【文章摘要】

城市化進(jìn)程中，源于政策的不當(dāng)制約和整體市場化進(jìn)程遲滯，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益尤其是財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)的缺位，長期以來抑制著中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。以全面深化改革為契機(jī)，以宏觀政策為導(dǎo)向，整理農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，深化農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)體系構(gòu)建，勢在必行。改革的目標(biāo)便在于，通過立法安排和制度設(shè)計賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)。

【關(guān)鍵詞】

農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)；土地流轉(zhuǎn)；法律保護(hù)

1 農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)發(fā)展現(xiàn)狀

農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，是指由法律規(guī)定的、農(nóng)民對其物質(zhì)財富的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，常見的表現(xiàn)形式有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等。即在一般物權(quán)領(lǐng)域之外，農(nóng)民基于對土地的占有、使用、處分（一定程度上的權(quán)利轉(zhuǎn)移）而享有的物質(zhì)性收益抑或經(jīng)濟(jì)性利益。

改革至今，我國社會整體發(fā)展良好，“三農(nóng)問題”也在一定程度上得到解決。但現(xiàn)實中仍存在問題：（1）土地產(chǎn)權(quán)主體模糊。很多地方，土地權(quán)利登記制度滯后，權(quán)屬關(guān)系不清，實際利用中常引發(fā)爭議。（2）政策與立法的沖突。長期以來政策和立法嚴(yán)格限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，抑制了農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。當(dāng)前政府倡導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，有限的放開農(nóng)村土地利用和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，但試點(diǎn)成效參差不齊，依然缺乏國家立法肯定與規(guī)范。（3）土地征收方面：補(bǔ)償權(quán)主體缺位，征地客體狹窄，正當(dāng)法律程序缺失，變相加劇了農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)土地。土地是農(nóng)民最主要的資源，其承載的功能不斷增加，伴隨一系列新的需求日益產(chǎn)生，亟待法律認(rèn)可與規(guī)范。

2 加強(qiáng)對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)

當(dāng)前“三農(nóng)”問題，核心是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)問題，而土地是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的主要載體，因而，深化農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的核心是解決好農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)問題。

2.1深化土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)

2.1.1土地承包經(jīng)營權(quán)態(tài)勢

實踐中，現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式多樣主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、抵押、信托等方式。其中后三種為為當(dāng)前改革新視點(diǎn)。十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，今后農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向即“加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 、進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，加快農(nóng)業(yè)的組織和制度創(chuàng)新，再堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，著力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，著力構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。

2.1.2 土地承包經(jīng)營權(quán)保障與完善

（1）承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的優(yōu)先性。作為用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)是他物權(quán)、限制物權(quán)，優(yōu)先于集體土地所有權(quán)，“土地承包經(jīng)營權(quán)一經(jīng)設(shè)定就需要有排斥其他人的效力，包括產(chǎn)生排斥其他集體成員，甚至集體成員的共同意志與行為的效力”。（2）打擊違法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)行為。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，特殊保護(hù)耕地。要協(xié)調(diào)保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)與促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系，將符合“依法、自愿、有償”原則的流轉(zhuǎn)認(rèn)定有效，對損害農(nóng)民權(quán)益的認(rèn)定為無效。（3）加快新流轉(zhuǎn)制度立法。政策的支持使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不斷呈現(xiàn)新的形式，如土地信托，有利于土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民增收，解決現(xiàn)階段土地拋荒問題，應(yīng)被法律肯定。（4）統(tǒng)一農(nóng)地登記制度。不動產(chǎn)登記是明晰產(chǎn)權(quán)的保障，土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地管理工作的核心，必須按照產(chǎn)權(quán)明晰和政府工作要求，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)等確權(quán)、登記、頒證工作。

2.2促進(jìn)宅基地使用權(quán)制度完善

宅基地，指農(nóng)村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地，包括住房、輔助用房與房前屋后庭院用地等。作為農(nóng)民私人的合法財產(chǎn)，農(nóng)民對其房屋有權(quán)依法進(jìn)行買賣、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和繼承等。而房屋天然依附于土地，農(nóng)民要對房屋行使處分權(quán)，必然涉及其房屋所附著的宅基地?，F(xiàn)行立法承認(rèn)農(nóng)民房屋所有權(quán)，卻又禁止宅基地流轉(zhuǎn)，客觀上導(dǎo)致農(nóng)村住房受宅基地的牽連而流轉(zhuǎn)不利。

農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與財產(chǎn)代際移轉(zhuǎn)隱憂應(yīng)受重視。第一、重申農(nóng)民宅基地使用權(quán)，賦予其處分權(quán)和繼承權(quán)。立法上存在“房地一致”的原則，當(dāng)農(nóng)民房舍所有權(quán)轉(zhuǎn)讓時，農(nóng)民宅基地使用權(quán)與其一并轉(zhuǎn)讓。法律既然承認(rèn)農(nóng)村居民的宅基地用益物權(quán)，本著物盡其用、產(chǎn)權(quán)完整的原則，就應(yīng)當(dāng)賦予用益物權(quán)人處分權(quán)，并保障宅基地使用人的宅基地繼承權(quán)，以促進(jìn)物權(quán)處分和財富繼受。第二、完善宅基地利用制度?？蓢L試實施宅基地在一定期限內(nèi)有償使用的制度。在堅持耕地保護(hù)、合理規(guī)劃和一戶一宅的根本原則基礎(chǔ)上，在集體成員內(nèi)部放寬宅基地流轉(zhuǎn)，在集體組織之外引入優(yōu)先購買制度。如設(shè)置一定的前置條件（如受讓人資格），在交易許可管制下對其進(jìn)行市場準(zhǔn)入管理，推動相鄰集體組織之間宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。同時加快土地整治，減少宅基地閑置荒廢，增加土地存量。

2.3集體建設(shè)用地使用權(quán)市場化路徑選擇

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場成為必然，為實現(xiàn)兩種建設(shè)用地使用權(quán)“同地、同權(quán)、同價”，確認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性乃是立法對現(xiàn)實的回應(yīng)?，F(xiàn)階段集體建設(shè)用地使用權(quán)市場化的路徑主要有協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌交易等，不改變所有權(quán)，要在宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場作用，實現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押或入股等。

2.3.1土地來源控制

集體建設(shè)用地使用權(quán)市場的初級性和隱性特征，以及國家土地利用政策中社會公平、保護(hù)耕地的制度目標(biāo)，使在集體建設(shè)用地資源配置中，政府的作用被置于突出地位。為避免過度沖擊，形成合理市場總量，逐步、穩(wěn)妥放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實屬必要。在土地來源上，必須依賴于科學(xué)的土地利用規(guī)劃和監(jiān)管體系?；鶎诱环矫嬉訌?qiáng)集體土地整治，解決“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占地、違法違規(guī)用地等遺留問題，一方面要加強(qiáng)監(jiān)管，確保土地利用符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃或村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃以及國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、生態(tài)規(guī)劃。

2.3.2流轉(zhuǎn)審批控制

有學(xué)者認(rèn)為國家應(yīng)嚴(yán)格控制集體建設(shè)用地使用權(quán)入市，規(guī)定嚴(yán)格的條件和審批程序，以促使當(dāng)事人遵守法律、法規(guī)，從而確保良好的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場秩序。反對觀點(diǎn)認(rèn)為，國家既然對集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)設(shè)置了具體條件，再規(guī)定行政審批，未能充分尊重農(nóng)民對土地的所有權(quán)，有損害農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)之嫌。折中說認(rèn)為集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租等初次移轉(zhuǎn)應(yīng)經(jīng)審批，轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等再次移轉(zhuǎn)無須審批，登記備案即可。筆者以為，可將審批降低為審查，注重申請材料的形式合法性、內(nèi)容完整性，既可以減少行政不當(dāng)干預(yù)，也可以督促市場主體依法辦事。endprint

2.3.3地價形成控制

公平合理的地價既依賴于適當(dāng)?shù)氖袌鼋灰啄Ｊ?，又離不開必要的宏觀調(diào)控。交易環(huán)節(jié)重點(diǎn)關(guān)注利益相關(guān)人的知情權(quán)、參與權(quán)，堅持民主決議，防止集體組織濫用代理權(quán)。為抑制農(nóng)民盲目追逐經(jīng)濟(jì)利益的沖動，在尊重市場定價原則上，須確立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價和最低價保護(hù)價，實施土地價格評估備案制度。政府在制定基準(zhǔn)地價時，注重土地的區(qū)位與用途，借鑒國有建設(shè)用地定級估價的技術(shù)流程與方法；地價構(gòu)成可以從土地取得費(fèi)、開發(fā)費(fèi)、投資利潤及土地增值收益等方面進(jìn)行分析。而最低保護(hù)價可以參考同類型土地征收補(bǔ)償金額并適當(dāng)調(diào)整。

2.3.4利益分配控制

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益為集體成員共同所有，具體使用和分配就必須體現(xiàn)集體成員的集體意志和利益。主流學(xué)說認(rèn)為流轉(zhuǎn)收益應(yīng)且只應(yīng)在土地所有人或原使用者之間分配。然土地發(fā)生財富增值，與權(quán)利主體并無實質(zhì)性關(guān)系，卻多受益于國家對其區(qū)位基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理，故國家不直接參與分配而通過稅收的方式獲取部分增值收益比較合理。在集體組織內(nèi)部，為增加社會保障，部分試點(diǎn)建立了集體留存款項。應(yīng)確保農(nóng)民獲得的收益不低于集體所保留的收益，盡量降低集體留存份額，并專門用于安置失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活、改善集體公益事業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以及土地資源開發(fā)和保護(hù)。至于收益方式，農(nóng)民可以按股分紅，也可以一次性補(bǔ)償，或者直接流轉(zhuǎn)獲益。

2.4全面保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益

從法律層面看，現(xiàn)行土地征收存在制度性缺陷，實踐中暴露出公益性界定模糊、民主公開性缺失、補(bǔ)償不到位、安置單一等問題，推進(jìn)征收規(guī)范化，實現(xiàn)安置合理化，乃法律之剛需。

規(guī)范征收行為。（1）立法應(yīng)進(jìn)一步明確公共利益的范圍。建議立法明定列舉，并設(shè)置補(bǔ)漏性條款，合理劃定公益界限。（2）完善征收程序。一方面，嚴(yán)格征收公告制度?？紤]增設(shè)征收預(yù)告制度，在土地征收報批前公告征地方案；執(zhí)行審批后公告程序，確保相關(guān)人的知情權(quán)。另一方面，為了充分保障被征地者切身利益，在土地征收中必須保證其參與決議權(quán)。（3）堅持全面公平補(bǔ)償，合理劃定利益主體，特別要重視婦女兒童的分配權(quán)益。逐步擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶鐨堄嗟負(fù)p失補(bǔ)償。適當(dāng)提高補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，逐步實現(xiàn)市價補(bǔ)償。采用多元化的補(bǔ)償方式，如土地使用權(quán)入股補(bǔ)償、替代地補(bǔ)償、社會保險補(bǔ)償?shù)取?/p>

合理安置失地者。政府應(yīng)切實履行社會保障職責(zé)，通過建立農(nóng)村社會保障體系，使農(nóng)民平等地享受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。逐漸弱化農(nóng)地社保功能，發(fā)揮土地的資本效應(yīng)，通過土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來解決失地農(nóng)民的社會保障問題。妥善解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，關(guān)系其生存權(quán)。一方面，建立形式多樣的就業(yè)信息平臺，加強(qiáng)被征地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)。政府整合、提供就業(yè)信息，并據(jù)此對被失地農(nóng)民開展針對性培訓(xùn)，幫助其再就業(yè)。一方面，引導(dǎo)被征地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，讓擁有專項技能的失地農(nóng)民，直接掌握生產(chǎn)資料，來創(chuàng)造個人財富。政府要協(xié)助其聯(lián)系有關(guān)部門，拓展其小額貸款渠道，在創(chuàng)業(yè)審批、費(fèi)用等方面給予優(yōu)惠。

3 結(jié)語

加強(qiáng)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)保護(hù)，是一個全面而復(fù)雜的命題，其依賴于國家法律規(guī)范、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會保障改善等協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度安排。在法律層面講，需要完善立法，拓展農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)內(nèi)容和實現(xiàn)形式；加快土地權(quán)利登記發(fā)證，實現(xiàn)權(quán)屬明晰；平等保護(hù)物權(quán)，引入市場機(jī)制；規(guī)范土地征收，加強(qiáng)失地農(nóng)民社會保障?，F(xiàn)階段要全面審視地方試點(diǎn)實踐，并以法律形式肯定合理的經(jīng)驗，進(jìn)而逐步推向全國。

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【作者簡介】

索國興（1988— ），男，河北邯鄲人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，碩士研究生，主要研究方向為民商法。endprint