王樺宇

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

論現(xiàn)代財(cái)政制度的法治邏輯——以面向社會(huì)公平的分配正義為中心

王樺宇

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障?，F(xiàn)代財(cái)政制度的建立是財(cái)稅體制改革和收入分配制度改革的突破口和著力點(diǎn)，其重點(diǎn)在于建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的財(cái)稅制度，并確保其法治化運(yùn)行。在理念闡釋上，包括權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平在內(nèi)的社會(huì)公平是現(xiàn)代財(cái)政制度的邏輯起點(diǎn)；在目標(biāo)設(shè)定上，現(xiàn)代財(cái)政制度對(duì)初次分配、再分配和三次分配分別有著不同的秩序訴求；在制度設(shè)計(jì)上，民生財(cái)政、均衡稅制和正當(dāng)程序構(gòu)成了現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)性要素。當(dāng)前，中國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建立應(yīng)以預(yù)算體制改革及其法治化為契機(jī)，構(gòu)建面向社會(huì)公平的財(cái)稅結(jié)構(gòu)和規(guī)則安排，以實(shí)現(xiàn)法治框架下的分配正義。

現(xiàn)代財(cái)政制度；法治邏輯；社會(huì)公平；分配正義

一、問(wèn)題的提出

按照中共中央的相關(guān)精神，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，“科學(xué)的財(cái)稅體制”是“促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”，必須“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”。*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2013年版，第19頁(yè)。深化收入分配制度改革，促進(jìn)社會(huì)公平，其最終目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享”。*胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2012年版，第8頁(yè)。而社會(huì)公平理念又與收入分配改革以及穩(wěn)健充裕的現(xiàn)代財(cái)政制度緊密相聯(lián)，社會(huì)公平既是收入分配制度改革的指導(dǎo)原則和最終目標(biāo)，又是現(xiàn)代財(cái)政制度建立的基礎(chǔ)前提和保障目標(biāo)。當(dāng)前，中國(guó)在社會(huì)公平和收入分配領(lǐng)域存在一些亟待解決的突出問(wèn)題，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大。*比如，勞動(dòng)收入偏低，過(guò)去10年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)近8%，但勞動(dòng)報(bào)酬沒(méi)有同步增長(zhǎng)，不少人感到自己的工資沒(méi)有太大變化；地區(qū)差距大，就拿2012年來(lái)說(shuō)，上海市城鎮(zhèn)居民的人均月收入約為3349元，而甘肅省城鎮(zhèn)居民只有約1436元，盡管有住房?jī)r(jià)格、生活成本等因素，近2000元的差距也不??；行業(yè)差距大，在銀行、證券、保險(xiǎn)等單位工作的人年收入一般不低于10萬(wàn)元，而從事農(nóng)林牧漁業(yè)的人也就2萬(wàn)多一點(diǎn)，相差近5倍。參見(jiàn)中共中央宣傳部理論局：《理性看 齊心辦》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2013年版，第18-21頁(yè)。作為世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)的區(qū)域之間發(fā)展條件差異大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以根本改變，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化還在深入發(fā)展，當(dāng)前社會(huì)公平和收入分配領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題是發(fā)展中的矛盾、前進(jìn)中的問(wèn)題，必須通過(guò)促進(jìn)發(fā)展、深化改革來(lái)逐步加以解決。*參見(jiàn)《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見(jiàn)》，人民出版社2013年版，第6-8頁(yè)。而促進(jìn)發(fā)展、深化改革的重要目標(biāo)即是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，而在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生穩(wěn)健充裕的現(xiàn)代財(cái)政。學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)基本達(dá)成的共識(shí)是，推動(dòng)財(cái)稅體制改革以建立現(xiàn)代財(cái)政制度是收入分配制度改革的突破口和著力點(diǎn)，其重點(diǎn)在于建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的財(cái)稅制度，并確保其法治化運(yùn)行。本文即從社會(huì)公平為何需要現(xiàn)代財(cái)政制度、現(xiàn)代財(cái)政制度如何促進(jìn)社會(huì)公平以及分配正義的角度出發(fā)，分析在收入分配改革中建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要性、實(shí)際功效和實(shí)施步驟。

二、理念闡釋?zhuān)荷鐣?huì)公平與現(xiàn)代財(cái)政制度

從正向推演的角度出發(fā)，只有遵循社會(huì)公平的理念指導(dǎo)，才能在分配制度改革中注重作為個(gè)體的人的重要性，真正讓每個(gè)人都有均等的生存和發(fā)展空間。從結(jié)果回溯的路徑觀察，只有實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，才能尊重和保障全體社會(huì)成員的合法正當(dāng)權(quán)益，社會(huì)發(fā)展的成果才會(huì)真正惠及每一個(gè)人。通常而言，社會(huì)公平需要從三個(gè)方面來(lái)理解：一是起點(diǎn)公平，二是過(guò)程公平，三是結(jié)果公平。也即，從事物的產(chǎn)生、發(fā)展和完成的角度對(duì)社會(huì)公平的內(nèi)涵和外延作出闡釋和構(gòu)建。就社會(huì)公平而言，除了社會(huì)組織體內(nèi)部自洽的公平法則及道德規(guī)范等的非強(qiáng)制指引外，還需要法律和政府參與其中并發(fā)揮積極的功用?！耙粋€(gè)負(fù)責(zé)指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政府，將必定用它的權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)某種公平分配的理想，這是確定無(wú)疑的?！?[英]弗里德里希·奧古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、馮興元等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第106頁(yè)。中共十八大報(bào)告要求：“加緊建設(shè)對(duì)保障社會(huì)公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系”。在政府制定法律規(guī)則和政策指引指導(dǎo)和推動(dòng)公平體系在社會(huì)主體間運(yùn)行的過(guò)程中，需要藉由若干個(gè)主體性的政策工具和保障手段而付諸于實(shí)施。在這些政策工具和保障手段中，現(xiàn)代財(cái)政制度成為最首選和最重要的抉擇選項(xiàng)。一方面，財(cái)稅體制改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的龍頭和政治體制改革的突破口，效果較為直接明顯，對(duì)傳統(tǒng)體制本身的沖擊較為溫和，且有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”和“一呼百應(yīng)”的效果；另一方面，改革過(guò)程中將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”最理想、最穩(wěn)健和最有效的方法就是遵循法治精神，通過(guò)可預(yù)期的現(xiàn)代財(cái)政制度設(shè)定來(lái)引導(dǎo)和調(diào)控社會(huì)主體的行為而間接達(dá)到改革所需要的實(shí)際效果。

(一)權(quán)利公平：在先性的基本前提

權(quán)利作為“一種正當(dāng)?shù)氖挛铩保?關(guān)于權(quán)利概念的考察，參見(jiàn)范進(jìn)學(xué)：《權(quán)利概念論》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第2期。一直是學(xué)界研究的重中之重。超脫于民法權(quán)利的憲法基本權(quán)利更是從更高位階的層面，展示了收益權(quán)功能并從正當(dāng)性的角度規(guī)定了國(guó)家的給付義務(wù)。*參見(jiàn)張翔：《基本權(quán)利的受益權(quán)功能與國(guó)家的給付義務(wù)——從基本權(quán)利分析框架的革新開(kāi)始》，載《中國(guó)法學(xué)》2006年第1期。權(quán)利公平作為一種價(jià)值理念，體現(xiàn)了保障憲法基本權(quán)利在政府施政過(guò)程中的高階性和終極性，同時(shí)也彰顯了人權(quán)保護(hù)和法治精神在當(dāng)下中國(guó)的重要地位。權(quán)利公平應(yīng)在中國(guó)的特定語(yǔ)境下理解才能深刻洞悉其真正蘊(yùn)涵，而在當(dāng)下推進(jìn)法治化中國(guó)的進(jìn)程中，應(yīng)重點(diǎn)把握好三個(gè)方面的關(guān)系。一是國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。中國(guó)曾長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，公權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大而私權(quán)利明顯不彰，國(guó)家本位意識(shí)將在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)存在，私權(quán)利和社會(huì)本位需要時(shí)間來(lái)培育和發(fā)展。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，當(dāng)下中國(guó)權(quán)利公平的首要之務(wù)其實(shí)就是突顯私權(quán)利的主導(dǎo)性和優(yōu)位性。國(guó)家與社會(huì)的分立與法律變革也存在相互影響的關(guān)聯(lián)性，*參見(jiàn)[美]R .M. 昂格爾：《現(xiàn)代社會(huì)中的法律》，吳玉章、周漢華譯，鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)、譯林出版社2008年版，第48-50頁(yè)。通過(guò)財(cái)政制度變遷實(shí)現(xiàn)權(quán)利公平的基本前提，也即私權(quán)利真正得到充分尊重和保障。二是勞動(dòng)與資本的關(guān)系。按照中國(guó)憲法的文本規(guī)定，中國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，*《憲法》第1條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家。”但實(shí)際上改革開(kāi)放以來(lái)，盡管對(duì)工人階級(jí)的界定有所擴(kuò)大，但基于勞動(dòng)者勞動(dòng)所得和基于投資者資本所得的價(jià)值差異仍非常巨大，這給權(quán)利公平的構(gòu)建帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)，盡快通過(guò)現(xiàn)代財(cái)政制度使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展與勞動(dòng)者收入提高同步成為重要議題。三是城市與農(nóng)村的關(guān)系。中國(guó)的農(nóng)村和城市的二元化格局由來(lái)已久，直至最近一些年來(lái)才提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城市反哺農(nóng)村的政策指向。保障不了農(nóng)民的基本權(quán)利公平，也就談不上整體面上的權(quán)利公平問(wèn)題。通過(guò)現(xiàn)代財(cái)政制度特別是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和傾斜性的稅收制度，才能真正增加城鄉(xiāng)居民收入，縮小收入分配差距，規(guī)范收入分配秩序。

(二)機(jī)會(huì)公平：概括性的機(jī)會(huì)均等

機(jī)會(huì)公平實(shí)際上是解決在滿足權(quán)利公平的基礎(chǔ)之上，如何讓社會(huì)成員平等地參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。提供公平公正的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，是政府的重要職責(zé)。*參見(jiàn)高國(guó)希：《機(jī)會(huì)公平與政府責(zé)任》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2006年第6期。理解機(jī)會(huì)公平其實(shí)并不是簡(jiǎn)單指提供公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，而是更多指在自身初始條件存在差異時(shí)的概括性的機(jī)會(huì)均等。正如哈耶克所稱(chēng)：“要為不同的人產(chǎn)生同樣的結(jié)果，必須給予他們不同的待遇。給予不同的人以同樣客觀的機(jī)會(huì)并不等于給予他們以同樣主觀的機(jī)會(huì)。”*[英]弗里德里?！W古斯特·哈耶克：《致命的自負(fù)》，馮克利、胡晉華等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第30頁(yè)。結(jié)合中國(guó)當(dāng)下的特定語(yǔ)境，理解機(jī)會(huì)公平需要重點(diǎn)掌握以下三個(gè)方面的關(guān)系。一是市場(chǎng)與政府的關(guān)系。政府參與市場(chǎng)往往不是太少太窄了，而是太多太泛了。在收入分配制度改革中，仍應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府調(diào)控。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在要素配置和價(jià)格形成中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮政府通過(guò)財(cái)稅手段和法律手段對(duì)收入分配的調(diào)控作用，規(guī)范收入分配秩序，增加低收入者收入，調(diào)節(jié)高收入者過(guò)高收入。二是結(jié)構(gòu)與制度的關(guān)系。中國(guó)的收入分配不公，更多的是結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，而這些問(wèn)題又反過(guò)來(lái)強(qiáng)化收入分配不公并抵制收入分配改革。應(yīng)通過(guò)現(xiàn)代財(cái)政制度特別是加強(qiáng)高利潤(rùn)行業(yè)者和高收入者的較重稅負(fù)并減少中低收入的整體稅負(fù)，增加城鄉(xiāng)居民收入，縮小收入分配差距，規(guī)范收入分配秩序。三是增量與存量的關(guān)系。目前的收入分配制度改革需要妥善處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，著力解決人民群眾反映突出的矛盾和問(wèn)題，突出增量改革，帶動(dòng)存量調(diào)整。以地方稅制優(yōu)化和房產(chǎn)稅改革為例，目前普遍能夠接受的房產(chǎn)稅改革方案即是采取“存量不征、增量開(kāi)征”的方式，緩解和減少既得利益者的抵制壓力，但問(wèn)題是這種有利于推進(jìn)改革的修正性財(cái)政制度是否切實(shí)保障了社會(huì)公平，亦需要討論。

(三)規(guī)則公平：法治化的實(shí)現(xiàn)方式

任何一個(gè)社會(huì)都需要一套規(guī)則來(lái)保障其有序運(yùn)行，而公平正義則應(yīng)是這套規(guī)則的核心價(jià)值。一個(gè)富于創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，也必定是和良好的法治條件緊密相關(guān)的。構(gòu)建規(guī)則公平的社會(huì)制度和法律制度，不僅是推進(jìn)行政審批制度改革、陽(yáng)光政府和反腐敗建設(shè)的重大要?jiǎng)?wù)，而且是推動(dòng)社會(huì)整體公平正義的內(nèi)在要求和建設(shè)法治國(guó)家的必經(jīng)之路。在當(dāng)下中國(guó)，理解規(guī)則公平特別是理解宏觀上的規(guī)則公平需要掌握以下三個(gè)方面的關(guān)系：一是效率與公平的關(guān)系。效率與公平的關(guān)系其實(shí)是與中國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程密切關(guān)聯(lián)的，目前最新的政策按照中共十八大報(bào)告的提法是“必須堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平正義”。其實(shí)，效率優(yōu)先、兼顧公平的實(shí)質(zhì)是規(guī)則公平優(yōu)先、兼顧結(jié)果公平。*參見(jiàn)吳增基：《堅(jiān)持規(guī)則公平優(yōu)先、兼顧結(jié)果公平的公平觀——兼論效率優(yōu)先、兼顧公平的實(shí)質(zhì)與合理性》，載《學(xué)術(shù)界》2006年第1期。初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，初次分配要注重效率，創(chuàng)造機(jī)會(huì)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，維護(hù)勞動(dòng)收入的主體地位；再分配要更加注重公平，提高公共資源配置效率，縮小收入差距。二是中央與地方的關(guān)系。中國(guó)雖然歷來(lái)是一個(gè)大一統(tǒng)國(guó)家，但中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)的問(wèn)題由來(lái)已久。*參見(jiàn)王樺宇：《“諸侯國(guó)”抑或“憲政國(guó)”——中國(guó)大陸地方財(cái)稅法制的進(jìn)化與愿景》，載《月旦財(cái)經(jīng)法雜志》第32期，(臺(tái)灣)元照出版公司2013年版，第117-142頁(yè)。建立現(xiàn)代財(cái)政制度當(dāng)從財(cái)政平衡的理念出發(fā)，在較高的效力層次上加強(qiáng)財(cái)政收支劃分、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度建設(shè)，盡快形成財(cái)政收支劃分法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法協(xié)調(diào)配合的制度結(jié)構(gòu)，解決中央與地方的財(cái)稅關(guān)系法治化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入的合理分配。*參見(jiàn)劉劍文：《收入分配改革與財(cái)稅法制創(chuàng)新》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第5期。三是法律與政策的關(guān)系。在中國(guó)的改革和現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，為了推動(dòng)改革的順利進(jìn)行，政策往往取代法律成為最為便捷和高效的方式。這樣，法律的重要性或者說(shuō)契約社會(huì)的法治精神無(wú)法彰顯，也會(huì)導(dǎo)致政府改革措施缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)，甚至?xí)鹜顿Y者和納稅人的質(zhì)疑或不滿。當(dāng)前和今后一段時(shí)間，主要以法律形式體現(xiàn)的現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)當(dāng)取代臨時(shí)性政策并成為改革措施的常態(tài)。*2013年8月30日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，即是政府改革政策前置法律化的一個(gè)重要體現(xiàn)。

三、目標(biāo)設(shè)定：現(xiàn)代財(cái)政制度的分配秩序構(gòu)建

分配正義原則是社會(huì)制度確立其內(nèi)在公正性的基本依據(jù)，也是社會(huì)制度實(shí)現(xiàn)分配正義的指導(dǎo)原則。“分配正義的辯論往往集中在可保證的手段的數(shù)量，以及保證這些手段的分配得到執(zhí)行所需要的國(guó)家干預(yù)程度?！?[美]塞繆爾·弗萊施哈克爾：《分配正義簡(jiǎn)史》，吳萬(wàn)偉譯，鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)、譯林出版社2010年版，第5頁(yè)。與此同時(shí)，“一個(gè)法律制度若要恰當(dāng)?shù)赝瓿善渎毮埽筒粌H要力求實(shí)現(xiàn)正義，而且還須致力于創(chuàng)造秩序。”*[美]E·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法學(xué)方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第330頁(yè)。深化收入分配制度改革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，需要建立現(xiàn)代財(cái)政制度。按照2013年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)的文件表述，深化收入分配制度改革的總體要求是，堅(jiān)持初次分配和再分配調(diào)節(jié)并重，繼續(xù)完善勞動(dòng)、資本、技術(shù)、管理等要素按貢獻(xiàn)參與分配的初次分配機(jī)制，加快健全以稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，以增加城鄉(xiāng)居民收入、縮小收入分配差距、規(guī)范收入分配秩序?yàn)橹攸c(diǎn)，逐步形成合理有序的收入分配格局。并在此總體要求指引下，完成四大基礎(chǔ)性的政策目標(biāo)：一是城鄉(xiāng)居民收入實(shí)現(xiàn)倍增；二是收入分配差距逐漸縮?。蝗鞘杖敕峙渲刃蛎黠@改善；四是收入分配格局趨于合理。*深化收入分配制度改革的四個(gè)主要目標(biāo)分別是：(1)城鄉(xiāng)居民收入實(shí)現(xiàn)倍增。到2020年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人均實(shí)際收入比2010年翻一番，力爭(zhēng)中低收入者收入增加更快一些，人民生活水平全面提高。(2)收入分配差距逐步縮小。城鄉(xiāng)、區(qū)域和居民之間收入差距較大的問(wèn)題得到有效緩解，扶貧對(duì)象大幅減少，中等收入群體持續(xù)擴(kuò)大，“橄欖型”分配結(jié)構(gòu)逐步形成。(3)收入分配秩序明顯改善。合法收入得到有力保護(hù)，過(guò)高收入得到合理調(diào)節(jié)，隱性收入得到有效規(guī)范，非法收入予以堅(jiān)決取締。(4)收入分配格局趨于合理。居民收入在國(guó)民收入分配的比重、勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重逐步提高，社會(huì)保障和就業(yè)等民生支出占財(cái)政支出比重明顯提升。參見(jiàn)《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見(jiàn)》，人民出版社2013年版，第8-10頁(yè)?！兑庖?jiàn)》還特別以“建立健全促進(jìn)農(nóng)民收入較快增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制”為主題單列一章對(duì)增加農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入、健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度、合理分享土地增值收益、加大扶貧開(kāi)發(fā)投入和有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等若干部分進(jìn)行了分解表述。整體而言，在深化收入分配制度改革過(guò)程中，現(xiàn)代財(cái)政制度居于極其重要的地位，應(yīng)通過(guò)“法治思維”和“法治方式”依托公共財(cái)政建設(shè)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，并藉以建立現(xiàn)代財(cái)政制度促進(jìn)收入分配制度改革的正當(dāng)化。

(一)初次分配：機(jī)會(huì)公平下的效率

居民收入在國(guó)民收入分配的比重、勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重逐步提高，社會(huì)保障和就業(yè)等民生支出占財(cái)政支出比重明顯提升。但是，如果出現(xiàn)生產(chǎn)領(lǐng)域和各具體生產(chǎn)過(guò)程所處的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境非市場(chǎng)化等特定情形，初次分配中也需要國(guó)家調(diào)節(jié)參與其中。*參見(jiàn)漆多?。骸督?jīng)濟(jì)法再分配功能與我國(guó)收入分配制度改革》，載《經(jīng)濟(jì)法論叢》2008年上卷(總第14卷)，中國(guó)方正出版社2008年版，第1-13頁(yè)。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)濟(jì)體里的其他因素扭曲了要素貢獻(xiàn)這個(gè)分配標(biāo)準(zhǔn)，在按照要素貢獻(xiàn)參與分配制度下，被扭曲的分配標(biāo)準(zhǔn)最終扭曲了我國(guó)初次分配中的收入分布，以至于在初次收入分配就呈現(xiàn)兩極分化。*參見(jiàn)徐現(xiàn)祥、王海港：《我國(guó)初次分配中的兩極分化及成因》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2008年第2期。就建立現(xiàn)代財(cái)政制度而言，圍繞深入收入分配制度改革需要果決、持續(xù)而穩(wěn)健地推進(jìn)財(cái)稅體制改革及其法治化進(jìn)程。具體而言，需要在如下七個(gè)方面加強(qiáng)制度目標(biāo)的有效構(gòu)建：一是促進(jìn)就業(yè)機(jī)會(huì)公平。完善大力支持服務(wù)業(yè)、勞動(dòng)密集型企業(yè)并有效推動(dòng)小型微型企業(yè)和創(chuàng)新型科技企業(yè)發(fā)展的財(cái)稅法律制度；完善稅費(fèi)減免等促進(jìn)就業(yè)政策并落實(shí)財(cái)政貼息等鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)政策。二是提高勞動(dòng)者職業(yè)技能。新增財(cái)政教育支出應(yīng)向職業(yè)教育傾斜，逐步實(shí)行中等職業(yè)教育免費(fèi)制度和農(nóng)民工免費(fèi)職業(yè)教育和技能培訓(xùn)制度。三是促進(jìn)中低收入職工工資合理增長(zhǎng)。通過(guò)財(cái)稅法律制度加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)高管薪酬管理，完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度。四是健全技術(shù)要素參與分配機(jī)制。推動(dòng)有利于科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的分配政策、財(cái)稅法律制度和分配管理辦法。五是多渠道增加居民財(cái)產(chǎn)性收入。通過(guò)優(yōu)化稅收法律制度加快發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，落實(shí)上市公司分紅制度，保護(hù)投資者特別是中小投資者合法權(quán)益。六是建立健全國(guó)有資本收益分享機(jī)制。合理分配和使用國(guó)有資本收益，擴(kuò)大國(guó)有資本收益上交范圍；適當(dāng)提高中央企業(yè)國(guó)有資本收益上交比例，新增部分按一定比例用于社會(huì)保障等民生支出。七是完善公共資源占用及其收益分配機(jī)制。通過(guò)財(cái)稅法律制度建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度，出讓收益主要用于公共服務(wù)支出。

(二)再分配：更加注重社會(huì)公平

“現(xiàn)代財(cái)稅法的調(diào)整，不僅要保障國(guó)家參與社會(huì)產(chǎn)品的分配，還要通過(guò)宏觀調(diào)控，發(fā)揮再分配的功用，保障經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平，從而實(shí)現(xiàn)其調(diào)整目標(biāo)?！?張守文：《分配結(jié)構(gòu)的財(cái)稅法調(diào)整》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第5期。就建立現(xiàn)代財(cái)政制度而言，在更加注重社會(huì)公平的再分配環(huán)節(jié)領(lǐng)域，應(yīng)加快健全以稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制。健全公共財(cái)政體系，完善轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。加大稅收調(diào)節(jié)力度，改革個(gè)人所得稅，完善財(cái)產(chǎn)稅，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅，減輕中低收入者和小型微型企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度。具體而言，要特別突出以下四個(gè)方面的財(cái)政制度建設(shè)：一是集中更多財(cái)力用于保障和改善民生。加大對(duì)教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、扶貧開(kāi)發(fā)等方面的支出，進(jìn)一步加大對(duì)中西部地區(qū)特別是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的財(cái)力支持。二是加大促進(jìn)教育公平力度。通過(guò)財(cái)稅手段合理配置教育資源，重點(diǎn)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜；全面落實(shí)九年義務(wù)教育免費(fèi)政策，嚴(yán)格規(guī)范教育收費(fèi)行為；完善中等學(xué)校和高等職業(yè)院校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生國(guó)家資助政策和困難兒童學(xué)前教育補(bǔ)助政策。三是加強(qiáng)個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)。加快建立綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度；完善高收入者個(gè)人所得稅的征收、管理和處罰措施，將各項(xiàng)收入全部納入征收范圍，建立健全個(gè)人收入雙向申報(bào)制度和全國(guó)統(tǒng)一的納稅人識(shí)別號(hào)制度，依法做到應(yīng)收盡收；取消對(duì)外籍個(gè)人從外商投資企業(yè)取得的股息、紅利所得免征個(gè)人所得稅等稅收優(yōu)惠。四是改革完善房地產(chǎn)稅等。完善房產(chǎn)保有、交易等環(huán)節(jié)稅收制度，逐步擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍，細(xì)化住房交易差別化稅收政策，加強(qiáng)存量房交易稅收征管；擴(kuò)大資源稅征收范圍，提高資源稅稅負(fù)水平；合理調(diào)整部分消費(fèi)稅的稅目和稅率，將部分高檔娛樂(lè)消費(fèi)和高檔奢侈消費(fèi)品納入征收范圍；研究在適當(dāng)時(shí)期開(kāi)征遺產(chǎn)稅問(wèn)題。

(三)三次分配：非強(qiáng)制的分配正義？

第三次分配，是指?jìng)€(gè)人或企業(yè)出于自愿，把可支配收入的一部分捐贈(zèng)出去，建立社會(huì)救助、民間捐贈(zèng)、慈善事業(yè)、志愿者行動(dòng)等多種形式的制度和機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的重新配置。*第三次分配的相關(guān)觀點(diǎn)及法律調(diào)整，參見(jiàn)厲以寧：《第三次分配與慈善資本主義的興起》，載《觀察與思考》2007年第2期；魏?。骸渡鐣?huì)財(cái)富的第三次分配及其法律調(diào)整》，載《河北法學(xué)》2008年第4期。稅收調(diào)節(jié)收入功能的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，然而，我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情和征管水平?jīng)Q定了流轉(zhuǎn)稅的主體地位在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)是難以根本改變的。在這種稅制結(jié)構(gòu)約束下，近期可以采取緩解收入分配差距的稅收措施。*參見(jiàn)張斌：《稅收制度與收入再分配》，載《稅務(wù)研究》2006年第8期。即通過(guò)建立現(xiàn)代財(cái)政制度，彌補(bǔ)財(cái)政收入不足和充盈財(cái)政支出。在中國(guó)當(dāng)下，由于改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)變遷和法治觀念的局限性，遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅等特定稅制在中國(guó)短時(shí)期內(nèi)難以達(dá)成一致。此種情形下，作為社會(huì)主體的企業(yè)愿意通過(guò)捐贈(zèng)行為推動(dòng)公共服務(wù)建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，值得積極鼓勵(lì)和充分肯定。這樣，通過(guò)建立現(xiàn)代財(cái)政制度來(lái)促進(jìn)、引導(dǎo)和規(guī)范第三次分配就顯得格外重要。就第三次分配而言，要構(gòu)建具有妥適性和可操作性的現(xiàn)代財(cái)政制度來(lái)大力發(fā)展社會(huì)慈善事業(yè)。一是采取積極、引導(dǎo)性的財(cái)政制度，積極培育慈善組織，簡(jiǎn)化公益慈善組織的審批程序，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)組織舉辦醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老服務(wù)等公益事業(yè)。二是強(qiáng)化稅收優(yōu)惠制度的調(diào)節(jié)作用，主要的著力點(diǎn)是所得稅稅前扣除。落實(shí)并完善慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策，對(duì)企業(yè)公益性捐贈(zèng)支出超過(guò)年度利潤(rùn)總額12%的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后年度扣除。三是落實(shí)政府的引導(dǎo)作用，通過(guò)多種渠道來(lái)加強(qiáng)慈善組織及其支持公共服務(wù)建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性。主要涉及通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)貼來(lái)促進(jìn)慈善組織的發(fā)展，推動(dòng)和完善慈善行業(yè)及組織本身的免稅和低稅政策；研究出臺(tái)有利于發(fā)展慈善事業(yè)等方面的財(cái)政制度；建立健全財(cái)產(chǎn)登記制度，完善財(cái)產(chǎn)法律保護(hù)制度，等等。

四、制度分析：現(xiàn)代財(cái)政的基礎(chǔ)要素與內(nèi)容構(gòu)成

“制度變遷決定了人類(lèi)歷史中的社會(huì)演化方式，因而是理解歷史變遷的關(guān)鍵”。*[美]道格拉斯·C·諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行譯，格致出版社、上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社2008年版，第3頁(yè)。制度設(shè)計(jì)是以通過(guò)法律規(guī)則的方式，對(duì)需要指引、調(diào)控和規(guī)范的特定社會(huì)事物的整體過(guò)程和具體行為。就促進(jìn)社會(huì)公平和深化收入分配制度改革而言，以社會(huì)制度建設(shè)保障分配正義具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，有助于一個(gè)社會(huì)將個(gè)人追求分配正義的個(gè)體意向性整合為集體意向性，形成審視分配正義問(wèn)題的社會(huì)視角，形成平等主義分配正義觀。*參見(jiàn)向玉喬：《社會(huì)制度實(shí)現(xiàn)分配正義的基本原則及其價(jià)值維度》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第3期。而在深化收入分配制度改革過(guò)程中，需要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段，法律手段作用明顯，法律可以穩(wěn)定人們對(duì)收入的合理預(yù)期，增強(qiáng)分配過(guò)程中的民主成分，保證分配方案公平合理。現(xiàn)代財(cái)政制度通過(guò)正當(dāng)?shù)姆尚问娇刂普?cái)政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)財(cái)稅民主、財(cái)稅法定原則，確保收入分配秩序的公正性。整體而言，面向社會(huì)公平的收入分配制度改革的基本目標(biāo)是推動(dòng)形成公開(kāi)透明、公正合理的收入分配秩序。按照《意見(jiàn)》的表述，即“大力整頓和規(guī)范收入分配秩序，加強(qiáng)制度建設(shè)，健全法律法規(guī)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，加大反腐力度，加強(qiáng)信息公開(kāi)，實(shí)行社會(huì)監(jiān)督，加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，提升技術(shù)保障，保護(hù)合法收入，規(guī)范隱性收入，取締非法收入?！边M(jìn)一層而言，深化收入分配制度改革，應(yīng)該從收入、支出和管理三個(gè)方面進(jìn)行宏觀而系統(tǒng)的了解和把握，才能真正洞悉和識(shí)別現(xiàn)代財(cái)政制度下收入分配正義的邏輯性和體系性。一方面，分配正義不僅僅是收入分配的正義，而且還是公共財(cái)產(chǎn)的合理正當(dāng)使用的正義，*參見(jiàn)王樺宇：《公共財(cái)產(chǎn)權(quán)及其規(guī)制研究——以憲法語(yǔ)境下的分配正義為中心》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢)》2013年第5期。否則在體系上僅只有收入正義而無(wú)支出正義，收入正義也無(wú)法保障；另一方面，收入和支出的正義是實(shí)體上的正義，而管理上的正義則是程序上的正義，若僅有實(shí)體上的正義而無(wú)程序上的正義，則實(shí)體上正義是否真正能夠?qū)崿F(xiàn)則也面臨邏輯上的質(zhì)疑。

(一)民生財(cái)政：不僅僅是民生支出本身

民生財(cái)政不是空泛的口號(hào)，而是現(xiàn)代財(cái)政理念的轉(zhuǎn)折性變化：即從以財(cái)富的生產(chǎn)為邏輯起點(diǎn)，轉(zhuǎn)向以財(cái)富的支配使用為邏輯起點(diǎn)。*參見(jiàn)劉尚希：《論民生財(cái)政》，載《財(cái)政研究》2008年第8期。也即，民生財(cái)政更多聚焦于財(cái)政支出的正當(dāng)性及其規(guī)范意義。財(cái)政與民生的關(guān)系可以通過(guò)兩個(gè)方面來(lái)理解：其一，從經(jīng)濟(jì)效率的角度，由于存在著市場(chǎng)失靈與公共物品，政府供給與民生相關(guān)的公共物品與服務(wù)是符合效率要求的；其二，從公平正義的角度，基于人生來(lái)不平等的現(xiàn)實(shí)假定，通過(guò)社會(huì)財(cái)富的再分配，實(shí)現(xiàn)一定程度上的結(jié)果平等，從而間接緩和人類(lèi)面臨的機(jī)會(huì)不平等。*參見(jiàn)高培勇：《財(cái)政與民生：中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告(2007/2008)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第9-10頁(yè)。中共十八大報(bào)告指出，民生財(cái)政聚焦的重點(diǎn)領(lǐng)域主要在于“解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過(guò)上好生活?！敝劣谠谥醒牒偷胤疥P(guān)系上，設(shè)計(jì)一種有效的稅收分享制度和規(guī)則中會(huì)面臨三個(gè)挑戰(zhàn)：一是不影響地方自有財(cái)源；二是允許中央取得收入同時(shí)不新增其他稅負(fù)；三是地方政府硬預(yù)算約束。*參見(jiàn)[美]阿曼·卡恩，W.巴特利·希爾德雷思：《公共部門(mén)財(cái)政管理理論》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第171-181頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政聯(lián)邦主義的演變方式越來(lái)越傾向于以不同層級(jí)政府的相互依賴(lài)為特征，雖然分權(quán)決策體制的狀況仍將存在，但集權(quán)的趨勢(shì)仍將繼續(xù)且有增無(wú)減，并共同提供更加完備和均衡的公共服務(wù)。*參見(jiàn)[美]華萊士·E.奧茨：《財(cái)政聯(lián)邦主義》，陸符嘉譯，譯林出版社2012年版，第222-226頁(yè)。在財(cái)稅體制的改革方面，中共十八大報(bào)告提出，要“加快財(cái)稅改革體制，建立中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系”。從整合面來(lái)看，民生財(cái)政的主旨和焦點(diǎn)在于通過(guò)建立現(xiàn)代財(cái)政制度，科學(xué)設(shè)計(jì)并有效規(guī)范中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，向全體國(guó)民提供以“民生五有”為主要內(nèi)容的均等化的基本公共服務(wù)體系。而在這其中，民生支出只是民生財(cái)政概念的一部分，民生財(cái)政更指財(cái)政的收支管用都明確指向提供更高質(zhì)量和水平的均等化的基本公共服務(wù)。

(二)均衡稅制：直接稅與間接稅

目前，世界各國(guó)的稅收結(jié)構(gòu)基本上以直接稅為主，其中又以所得稅為主要稅種。尤其是個(gè)人所得稅，往往在政府收入中占據(jù)了最顯要的比重，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和稅制變遷的必然趨勢(shì)。從歷史沿革的角度看，所得稅制由于直接侵害到財(cái)產(chǎn)權(quán)本身，“個(gè)人所得稅尤其是累進(jìn)制的個(gè)人所得稅在西方各國(guó)的確立，也是一個(gè)比各種間接稅的征收更艱難的過(guò)程。這一過(guò)程與立憲的過(guò)程也是緊密相連的?！庇捎谏婕暗礁爬ㄐ缘募{稅人基本權(quán)利的保護(hù)，*參見(jiàn)王怡：《立憲政體中的賦稅問(wèn)題》，載《法學(xué)研究》2004年第5期。因此在討論累進(jìn)制的過(guò)程中，確立合理稅收制度的基本原則：決定稅收總量應(yīng)為多少的多數(shù)人，也必須按照最高的稅率來(lái)承擔(dān)稅負(fù)；如果該多數(shù)決定以一種在比例上較低的稅率形式給予經(jīng)濟(jì)貧困的少數(shù)以某種救濟(jì)，則當(dāng)然無(wú)可反對(duì)。*參見(jiàn)[英]弗里德里?！ゑT·哈耶克：《自由秩序原理(下)》，鄧正來(lái)譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1997年版，第71-94頁(yè)。間接稅則是在流通環(huán)節(jié)課稅，往往看起來(lái)更為溫和，雖然其稅基和課稅對(duì)象仍然依賴(lài)于不同流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的納稅人，但在稅法理論上難以直接約束。相較于直接稅，“而作為間接稅中擔(dān)稅人的大部分納稅人卻不具有租稅法律關(guān)系人的法律地位，他們?cè)诜尚问缴媳慌懦诙愂辗申P(guān)系之外?！?[日]北野弘久：《日本稅法學(xué)原論(第五版)》，郭美松、陳剛譯，中國(guó)檢察出版社2008年版，第25頁(yè)。此種特點(diǎn)，又往往使得流轉(zhuǎn)稅的正當(dāng)性難以被評(píng)估和考量，*也有學(xué)者曾通過(guò)樣本分析考察中國(guó)家庭特定時(shí)期間接稅負(fù)擔(dān)對(duì)收入分配的影響，并得出結(jié)論：低收入家庭收入中負(fù)擔(dān)增值稅和消費(fèi)稅的比例大于高收入家庭，但高收入家庭收入中負(fù)擔(dān)營(yíng)業(yè)稅的比例大于低收入家庭。整個(gè)間接稅是接近成比例負(fù)擔(dān)的。間接稅惡化了收入分配，但并不顯著。參見(jiàn)劉怡、聶海峰：《間接稅負(fù)擔(dān)對(duì)收入分配的影響分析》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第5期。同時(shí)又降低了直接稅促進(jìn)收入公平分配的效能。*參見(jiàn)李林木、湯群群：《1994年稅制改革以來(lái)我國(guó)直接稅的收入分配效應(yīng)》，載《稅務(wù)研究》2010年第3期。中共十八大報(bào)告提出，要“加快財(cái)稅改革體制”，“構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度”。當(dāng)前的重點(diǎn)需要聚焦于：(1)在現(xiàn)代財(cái)政制度的統(tǒng)領(lǐng)下，按照優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、公平稅收負(fù)擔(dān)、規(guī)范分配關(guān)系、完善稅權(quán)配置的原則，健全稅制體系。(2)加快推進(jìn)“營(yíng)改增”全面改革，合理改進(jìn)消費(fèi)稅制。(3)逐步建立健全綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)稅制度，完善稅征管機(jī)制。(4)繼續(xù)推進(jìn)費(fèi)改稅，全面推進(jìn)資源稅和耕地占用稅改革。(5)研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。(6)逐步健全地方稅體系，賦予省級(jí)適當(dāng)稅政管理權(quán)限?；诖?，“從憲法理論的角度講，應(yīng)該建立起一個(gè)以直接稅為中心的租稅體系，而間接稅應(yīng)只成為其補(bǔ)充的一個(gè)部分。”*[日]北野弘久：《日本稅法學(xué)原論(第五版)》，郭美松、陳剛譯，中國(guó)檢察出版社2008年版，第27頁(yè)。

(三)正當(dāng)程序：代議、問(wèn)責(zé)與救濟(jì)制度

正如有學(xué)者所述，“正義的實(shí)現(xiàn)最終依賴(lài)于共識(shí)的力量，而共識(shí)的形成則需要當(dāng)時(shí)群體之間有一個(gè)有效的、公平的談判與協(xié)商機(jī)制，這一機(jī)制就是民主?！?賈可卿：《分配正義論綱》，人民出版社2010年版，第186頁(yè)一個(gè)大致的原則即是，國(guó)家財(cái)政權(quán)的正當(dāng)界限是在私人財(cái)產(chǎn)得到必要和最優(yōu)保護(hù)的前提下實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與社會(huì)利益的衡平。通常認(rèn)為，國(guó)家取得收入的正當(dāng)性，通常在實(shí)體價(jià)值上表現(xiàn)為社會(huì)正義，在程序意義上則體現(xiàn)為財(cái)政民主。與此同時(shí)，“財(cái)產(chǎn)權(quán)一旦被接受為一個(gè)在先的憲法原則，國(guó)家如何通過(guò)正當(dāng)?shù)某绦蛩魅∷饺素?cái)產(chǎn)就會(huì)成為下一個(gè)需要回答的問(wèn)題?！?參見(jiàn)王怡：《立憲政體中的賦稅問(wèn)題》，載《法學(xué)研究》2004年第5期?！氨仨毘姓J(rèn)，對(duì)政府征稅權(quán)的任何限制，都會(huì)加強(qiáng)繞過(guò)財(cái)政渠道直接‘獲取’人們的產(chǎn)品和服務(wù)的動(dòng)機(jī)，這種渠道首先是征稅，然后是政府在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)這些產(chǎn)品和服務(wù)。”*[澳]杰佛瑞·布倫南.[美]詹姆斯·M.布坎南：《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》，馮克利、秋風(fēng)、王代等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第196頁(yè)。但需要指出的是，現(xiàn)代財(cái)政制度下的財(cái)政權(quán)正當(dāng)行使，需要在如下三個(gè)方面作出制度設(shè)計(jì)。一是代議制度，在當(dāng)下中國(guó)主要是人民代表大會(huì)制度建設(shè)，中共十八大報(bào)告提出，要“善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用”，并強(qiáng)調(diào)人大要“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。至于技術(shù)性的議事規(guī)則，亦有具有普適性而可參考遵循的模版和流程。*關(guān)于協(xié)商會(huì)議的議事程序論述，參見(jiàn)[美]亨利·羅伯特：《羅伯特議事規(guī)則(第10版)》，袁天鵬、孫滌譯，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第14-39頁(yè)。二是問(wèn)責(zé)制度。在當(dāng)下中國(guó)，財(cái)政監(jiān)督特別是預(yù)算監(jiān)督主要包括三個(gè)層次：官僚監(jiān)督、橫向監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督，且三種監(jiān)督都有其優(yōu)劣性。在一個(gè)選舉制度不完善的國(guó)家，通過(guò)改變公共資金的汲取和分配的程序性規(guī)則，可以在一定程度上使得政府的行為更加負(fù)責(zé)。*參見(jiàn)馬駿：《治國(guó)與理財(cái)：公共預(yù)算與國(guó)家建設(shè)》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2011年版，第160-189頁(yè)。三是救濟(jì)制度。現(xiàn)代財(cái)政制度要求政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)在征稅時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法定職權(quán)和法定程序，不得對(duì)稅法作寬泛或有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)的相應(yīng)解釋?zhuān)坏盟烈馇趾{稅人的權(quán)利。在稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)程中納稅人也需要主動(dòng)參與稅收程序的進(jìn)行，協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)真實(shí)公平負(fù)擔(dān)公共支出負(fù)擔(dān)，同時(shí)確保自身自由權(quán)不受違法侵害。*參見(jiàn)葛克昌：《所得稅與憲法(第3版)》，(臺(tái)灣)翰蘆圖書(shū)出版有限公司2009年版，第299頁(yè)。如若遇到不公平或不公正的稅務(wù)處理或稅務(wù)處罰，可以依據(jù)相關(guān)行政法律和稅收法律的規(guī)定提起稅務(wù)復(fù)議或稅務(wù)訴訟，以有效保護(hù)納稅人權(quán)利。

五、對(duì)策建議：建立現(xiàn)代財(cái)政制度的層次、步驟與法律規(guī)則

如果將財(cái)政理解為連接經(jīng)濟(jì)體系、政治體系、社會(huì)體系三個(gè)子系統(tǒng)，統(tǒng)一全社會(huì)的結(jié)合點(diǎn)的話，那么這一被稱(chēng)為“財(cái)政改革”的時(shí)代就意味著社會(huì)整體系統(tǒng)發(fā)生重大變化的時(shí)代。*參見(jiàn)[日]神野直彥：《財(cái)政學(xué)——財(cái)政現(xiàn)象的實(shí)體化分析》，彭曦、顧長(zhǎng)江、韓秋燕等譯，南京大學(xué)出版社2012年版，第324-325頁(yè)。財(cái)政活動(dòng)及其現(xiàn)象對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的關(guān)聯(lián)度和影響力都非常巨大，互為因果且共生發(fā)展。就經(jīng)濟(jì)體系而言，財(cái)政經(jīng)營(yíng)不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)作帶來(lái)巨大影響，也是宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控的重要手段，被稱(chēng)為經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的基礎(chǔ)框架結(jié)構(gòu)。*參見(jiàn)[日]丹宗昭信、尹從寬：《經(jīng)濟(jì)法總論》，[日]吉田慶子譯，中國(guó)法制出版社2010年版，第546頁(yè)。就政治體系而言，預(yù)算案審議以及特定財(cái)政政策的施行，都是政治角力和議會(huì)民主的重要構(gòu)成部分，財(cái)政事項(xiàng)特別是對(duì)選舉政治產(chǎn)生決定性的影響。就社會(huì)體系而言，立基于現(xiàn)代財(cái)政制度之上面向更加公平的社會(huì)保障體系是社會(huì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的最為重要的價(jià)值取向之一。在當(dāng)下中國(guó)，現(xiàn)代財(cái)政制度將圍繞促進(jìn)社會(huì)公平的基本目標(biāo)，深入推動(dòng)收入分配制度改革，為實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享的建設(shè)目標(biāo)而邁進(jìn)。深化收入分配制度改革的重點(diǎn)任務(wù)是形成制度完善、調(diào)控有效、比例合理、關(guān)系協(xié)調(diào)的收入分配格局，整頓和規(guī)范收入分配秩序。按照羅爾斯的正義理論，第一個(gè)原則上的正義主要是指權(quán)利平等、第二個(gè)原則上的正義主要是指機(jī)會(huì)均等和規(guī)則公平。*羅爾斯關(guān)于正文的兩個(gè)原則及其層次性，參見(jiàn)[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第60-65頁(yè)。對(duì)于有著深刻集權(quán)文化傳統(tǒng)的中國(guó)而言，在結(jié)構(gòu)性減稅總體政策的框架下，對(duì)房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等特定領(lǐng)域進(jìn)行進(jìn)一步討論研究并加強(qiáng)稅收征管，是為更多人民獲得民生財(cái)政支出的正當(dāng)性基礎(chǔ)。這也暗合了孟德斯鳩所稱(chēng)的“在政治寬和的國(guó)家里，對(duì)于過(guò)重的賦稅有一種補(bǔ)償，那就是自由?！?[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，許明龍譯，商務(wù)印書(shū)館2012年版，第260頁(yè)?，F(xiàn)代財(cái)政制度在規(guī)制完善上具有指引作用，在調(diào)控有效上具有規(guī)范作用，在比例合理上具有促進(jìn)作用，在關(guān)系協(xié)調(diào)上具有提升作用?，F(xiàn)代財(cái)政制度的建立應(yīng)當(dāng)緊密?chē)@促進(jìn)社會(huì)公平的價(jià)值理念，完善相關(guān)財(cái)稅法律制度體系，構(gòu)建層次化、分步驟和具有可執(zhí)行性的線路圖和時(shí)間表。

(一)層次：三個(gè)面相的推進(jìn)

經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是政府和市場(chǎng)的關(guān)系，而現(xiàn)代財(cái)政制度的建立是在合理切分政府和市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，依托以法律手段為主導(dǎo)治理模式，來(lái)更好地充分發(fā)揮政府作用。建立現(xiàn)代財(cái)政制度以促進(jìn)社會(huì)公平和分配正義的總體目標(biāo)可分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次是理念層次，即在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架下合理界分政府和市場(chǎng)的邊界，提升和強(qiáng)化財(cái)政支出的公共性，構(gòu)建民生財(cái)政基本理念。目前，關(guān)于中國(guó)財(cái)政屬性問(wèn)題，存在公共財(cái)政、發(fā)展財(cái)政、民生財(cái)政和法治財(cái)政等多種提煉方法，但需要厘清的是，公共財(cái)政是從財(cái)政收支的來(lái)源及用度的角度來(lái)歸納，發(fā)展財(cái)政是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)核及動(dòng)力的角度來(lái)把握，民生財(cái)政則是從價(jià)值功用的角度來(lái)抽象，而法治財(cái)政則是從其實(shí)現(xiàn)路徑和保障機(jī)制來(lái)理解。從中共十八大報(bào)告關(guān)于“深化收入分配制度改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享”的政策指向來(lái)看，從價(jià)值功用來(lái)理解的民生財(cái)政是理解促進(jìn)社會(huì)公平視野下財(cái)政體制改革的核心和根本，法治化則是其促進(jìn)、維護(hù)和保障民生財(cái)政的基本政策取向。第二個(gè)層次是法律層次，可分為三個(gè)基本模塊：其一，建立科學(xué)規(guī)范、完整透明的預(yù)算管理體制。預(yù)算管理體制的法治化，則主要是通過(guò)加強(qiáng)人大建設(shè)和推動(dòng)全口徑預(yù)算兩個(gè)方面來(lái)推進(jìn)。其中，加強(qiáng)人大建設(shè)是指加強(qiáng)人大在審查監(jiān)督預(yù)算方面的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和時(shí)間保障安排，全口徑預(yù)算則是要求所有政府收入均應(yīng)納入預(yù)算和預(yù)算管理。其二，構(gòu)建有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的政府收入體系。重點(diǎn)是厘清稅收與收費(fèi)的法律界限，*參見(jiàn)王樺宇：《論稅與費(fèi)的法律界限》，載《珞珈法學(xué)論壇》(第6卷)，武漢大學(xué)出版社2007年版，第168-182頁(yè)。培育和優(yōu)化地方稅體系。其三，完善中央與地方之間財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制。重點(diǎn)是穩(wěn)定財(cái)力分配格局，增加中央支出責(zé)任，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。*中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在“五、深化財(cái)稅體制改革”一章中特別提出，“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重?！蓖瑫r(shí)還提出，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過(guò)安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任?！钡谌齻€(gè)層次是操作層次，即通過(guò)財(cái)政法治逐步形成科學(xué)、完善并具有正當(dāng)性的現(xiàn)代財(cái)政制度框架，由中央和地方政府在財(cái)政統(tǒng)一和法治化的基礎(chǔ)上，根據(jù)各自權(quán)限積極推動(dòng)和改善財(cái)稅行政，優(yōu)化公共資源配置效率和運(yùn)營(yíng)效率。

(二)步驟：漸進(jìn)式的改革路徑

財(cái)政資金是公共資源，其最終的支配權(quán)歸屬于人民，其配置好壞的最終判定主體是社會(huì)公眾。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，首先應(yīng)以預(yù)算體制改革和預(yù)算法治為基礎(chǔ)和原點(diǎn)，在財(cái)稅體制該給的各個(gè)領(lǐng)域都要貫徹公共財(cái)政和法治財(cái)政的要求，讓社會(huì)各界都能有效監(jiān)督政府的財(cái)政行為和財(cái)政活動(dòng)。在汲取財(cái)政收入時(shí)應(yīng)注重公平有效，在安排財(cái)政支出時(shí)應(yīng)投向公共需要。至于預(yù)算的法律性質(zhì)，學(xué)界有預(yù)算行政說(shuō)、預(yù)算法規(guī)范說(shuō)和預(yù)算法律說(shuō)等三種學(xué)說(shuō)，*關(guān)于預(yù)算的法律性質(zhì)特別是日本學(xué)說(shuō)及其相關(guān)評(píng)介，參見(jiàn)蔡茂寅：《預(yù)算法之原理》，(臺(tái)灣)元照出版有限公司2008年版，第45-65頁(yè)。但無(wú)論是何種觀點(diǎn)，都贊同預(yù)算的類(lèi)似法律的地位高階性及其在代議民主與財(cái)政法治中的極端重要性，而人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的權(quán)力回歸則是預(yù)算法治的重中之重。與此同時(shí)，預(yù)算法治要求預(yù)算權(quán)力的配置和制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，預(yù)算的編制和執(zhí)行應(yīng)當(dāng)依法規(guī)范，預(yù)算信息應(yīng)該公開(kāi)、透明和完整。其次，完善和優(yōu)化財(cái)政收入制度并確保其法治化。財(cái)政收入體制改革及其法治化的著手點(diǎn)在于三個(gè)方面：一是優(yōu)化稅收體系及其法治化。要注重流轉(zhuǎn)稅和所得稅的比例和比重平衡，對(duì)現(xiàn)有流轉(zhuǎn)稅制作進(jìn)一步的完善，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)對(duì)地方稅制作新一輪的設(shè)計(jì)和安排。二是依法拓展和規(guī)范財(cái)政收入體系。要增加國(guó)有企業(yè)分紅比例，清理政府性基金并降低非稅收入比重，增強(qiáng)財(cái)政收入體系的調(diào)節(jié)功能，規(guī)范地方性投融資平臺(tái)。三是加強(qiáng)稅收征收管理，依法、合規(guī)和正當(dāng)籌集稅收收入。再次，有效構(gòu)建政府間財(cái)政關(guān)系并推動(dòng)其法治化運(yùn)行。重點(diǎn)是解決“營(yíng)改增”之后的中央與地方的財(cái)力分配問(wèn)題，應(yīng)明確穩(wěn)定財(cái)力分配格局并有效改進(jìn)財(cái)力分配。此前的具體規(guī)則設(shè)計(jì)應(yīng)在維護(hù)財(cái)稅統(tǒng)一性基礎(chǔ)上由中央和地方根據(jù)具體情況協(xié)商確定，并實(shí)現(xiàn)地方稅政管理權(quán)限以及地方稅征收的法治化。與此同時(shí)，還應(yīng)考慮中央與地方財(cái)政在事權(quán)財(cái)權(quán)調(diào)整安排議事協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)性及其組織保障，適度壓縮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模并積極推動(dòng)財(cái)政轉(zhuǎn)移制度的法治化。

(三)法律規(guī)則：財(cái)稅法治發(fā)展與創(chuàng)新

從推動(dòng)國(guó)家治理體系和建立現(xiàn)代財(cái)政制度的角度出發(fā)，可以得出法律規(guī)則是有效確保促進(jìn)社會(huì)公平和全面推動(dòng)收入分配制度改革的主要措施和技術(shù)手段。就建立現(xiàn)代財(cái)政制度而言，法律規(guī)則的制定可以從遠(yuǎn)景規(guī)劃和近期目標(biāo)兩個(gè)角度來(lái)闡述：(1)近十到十五年的遠(yuǎn)景規(guī)劃。具體涉及四個(gè)方面的財(cái)稅法治發(fā)展與創(chuàng)新。一是預(yù)算方面，強(qiáng)化和完善面向公眾參與、民主監(jiān)督和更多透明度與精細(xì)化的預(yù)算法治；二是財(cái)政方面，構(gòu)建和完善面向中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)均衡化和公共服務(wù)均等化的財(cái)政法治；三是稅收方面，優(yōu)化和完善面向結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平和納稅人權(quán)利保護(hù)的稅收法治；四是行政方面，推動(dòng)和完善面向程序正義、公共財(cái)產(chǎn)權(quán)約束和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的行政法治。(2)近五年的近期目標(biāo)。相應(yīng)涉及四個(gè)方面的內(nèi)容：一是憲法觀念和法治理念提升。主要涉及將稅收法定等重要法律原則寫(xiě)入《憲法》。*中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在“八、加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)”一章中特別提出，“落實(shí)稅收法定原則”，這是中共中央文件首次提出如此具體的語(yǔ)詞表達(dá)。二是財(cái)政預(yù)算法律制定與修改。主要涉及修改《預(yù)算法》并制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金法》、《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示法》和《公務(wù)經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)監(jiān)管法》等相關(guān)法律規(guī)范。*中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在“五、深化財(cái)稅體制改革”一章中特別提出，“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制?！蓖瑫r(shí)還提出，“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，重點(diǎn)增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。清理、整合、規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類(lèi)、救濟(jì)類(lèi)、應(yīng)急類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)，對(duì)保留專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。”三是稅收基本法律制定與修改。主要涉及修改《個(gè)人所得稅法》和《稅收征收管理法》，制定《增值稅法》、《房產(chǎn)稅法》、《遺產(chǎn)稅法》、《資源稅法》和《環(huán)境稅法》等相關(guān)法律規(guī)范。*中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在“五、深化財(cái)稅體制改革”一章中特別提出，“推進(jìn)增值稅改革，適當(dāng)簡(jiǎn)化稅率。調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍。逐步建立綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅?！彼氖腔拘姓芍贫ㄅc修改，主要涉及制定《行政程序法》并修改《行政訴訟法》等相關(guān)法律規(guī)范。與此同時(shí)，加快促進(jìn)社會(huì)公平和收入分配相關(guān)領(lǐng)域的其中涉及財(cái)稅部分的配套法律規(guī)則，要研究以下方面法律規(guī)范的及時(shí)“立、改、廢”：一是關(guān)于社會(huì)保障和勞資協(xié)商領(lǐng)域的立法，如社會(huì)救助、慈善事業(yè)、扶貧開(kāi)發(fā)企業(yè)、工資支付保障、集體協(xié)商等相關(guān)法律規(guī)則；二是關(guān)于財(cái)政收入和資源管理的立法，如國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理、土地管理、礦產(chǎn)資源管理等相關(guān)法律規(guī)則；三是關(guān)于公民財(cái)產(chǎn)保護(hù)方面的立法，如制定財(cái)產(chǎn)登記制度等相關(guān)法律規(guī)則。

六、結(jié)語(yǔ)

中共十八大報(bào)告指出：“法治是治國(guó)理政的基本方式?！笔杖敕峙渲贫雀母锏暮诵木驮谟趯?shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，現(xiàn)代財(cái)政制度作為保障社會(huì)公平正義具有重大作用的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行規(guī)則，在促進(jìn)和保障收入公平分配，建立社會(huì)公平保障體系方面具有重要作用?，F(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)承擔(dān)起收入分配制度改革的重任，并促進(jìn)社會(huì)公平正義的達(dá)成。在建立現(xiàn)代財(cái)政制度的過(guò)程中，應(yīng)在合理劃分中央地方收入涉及到社會(huì)公平政府職能的基礎(chǔ)上，特別突出加強(qiáng)預(yù)算體制改革及其法治化運(yùn)行，以財(cái)政支出的民生取向作為法治化的基本方向和主要抓手，在財(cái)政收入和財(cái)政支出兩個(gè)面相都要注重發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配的功能并遵循基礎(chǔ)性的法治框架。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平的基本理念，通過(guò)在初次分配、再分配和三次分配中的財(cái)稅功能和要素設(shè)計(jì)，使得民生財(cái)政、均衡稅制和正當(dāng)程序的秩序正義能夠在財(cái)稅法治中得以施行和實(shí)現(xiàn)，并最終按照分層次的頂層設(shè)計(jì)、分步驟的制度安排和持續(xù)性的財(cái)稅法制創(chuàng)新來(lái)促進(jìn)社會(huì)公平和分配正義的最終實(shí)現(xiàn)。而在財(cái)稅法制創(chuàng)新和財(cái)稅法治建構(gòu)過(guò)程中，“鑒于傳統(tǒng)秩序原理的特征，法制改革的基本方向是在交涉、議論等相互作用的動(dòng)態(tài)中，通過(guò)程序和論證來(lái)形成合理的定向化公共選擇機(jī)制?！?季衛(wèi)東：《憲政新論——全球化時(shí)代的法與社會(huì)變遷(第二版)》，北京大學(xué)出版社2005年版，第100頁(yè)。所以，中共十八大報(bào)告提出，在“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人”的同時(shí)，“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證?！惫駞⑴c機(jī)制在建立現(xiàn)代財(cái)政制度過(guò)程中也具有重要的功能和效用，是不可或缺的重要決策組成和監(jiān)督力量。另外，在中共中央的最新表述中，有兩處主要內(nèi)容分別涉及到法治思維和權(quán)力制約。一處是中共十八大報(bào)告提出的，要“提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”；另一處是中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的，“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策?！边@樣的政策宣示，又確實(shí)表明了執(zhí)政黨在促進(jìn)社會(huì)公平和實(shí)現(xiàn)分配正義進(jìn)程中，會(huì)積極貫徹法治精神和推進(jìn)制衡理念，有效實(shí)現(xiàn)形式和實(shí)質(zhì)雙重意義上的現(xiàn)代財(cái)政制度。

[責(zé)任編輯：吳巖]

Subject:On the Legal Logic of Modern Financial System——Centerd on Distributive Equity for Social Justice

Author&unit:WANG Huayu

(law school of Peking University, Beijing 100871,China)

Finance is the foundation of governance and important pillar, the fiscal and taxation system is the system guarantee of the nationallong-term stability. The establishment of modern financial system is the breach and focus of the fiscal and taxation system reform and the income distribution system reform, and the key is to establish the fiscal and taxation system which means structure optimization, social justice and ensuring its operation rule by law.On the interpretation of concept, social justice including fair right, fair chance and fair regulation is the logical starting point of modern finance system;On the goal setting, the modern financial system have different order demands in primary distribution ,redistribution and the third distribution respectively;On the system design, the people's livelihood finance and balanced tax system and due process constitutes the basic elements of modern financial system.At present, China's modern financial system establishment should first launch budget system reform and the rule of law, then build social justice oriented financial structure and rules of the arrangement, in order to realize the rule of law under the framework of distributive justice.

modern financial system;rule of law;social equity;distributive justice

2014-01-15

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《促進(jìn)收入分配的財(cái)稅法制創(chuàng)新研究》(13&ZD028)和國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《公共財(cái)政監(jiān)督法律制度研究》(12AFX013)的階段性成果。 本文得到北京大學(xué)法學(xué)院劉劍文教授的指導(dǎo)，特此致謝！

王樺宇(1980-)，男，湖北洪湖人，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：財(cái)稅法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

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：1009-8003(2014)03-0040-10