治理的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，針對(duì)福利資金損耗的原因，著手加強(qiáng)福利制度建設(shè)，完善福利法規(guī)，改善運(yùn)行機(jī)制以及形成可操作的福利標(biāo)準(zhǔn)等。

(一)福利政策體系的一元化與管理的網(wǎng)絡(luò)化

前已述及，福利漏洞與福利制度的碎片化有直接關(guān)系，故必須把福利政策一元化列為普惠型福利制度建設(shè)的核心議題，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)形成全國(guó)統(tǒng)一的福利制度體系，在此基礎(chǔ)上再優(yōu)化福利管理機(jī)構(gòu)、管理體系以及運(yùn)行機(jī)制，既可以降低福利行政成本，也可以盡快實(shí)現(xiàn)基本福利的均等化，減少群體間福利水平差距過(guò)大所造成的損耗。政府應(yīng)著重提升福利管理的網(wǎng)絡(luò)化水平，實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息共享，形成各種福利政策間的有效銜接，加強(qiáng)各福利行政部門之間的協(xié)調(diào)，特別是充分借助基層組織和社會(huì)力量。[注]劉同戰(zhàn)、張益剛：《完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助的若干思考》，《山東社會(huì)科學(xué)》2013年第10期。這樣，福利資金流向更加公開(kāi)透明，避免政府出現(xiàn)“福利信息孤島”，既便于上級(jí)政府的監(jiān)控和社會(huì)的監(jiān)督，也能夠通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘和比對(duì)等來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)預(yù)防和堵塞漏洞。應(yīng)該說(shuō)，這方面的物質(zhì)和技術(shù)條件已完全具備，關(guān)鍵在于打破或消除部門、行業(yè)或地區(qū)的福利利益分割，當(dāng)前不少福利管理機(jī)構(gòu)和地方政府等之所以抵制相關(guān)信息聯(lián)網(wǎng)與信息公開(kāi)等，與其說(shuō)是技術(shù)和認(rèn)識(shí)問(wèn)題，毋寧說(shuō)是自身利益在作祟，有些福利資金與福利項(xiàng)目等甚至已異化為管理部門利益的一部分。因此，治理和預(yù)防福利漏洞必須超越地方利益和部門利益，徹底扭轉(zhuǎn)“部門利益至上”的行動(dòng)邏輯。[注]畢天云：《論大福利視閾下我國(guó)社會(huì)福利體系的整合》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2012年第2期。同時(shí)，中國(guó)可以借鑒海外的反福利欺詐經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立調(diào)查機(jī)構(gòu)，建立福利征信體系，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的福利欺詐人群和服務(wù)機(jī)構(gòu)等進(jìn)行必要的監(jiān)控和調(diào)查。

(二)完善福利管理法規(guī)并依法懲罰違規(guī)行為

社會(huì)福利制度不但需要道德和政治支持，而且更需要法律為運(yùn)行保障，如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)福利的道德屬性和倫理價(jià)值而相對(duì)忽視了福利違法行為的懲處，或缺乏相應(yīng)的懲罰措施，或處罰機(jī)制有名無(wú)實(shí)，就等于鼓勵(lì)或放縱福利領(lǐng)域中的違法犯罪現(xiàn)象。在防止福利欺詐、冒領(lǐng)和濫用方面，福利國(guó)家普遍加大了監(jiān)管和懲罰力度，即使輕微的福利欺詐也可能面臨著受到指控乃至被送到刑事法庭的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)著福利新問(wèn)題，中國(guó)也應(yīng)進(jìn)一步完善各種福利管理法規(guī)，做到管理有章可循，強(qiáng)化約束機(jī)制，積極做好事先預(yù)防，明確福利違規(guī)犯罪行為的法律后果，至少要讓福利違規(guī)者付出必要的成本和代價(jià)。雖然說(shuō)我國(guó)現(xiàn)階段是否制定專門的“詐騙社會(huì)福利罪”或設(shè)立相應(yīng)的罪名等尚存在著爭(zhēng)議，但對(duì)于主觀上非法占有或倒賣福利的行為給予法律懲處卻是必要的，在這方面可以參照相應(yīng)的法律法規(guī)等進(jìn)行治理。針對(duì)管理型福利漏洞，應(yīng)著重解決對(duì)政府部門和官員約束機(jī)制軟弱無(wú)力的問(wèn)題，不能以道德約束代替制度約束尤其是法律約束，管理必須依法實(shí)施而不能過(guò)度依賴德治，否則就會(huì)出現(xiàn)大量的違規(guī)犯罪問(wèn)題。[注]陶傳進(jìn)：《社會(huì)公益供給》，清華大學(xué)出版社2005年版，第120-121頁(yè)。因此，管理者不管是因善意還是惡意違規(guī)而給福利資金造成損失的行為都要視其情節(jié)輕重分別給予法律或行政的懲罰，特別是施行個(gè)人責(zé)任追究制度，避免以集體懲罰代替?zhèn)€人的懲罰。至于福利服務(wù)機(jī)構(gòu)和福利對(duì)象的福利欺詐和套利行為，應(yīng)完善社會(huì)防范體系如設(shè)立舉報(bào)電話和信箱等，形成福利非法套利也是一種不道德和乃至違法犯罪行為的輿論導(dǎo)向；對(duì)于違規(guī)者，則按照其違規(guī)的動(dòng)機(jī)以及所非法獲取的數(shù)額等分別給予取消資格、沒(méi)收或追回所得以及課以罰款等不同層次的處罰，至于惡意套取福利資金且構(gòu)成犯罪的則追究其刑事責(zé)任，如此才能起到一種警示或威懾作用。

(三)適度引入準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制，提高福利運(yùn)行效率

福利雖然旨在糾正市場(chǎng)機(jī)制所造成的不公平，但福利制度的運(yùn)行卻并不排斥市場(chǎng)手段。合理的福利供給方式同樣是降低福利資金損耗的重要保證。從福利實(shí)踐看，政府直接向居民提供現(xiàn)金或?qū)嵨镄透＠男首罡撸Y金損失也最少；而那些以社會(huì)服務(wù)形態(tài)提供的福利往往漏洞比較嚴(yán)重和突出，若能夠?qū)⒁恍└＠?wù)轉(zhuǎn)化為資金的形式，直接向福利對(duì)象發(fā)放服務(wù)券、代金券等，由其到市場(chǎng)上購(gòu)買所需的福利服務(wù)，這樣一方面使福利撥款和資金傳遞過(guò)程更加公開(kāi)、透明，減少管理型違規(guī)行為的發(fā)生，另一方面福利對(duì)象可以選擇“用腳投票”的方式來(lái)選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)并促使服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。而且，政府購(gòu)買福利服務(wù)還可以扶持和資助民間社會(huì)組織的發(fā)展、促進(jìn)服務(wù)機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量。但要警惕購(gòu)買的神話，福利領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制本身未必就會(huì)提高運(yùn)行效率、減少福利資金的損失，政府要防止購(gòu)買服務(wù)政策的異化或扭曲，特別是管理機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)共謀來(lái)套取福利資金或降低福利服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，為此購(gòu)買程序必須透明、公開(kāi)、公平，科學(xué)合理地評(píng)估購(gòu)買的價(jià)格、質(zhì)量與效益，才能更好地降低和控制購(gòu)買成本，提高公共福利資金的使用效率。

(四)建立并完善福利標(biāo)準(zhǔn)

法制化是普惠型福利制度運(yùn)行的保障，而福利標(biāo)準(zhǔn)則是微觀法律，是法制化的細(xì)化。在現(xiàn)代社會(huì)，工業(yè)、工程和技術(shù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化較為完善。雖然說(shuō)社會(huì)福利尤其是服務(wù)形式的福利軟性的，各種福利項(xiàng)目和福利指向?qū)ο蟮那闆r千差萬(wàn)別，確實(shí)不宜簡(jiǎn)單地建立全國(guó)性的、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，否則可能會(huì)導(dǎo)致福利供給和運(yùn)行過(guò)于僵化并偏離福利的價(jià)值目標(biāo)，但也不能說(shuō)福利操作就無(wú)法標(biāo)準(zhǔn)化。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，在社會(huì)福利領(lǐng)域引入標(biāo)準(zhǔn)化的管理理念和方式，可以提高福利管理水平、福利服務(wù)質(zhì)量和福利資金的使用效益等。[注]徐道穩(wěn)：《社會(huì)福利：從法制化到標(biāo)準(zhǔn)化》，載楊團(tuán)、高鑒國(guó)主編：《當(dāng)代社會(huì)政策研究》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2010年版，第351-361頁(yè)。當(dāng)前中國(guó)的福利標(biāo)準(zhǔn)化晚于法制化，且福利標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)模糊，給管理者造成了很大的不便，也給服務(wù)者和申請(qǐng)者等提供了鉆空子的機(jī)會(huì)。下一步，中國(guó)應(yīng)重視并盡快形成福利規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，增加福利政策的可執(zhí)行性和可操作性，最大限度地壓縮各種福利欺詐和利益輸送的空間，減少福利資金損失，一旦出現(xiàn)漏洞也便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，且能夠減少服務(wù)機(jī)構(gòu)和福利對(duì)象的被動(dòng)違規(guī)現(xiàn)象。如建立福利管理部門的操作標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。國(guó)家可以制訂宏觀性和原則性的管理標(biāo)準(zhǔn)，地方政府尤其是福利主管部門應(yīng)出臺(tái)詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，福利設(shè)施和項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)全面、準(zhǔn)確，避免差距過(guò)大和標(biāo)準(zhǔn)不一，[注]武正華、陳岱云：《流動(dòng)人口社會(huì)福利狀況調(diào)查研究——以濟(jì)南市為例》，《山東社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。便于組織運(yùn)行和管理人員依法操作，減少自由裁量空間。福利資金輸送標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也要予以明確和清晰，同時(shí)要把福利標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)公開(kāi)，便于申請(qǐng)者對(duì)照并自我診斷是否符合條件。

五、結(jié)論

總之，普惠型福利建設(shè)不僅要關(guān)注增加福利供給以及福利資源的公平分配等問(wèn)題，而且也要考察福利資金是否真正傳遞給了政策所指向的目標(biāo)群體，以及政策所設(shè)定的福利標(biāo)準(zhǔn)是否超出了目標(biāo)群體的真正需要等，否則就容易形成福利漏洞，降低福利資金的效益，引發(fā)新的社會(huì)公平和福利倫理問(wèn)題。當(dāng)然，福利資金在傳遞過(guò)程中總會(huì)有一定的流失，且普惠型時(shí)代的福利漏洞尚處于可接受的范圍內(nèi)，但也要警惕各種福利漏洞并將其控制在一定的限度內(nèi)，避免出現(xiàn)福利事業(yè)愈發(fā)展，資金漏洞就越嚴(yán)重的現(xiàn)象。事實(shí)上，政府也意識(shí)到了福利漏洞問(wèn)題并根據(jù)其表現(xiàn)形態(tài)采取了各種防范措施，諸如健全管理體制，完善管理制度，增設(shè)管理機(jī)構(gòu)以及引進(jìn)專業(yè)工作人員等，這固然可以減少福利違規(guī)現(xiàn)象，提高福利運(yùn)行效率，但也使得更多的資金沉淀在管理部門之中，降低福利資金的效益和福利對(duì)象的福利水平。治理福利漏洞無(wú)非就是建立完善和規(guī)范的制度體系并嚴(yán)格執(zhí)行，但在建立并完善正式福利制度體系時(shí)，也應(yīng)充分估計(jì)到文化慣習(xí)等對(duì)正式福利制度管理和運(yùn)行所帶來(lái)的不利影響，否則，正式福利制度的運(yùn)轉(zhuǎn)和管理就會(huì)打折扣。最后，福利是個(gè)充滿了道德倫理色彩和價(jià)值爭(zhēng)議的領(lǐng)域，福利違規(guī)等很難說(shuō)純粹是個(gè)法律問(wèn)題，即使是主觀上的惡意欺詐也存在著情與法的矛盾，過(guò)于嚴(yán)厲可能會(huì)偏離福利的道義性價(jià)值，無(wú)原則的寬容會(huì)造成引起福利資金的過(guò)度損失，不利于社會(huì)福利守法風(fēng)氣的形成，如何在不違背福利倫理價(jià)值的前提下盡可能地減少福利漏洞就是普惠時(shí)代福利制度建設(shè)的一個(gè)難題。