李高協(xié)

立法工作是法治工作的起點，沒有成熟的立法，就沒有成熟的執(zhí)法和司法。許多工作可以從立法上找到源頭。一粒種子可以改變世界，一部法規(guī)也可以影響一項事業(yè)的發(fā)展。立法工作節(jié)奏要慢，步伐要緩，但思想不能停，意識要超前。立法的目的是為了解決問題，尤其是解決現(xiàn)有法律和政策不能解決的主要問題，現(xiàn)在的立法普遍還存在缺地方特色、缺制度創(chuàng)新、缺具體操作等問題。在我們的法律越來越多的時候，就出現(xiàn)了法律規(guī)范中結(jié)構(gòu)不科學(xué)、表述不科學(xué)、語言使用不科學(xué)的問題，一定程度上影響了立法的質(zhì)量，有的甚至影響了法律的實施。所以說，立法實踐要求研究解決立法技術(shù)問題，指導(dǎo)法律法規(guī)的起草、制定和修改工作。

一、重復(fù)立法較多

重復(fù)立法是一個普遍存在并且頗有爭議、糾結(jié)的問題。立法實踐中至少有這樣四個疑惑值得商榷：一是需不需要層層立法？有法律、行政法規(guī)甚至有國務(wù)院部門規(guī)章的，需不需要再層層立法？尤其是需不需要再制定低位階的批準(zhǔn)性地方性法規(guī)、單行條例和政府規(guī)章?，F(xiàn)在許多立法內(nèi)容是東拼西湊，穿鞋戴帽，越搞越多，使法規(guī)形成了“三世同堂”“四世同堂”甚至“五世同堂”，既浪費了立法資源，又沒有多少可操作性。一般來說，上位法要求制定實施性規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)及時制定；上位法雖未要求制定實施性規(guī)定，但一些基本原則、制度、措施、處罰等需要細(xì)化的，可以制定實施性法規(guī)；上位法規(guī)定清楚的，也未要求制定實施性規(guī)定的，是否需要立法應(yīng)慎重考慮。二是能不能小法抄大法？即上位法的內(nèi)容下位法能不能作重復(fù)規(guī)定？從立法實踐來看，完全不重復(fù)上位法不可能，過多重復(fù)也不行，需要仔細(xì)斟酌。三是可不可以照搬省外的法規(guī)內(nèi)容？可以學(xué)習(xí)借鑒、分析比較，但不要囫圇吞棗、完全照抄，應(yīng)在結(jié)合本省實際情況的前提下吸收移植，否則“水土不服”。四是允不允許照抄國務(wù)院部門規(guī)章的內(nèi)容？可以作為地方立法的參照依據(jù)，適當(dāng)引用一些規(guī)定是可以的，但不宜完全照搬，應(yīng)按照“不抵觸、不沖突”的原則，做好銜接、協(xié)調(diào)與配套方面的規(guī)定。

二、 地方特色不突出

一是貪大求全，喜歡搞大而全、小而全。二是追求與上位法章節(jié)完全對應(yīng)。三是缺乏對實踐經(jīng)驗的總結(jié)和提煉，沒有體現(xiàn)行業(yè)規(guī)律和地方特點，張冠可以李戴，放之四海而皆準(zhǔn)。四是制度設(shè)計與創(chuàng)新不夠，許多法規(guī)草案只在現(xiàn)有制度、措施框架內(nèi)整合彌補，搞拼盤雜燴，像墻上補洞洞一樣，補不好就是兩張皮，既難看又不適用。五是立法規(guī)律體現(xiàn)不夠。我們講科學(xué)立法主要指要正確反映規(guī)律，包括所調(diào)整的社會關(guān)系發(fā)展的規(guī)律，法律體系自身的規(guī)律。法律體系自身規(guī)律的要求，就要求法律體系內(nèi)部協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、法律之間相互銜接，這就需要立法者能夠正確運用科學(xué)的立法技術(shù)規(guī)范，保證立法的科學(xué)性、規(guī)范性、統(tǒng)一性?？茖W(xué)的立法技術(shù)能夠使立法的目的和任務(wù)、立法的指導(dǎo)思想和基本原則、法律所要調(diào)整的社會關(guān)系明確具體地表現(xiàn)出來。

三、可操作性不強

由于多數(shù)法規(guī)草案是非職業(yè)化立法工作人員起草的，許多同志對立法技術(shù)并不熟悉，難免出現(xiàn)這樣那樣的問題，立法質(zhì)量存在明顯的先天不足。一些法規(guī)草案在法制辦公室審查階段、人大常委會審議修改階段，被改得面目全非，主要問題還是沒掌握立法技術(shù)所致。由于大多數(shù)法規(guī)草案的起草者缺乏立法技術(shù)方面的專業(yè)培訓(xùn)，加之實踐經(jīng)驗不足，導(dǎo)致法規(guī)草案存在許多先天不足。例如，有些法規(guī)草案政策性語言較多、文字表述不規(guī)范；倡導(dǎo)性、宣言性條款較多，針對性、操作性條款較少；有些法規(guī)比較原則，是好看難用。地方立法今后應(yīng)向單一、具體方向發(fā)展，要“宜細(xì)不宜粗”，在全國法律體系的網(wǎng)格中選擇立法空間，做好補“補丁”的工作。在立法選項上，要盡量選具體、單一事項，盡可能對規(guī)范的事項作出明確、具體的規(guī)定，確保法規(guī)有較強的可操作性。

四、公眾話語權(quán)不均

無論在立法過程還是條款內(nèi)容上，都存在公眾參與體現(xiàn)不夠，話語權(quán)不均，公眾和相關(guān)利益方表達(dá)渠道不暢的問題。在當(dāng)前立法透明度不夠，公眾參與渠道比較有限、參與程度比較低的情況下，作為資源分配優(yōu)勢方的行政主管部門和強勢利益代表方，在參與立法和意見表達(dá)方面占據(jù)明顯優(yōu)勢，其話語權(quán)比基層群體和社會公眾要重，對立法的影響更強，導(dǎo)致相對弱勢利益方意見容易受到壓制，使受到影響的各方在立法過程中沒有得到充分的反映。

五、存在部門利益傾向

目前絕大多數(shù)法規(guī)草案都是由行政主管部門先行起草，其優(yōu)勢是對所要規(guī)范的領(lǐng)域有相對豐富的管理經(jīng)驗，對現(xiàn)實存在的急需立法規(guī)范的事項較熟悉，對存在的問題較清楚。缺陷是存在明顯的部門利益傾向，主要表現(xiàn)有：（1）重管理輕服務(wù)。把關(guān)注的重點放在涉及部門權(quán)力的“核心”條款、“干貨”條款上，如審批權(quán)、許可權(quán)、收費權(quán)、處罰權(quán)等剛性規(guī)定，而對制度設(shè)計與創(chuàng)新的必要性、可行性、操作性等問題的總體研究、把握沒有給予足夠重視。（2）借法擴權(quán)，與民爭利。立法成為一些部門占有權(quán)力資源的方式和分配既得利益的手段，通過立法將上位法的一些規(guī)定擴大解釋或者將一些不明確的、職責(zé)交叉的管理領(lǐng)域從有利于本部門的角度加以規(guī)定。（3）隨意增設(shè)公民義務(wù)，卻對規(guī)范本部門行政行為的內(nèi)容重視不夠，甚至刻意規(guī)避自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，忽視對管理相對人應(yīng)享有權(quán)利和利益的保護。

如何才能防止和克服上述問題？中國特色社會主義法律體系基本形成后，對立法工作的精細(xì)化要求越來越高。新形勢下的地方立法，既要求法規(guī)具有科學(xué)、嚴(yán)密的框架設(shè)計，又要求法規(guī)條文表述嚴(yán)謹(jǐn)，制定法規(guī)應(yīng)當(dāng)注重實用性和可操作性，根據(jù)內(nèi)容選擇合適的立法體例，防止和避免“大而全”“小而全”。 正如習(xí)近平同志在慶祝人民代表大會制度成立60周年大會上指出的那樣：“我們要加強重要領(lǐng)域立法，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來。要堅持問題導(dǎo)向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用。要抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，深入推進科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護”。

一是科學(xué)立項。重點要充分研究論證，不搞命題作文、不作官樣文章。目前立法和資源的配置相脫離，相脫節(jié)。美國立法時必須要進行成本核算，進行資源配置。法律法規(guī)立項應(yīng)當(dāng)建立一種過濾和檢索機制，實行成本效益分析。同時，立法要防止對社會生活的過度干預(yù)，不是什么都立法，有的地方制定保姆管理條例，小時工管理條例，必要性值得商榷。

二是開門起草。法規(guī)草案起草班子要抽調(diào)精兵強將，并邀請人大有關(guān)專門委員會、政府法制辦的同志提前介入，也可以實行委托起草。草案草擬搞出來后，要廣泛征求社會各方面的意見。特別要注意聽取基層群眾、服務(wù)對象尤其是弱勢群體的意見，確保能使公共利益、公眾利益得到公正合理的體現(xiàn)，真正實現(xiàn)良法善治。

三是管控重復(fù)。具體操作時應(yīng)掌握這樣幾點：（1）原則上不重復(fù)，可重復(fù)可不重復(fù)的，一律不重復(fù)。對法律、行政法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，地方立法一般不作重復(fù)性規(guī)定，特別是法律、行政法規(guī)對行政訴訟、行政復(fù)議、仲裁、國家賠償、罰款上交國庫、刑事責(zé)任、行政處分、行政強制執(zhí)行等，已經(jīng)有明確規(guī)定的，更沒有必要再作重復(fù)性規(guī)定；（2）概念定義一般不再重復(fù)；（3）影響到法規(guī)邏輯、結(jié)構(gòu)時，可以重復(fù)上位法規(guī)定，特別是對上位法中具有承上啟下、前后貫通作用的支架性、過渡性、連接性條文，可以作必要的重復(fù)；（4）重復(fù)上位法規(guī)定，下位法必須注意引用的完整性、準(zhǔn)確性和必要性，不要大抄全抄，更不要斷章取義，隨意拆解、合并、拼湊。

四是反復(fù)修改。好文章是改出來的，好法規(guī)也是改出來的。修改法規(guī)要用心琢磨、細(xì)處著手、充分論證。對爭論激烈的意見，要擇善而從，力求在充分博弈的基礎(chǔ)上形成更合理的機制。立法者和立法工作者要當(dāng)“鐵匠”， 不能當(dāng)“泥水匠”。所謂“鐵匠”，就是一部法規(guī)要經(jīng)過“千錘百煉”，特別是遇到難點問題， 要敢于在矛盾的焦點上砍一刀，還要砍的穩(wěn)、準(zhǔn)、狠，要多立能解決問題的“硬法”。不能當(dāng)“泥水匠”，就是遇到矛盾和問題，不能“和稀泥”“抹光墻”， 不做抹平工作，少立大而空的“軟法”。

（作者系甘肅省人大常委會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村辦公室副主任）