張源潔

（云南省社會科學(xué)院，云南 650034）

農(nóng)村社會保障是國家社會保障體系的重要組成部分，是指在農(nóng)村這一特定區(qū)域范圍內(nèi)所實(shí)行的社會保障和福利事業(yè)。云南省委省政府高度重視農(nóng)村社會保障體系建設(shè)工作，于2003年、2007年和2009年分別啟動實(shí)施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險3項制度，經(jīng)過多年努力，取得了較好的成績。據(jù)統(tǒng)計，2013年全省新農(nóng)合參合人數(shù)達(dá)3 468萬人，參合率為96.52%，連續(xù)5年穩(wěn)步提升；截止2013年4月，全省有農(nóng)村低保對象437.3萬人，平均保障標(biāo)準(zhǔn)1 760元/年，月人均補(bǔ)助108元，比2013年提高15%。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)1 295.8萬人，參保率達(dá)82.7%。2012年末，全省建成農(nóng)村敬老院670所，床位4.17萬張。然而，云南省作為少數(shù)民族眾多的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)大省，社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都有其特殊性，貧困地區(qū)就醫(yī)難、山區(qū)養(yǎng)老難導(dǎo)致農(nóng)民生存無保障等問題突出，嚴(yán)重考驗(yàn)著云南農(nóng)村社會保障體系的進(jìn)一步完善。

1 存在的主要問題

1.1 邊遠(yuǎn)民族貧困地區(qū)醫(yī)療服務(wù)可及性較低

云南省新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已啟動實(shí)施10年，民族自治地方參合率在2010年就達(dá)到了95.98%，國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的參合率也達(dá)到了93.3%。但高參合率背后卻依然存在醫(yī)療服務(wù)可及性低的現(xiàn)實(shí)問題，尤其在邊遠(yuǎn)民族貧困地區(qū)，就醫(yī)難、就醫(yī)成本高等問題較為突出。首先，云南省民族貧困地區(qū)多處山區(qū)、石山區(qū)，自然環(huán)境惡劣，村落布局分散，且交通條件較差，特殊的自然環(huán)境和交通條件的限制，導(dǎo)致村民就醫(yī)成本高，甚至根本無法就醫(yī)。其次，民族貧困地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施條件差，服務(wù)能力嚴(yán)重不足的問題還沒有根本解決。截止2012年，全國政府辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)達(dá)標(biāo)率78.6%，云南省僅為40.6%，排名全國倒數(shù)第二；達(dá)到國家指導(dǎo)意見建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的村衛(wèi)生室僅占61.2%，還有4 602個村衛(wèi)生室未達(dá)標(biāo)。

1.2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給缺口巨大，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)落后

截止2012年末，云南省老年人口達(dá)到560萬，而農(nóng)村老人為城鎮(zhèn)老人的兩倍。全省共建成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)808所，養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到6.3萬張，其中，已建成農(nóng)村敬老院670所，床位4.17萬張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)僅有10.71張，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村老年人社會化養(yǎng)老需求。預(yù)計到2015年，云南省60歲以上的老年人口將達(dá)到600萬，老齡化問題日益突出，而這其中，農(nóng)村老齡化問題，尤其是農(nóng)村空巢老人問題尤為明顯。盡管近年來云南省大力加強(qiáng)農(nóng)村敬老院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但依然存在數(shù)量較少且不少已建成的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理服務(wù)水平低、資金投入不足、收容能力有限、入住率不高、設(shè)施建設(shè)薄弱、功能單一、缺乏專業(yè)人員、醫(yī)療配套體系建設(shè)不完善等問題。

1.3 農(nóng)村低保保障水平過低

農(nóng)村低保水平的高低表現(xiàn)為兩個方面，一是農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的高低和制定問題；二是低保的覆蓋面大小問題。根據(jù)省政府2007年 《關(guān)于全面建立和實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，低保是維持農(nóng)村困難群眾吃飯、穿衣、用水、用電、燃料等基本生活的需要，并適度考慮未成年人義務(wù)教育費(fèi)用。但按照目前的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，僅能滿足基本生存需要，對于涉及教育及技能等發(fā)展需求還未能考慮在內(nèi)。而且低保標(biāo)準(zhǔn)的制定僅考慮到農(nóng)戶的家庭收入，對于消費(fèi)開支、物價上漲等因素沒有涉及。同時，低保覆蓋面還不夠廣，受 “指標(biāo)”因素影響較大。在所調(diào)研的楚雄州某村，2013年整個村委會享受低保235人，占全村人口1 978人的0.12%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家民政部統(tǒng)計的全國4.1%的平均保障水平。村委會主任提到，“主要是上面下派的指標(biāo)有限，否則村里實(shí)際需要享受低保的人數(shù)遠(yuǎn)不止這些”。

2 幾點(diǎn)建議

2.1 加大對民族貧困地區(qū)醫(yī)療服務(wù)的財政投入和補(bǔ)償力度

（1）要從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)入手，對不達(dá)標(biāo)的村級衛(wèi)生室盡快完成改擴(kuò)建，對村落布局分散，人口在2 000人以上的村委會，至少要設(shè)置兩個村衛(wèi)生室。積極整合片區(qū)開發(fā)、興邊富民、整村推進(jìn)等扶貧項目資源，加快貧困地區(qū)通鄉(xiāng)、通村和村間道路建設(shè)，提高貧困地區(qū)農(nóng)村交通的通達(dá)率。

（2）各級衛(wèi)生部門要積極爭取當(dāng)?shù)卣С?，加?qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，大力實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)項目，提高新建村衛(wèi)生室的使用率和使用效益。

（3）針對民族貧困地區(qū)就醫(yī)可及性差的實(shí)際，可將結(jié)余資金充分利用，對偏遠(yuǎn)山區(qū)參合群眾到鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）和縣城就醫(yī)給予一定交通和基本生活補(bǔ)貼。

2.2 構(gòu)建社會化養(yǎng)老服務(wù)體系，建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老互助組織

為彌補(bǔ)老齡化趨勢下家庭養(yǎng)老方式的不足，云南省應(yīng)在農(nóng)村地區(qū)全力構(gòu)建社會化養(yǎng)老服務(wù)體系。

（1）要繼續(xù)加大對農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的投入，擴(kuò)大服務(wù)范圍，就地培養(yǎng)專業(yè)服務(wù)人員，豐富養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能作用。

（2）要拓寬社會化養(yǎng)老服務(wù)的籌資來源。鼓勵個人、集體運(yùn)用空置房或空閑地進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，以互助的方式設(shè)立小型養(yǎng)老中心，鼓勵民間自發(fā)組織的養(yǎng)老互助團(tuán)體。

（3）要建立健全社會化養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)入、監(jiān)管、退出制度。對養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、服務(wù)人員準(zhǔn)入、服務(wù)機(jī)構(gòu)主體資格等設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，建立老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)基本規(guī)范。

2.3 低保標(biāo)準(zhǔn)制定要更加科學(xué)化

（1）在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時，要科學(xué)定位農(nóng)村低保的功能和作用。農(nóng)村低保的功能是為滿足困難群眾最基本的物質(zhì)生活需求，因此其保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)把當(dāng)?shù)氐南M(fèi)水平考慮進(jìn)去。

（2）在最低生活保障制度中，最能夠反映生存權(quán)利公平性的是應(yīng)保盡保率。低保標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)以滿足更廣泛的困難群眾為基礎(chǔ)依據(jù)，盡量擴(kuò)大低保的覆蓋范圍，破除 “指標(biāo)分配”，應(yīng)保盡保，擴(kuò)大低保帶來的社會效益。

（3）低保標(biāo)準(zhǔn)制定的基數(shù)是能夠維持當(dāng)?shù)鼐用褡罨镜纳钚枰?，同時也要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價的變動來及時調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)，以滿足困難群眾最實(shí)際的需要。