王彥茹

黨的十八大以來，司法改革作為中國全面深化改革的重要組成部分受到了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為司法改革指明了方向。2014年6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》和《關(guān)于設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的方案》標(biāo)志著我國深化司法體制改革進(jìn)入了全面試點(diǎn)實(shí)施階段。中央決定，分別從我國東部、中部、西部選取上海、吉林、湖北、廣東、海南和青海6個(gè)省市開展司法改革試點(diǎn)工作，按照可復(fù)制可推廣的原則，在法官、檢察官員額制、司法責(zé)任制、職業(yè)保障機(jī)制、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等方面進(jìn)行試點(diǎn)。那么，人財(cái)物省里統(tǒng)一管理后，省級(jí)以下地方人大及其常委會(huì)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，不僅關(guān)系到司法體制改革能否順利進(jìn)行，更是關(guān)系到國家民主法治建設(shè)的大問題。

關(guān)于司法體制改革后省級(jí)以下地方人大及其常委會(huì)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，目前主要存在兩種觀點(diǎn)：一是通過修改憲法和有關(guān)法律，將地方司法機(jī)關(guān)所有人員的任免和監(jiān)督權(quán)全部賦予省一級(jí)人大及其常委會(huì)，省以下地方人大及其常委會(huì)不再對(duì)“兩院”行使監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)。二是地區(qū)中級(jí)法院和檢察院“兩長”由省人大常委會(huì)任免，其他人員按照法定程序分級(jí)任免，保留地方人大部分任免權(quán)。但是對(duì)“兩院”的監(jiān)督權(quán)沒有說明，這正是框架意見及各試點(diǎn)省份所確定的關(guān)系路徑。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，省以下地方“兩院”的人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)都由省級(jí)人大及其常委會(huì)行使，省級(jí)以下地方人大及其常委會(huì)不再對(duì)“兩院”行使監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)，這更符合司法體制改革的目的要求。司法體制改革的目的就是解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義司法制度。然而影響司法公正和制約司法能力的深層次問題是什么呢？大家的普遍共識(shí)是：司法機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的行政化、人員管理的混同化、人財(cái)物管理的地方化（以下簡稱“三化”）。司法體制改革的目的就是要改變這“三化”現(xiàn)狀，擺脫外部干擾，激發(fā)內(nèi)在活力。既然按照司法體制改革總體框架和試點(diǎn)方案的要求，省以下“兩院”的人財(cái)物由省級(jí)統(tǒng)一管理，那么“兩院”的人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)也應(yīng)當(dāng)由省級(jí)人大及其常委會(huì)統(tǒng)一行使，才更符合去地方化的要求，否則，就是不徹底的去地方化，還會(huì)給地方不當(dāng)干預(yù)司法留下途徑和空間，這顯然不符合司法體制改革的目的要求。

這更有利于人大及其常委會(huì)監(jiān)督的實(shí)效性。司法機(jī)關(guān)人財(cái)物歸地方管理時(shí)，地方人大監(jiān)督的剛性明顯不足，假使地方司法機(jī)關(guān)人財(cái)物都由省里統(tǒng)管，那么，地方人大及其常委會(huì)更是失去了剛性監(jiān)督的依據(jù)。也許有人認(rèn)為，人大及其常委會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的實(shí)效性與司法機(jī)關(guān)人財(cái)物權(quán)力歸屬聯(lián)系不大，地方失去對(duì)本級(jí)司法機(jī)關(guān)人財(cái)物的管理權(quán)，并不會(huì)從根本上影響地方人大及其常委會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的剛性監(jiān)督。有人認(rèn)為，地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)司法機(jī)關(guān)的有效性的基礎(chǔ)有兩個(gè)：一個(gè)是憲法和法院、檢察院組織法等法律明確賦權(quán)的規(guī)定。即“地方各級(jí)人民法院、人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并報(bào)告工作，各級(jí)人民法院院長和人民檢察院檢察長都由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，‘兩院其他法律職務(wù)的任免權(quán)由本級(jí)人大常委會(huì)行使，本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)人民法院和人民檢察院行使監(jiān)督權(quán)”。另一個(gè)就是地方司法機(jī)關(guān)人財(cái)物由地方黨委、政府管理?！皟稍骸痹洪L、副院長人選的提出、黨組成員的任免、編制、經(jīng)費(fèi)多少主要都由地方黨委、政府說了算，這也為同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)奠定了基礎(chǔ)。如果，地區(qū)法院院長和檢察長由省里任免、人財(cái)物由省里統(tǒng)一管理，那么，地方人大及其常委會(huì)對(duì)“兩院”的監(jiān)督就失去了重要基礎(chǔ)，會(huì)使地方和省人大的監(jiān)督流于形式，處于兩難的尷尬境地，誰都監(jiān)督，誰都監(jiān)督不好。況且，這樣配置權(quán)力也是不科學(xué)的，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)與“兩長”的任免權(quán)及“兩院”人財(cái)物權(quán)力的管理權(quán)相對(duì)應(yīng)，否則，就違背了權(quán)力配置的屬性，就達(dá)不到應(yīng)有的監(jiān)督目的。

省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)司法人員的法律職務(wù)及工作均由省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)任免及監(jiān)督也存在一些難題。一是統(tǒng)一任免尚無法律依據(jù)。目前，全省法院的審判員、副庭長、庭長、審判委員會(huì)委員、副院長、院長，檢察院的檢察員、檢委會(huì)委員、副檢察長、檢察長等所有法律職務(wù)均由省人大及其常委會(huì)任免尚無法律規(guī)定。而且工作量大，需要分期分批任免，可能會(huì)影響到司法機(jī)關(guān)的正常工作。二是如何進(jìn)行有效監(jiān)督。省人大及其常委會(huì)有關(guān)人員配備及工作原本只是對(duì)省法院和省檢察院，如果將全省司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)全部賦予省人大及其常委會(huì)，肯定會(huì)造成工作量的成倍增長，監(jiān)督的實(shí)效性有待商討和觀察。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，分級(jí)任免和監(jiān)督恰恰是既有法律依據(jù)也可以解決省人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作量大且鞭長莫及的問題，是目前處理省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)與人大關(guān)系的最好選擇。

但是，正如第一種意見認(rèn)為的那樣，其局限性在于：一是去地方化不徹底。去地方化就要徹底去掉地方化。按照現(xiàn)有的人大與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系看，除了監(jiān)督法賦予的監(jiān)督方式外，有些人大常委會(huì)仍在就個(gè)案進(jìn)行轉(zhuǎn)辦、交辦、督辦，這些案件很大一部分是領(lǐng)導(dǎo)批示的案件。有的說是個(gè)案監(jiān)督，有的說是類案監(jiān)督，有人還說離開個(gè)案人大及其常委會(huì)將無法對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督。人大及其常委會(huì)開展工作要依法進(jìn)行，個(gè)案監(jiān)督或者類案監(jiān)督的依據(jù)在哪？正如全國人大常委會(huì)關(guān)于監(jiān)督法釋義中闡明的那樣，“實(shí)際上并不是‘個(gè)案監(jiān)督，因?yàn)椴⒉皇怯扇舜蟪Ｎ瘯?huì)集體行使職權(quán)，而是屬于處理信訪的工作問題，監(jiān)督法對(duì)此沒有作規(guī)定，今后需要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加以規(guī)范，按照規(guī)范化的要求，把處理信訪問題的工作做好，”這被司法機(jī)關(guān)認(rèn)為是干預(yù)司法的一個(gè)重要途徑。因此，有去地方化不徹底的可能。二是人大監(jiān)督的實(shí)效性無法保障。人大監(jiān)督的實(shí)效性是有前提有基礎(chǔ)的，這個(gè)前提和基礎(chǔ)來源于憲法等法律規(guī)定，即“地方各級(jí)人民法院院長由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉和罷免，地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”和“地方各級(jí)人民檢察院檢察長由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉和罷免，地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)，地方各級(jí)人民檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。如果“兩院”院長、檢察長由省級(jí)人大常委會(huì)任免，人財(cái)物由省級(jí)統(tǒng)一管理，那么省級(jí)以下地方人大及其常委會(huì)就失去了監(jiān)督實(shí)效性基礎(chǔ)，其監(jiān)督作用是十分有限的。

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度。司法體制改革必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須堅(jiān)持正確的改革方向，必須堅(jiān)持人民代表大會(huì)這個(gè)根本政治制度，必須發(fā)揮基層的創(chuàng)新精神。只要是堅(jiān)持了司法改革的正確方向，只要是堅(jiān)持了人民代表大會(huì)制度，司法體制改革后的省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)該怎樣產(chǎn)生，歸誰監(jiān)督，不要設(shè)定一種模式，不妨多試一試，讓實(shí)踐和結(jié)果告訴我們?cè)撛鯓舆x擇不是更好嗎？

（作者系吉林省延邊州人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)主任）