張波

規(guī)范性文件前置審查是指縣級以上人民政府對所屬工作部門制定的規(guī)范性文件在正式印發(fā)前進(jìn)行合法性審查的監(jiān)督制度。建立規(guī)范性文件前置審查制度，其目的是要把對規(guī)范性文件的合法性審查監(jiān)督的關(guān)口前移，預(yù)防違法過錯于未然。隨著監(jiān)督法和《湖南省規(guī)范性文件備案審查條例》的頒布實施，湖南省溆浦縣人大常委會通過依法完善制度，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實工作部門職責(zé)，不斷總結(jié)工作經(jīng)驗，創(chuàng)新工作方式，穩(wěn)步實行了監(jiān)督前移，將人大常委會的監(jiān)督審查提前介入到縣人民政府制定規(guī)范性文件的過程中，實現(xiàn)規(guī)范性文件事后審查與事前審查相結(jié)合的工作格局，拓寬了審查途徑，強化了監(jiān)督力度，規(guī)范了政府立規(guī)行為，避免了行政行為源頭違法，促進(jìn)了依法行政。現(xiàn)結(jié)合湖南省溆浦縣規(guī)范性文件備案審查工作實際，就縣級人大常委會如何提前介入規(guī)范性文件備案審查進(jìn)行探討和交流。

一、開展規(guī)范性文件前置審查的具體做法

前置審查，是指對規(guī)范性文件在出臺前進(jìn)行監(jiān)督審查。溆浦縣啟動規(guī)范性文件前置審查具有一定的歷史背景。如2008年，該縣人民政府以縣長會議紀(jì)要形式，將法律規(guī)定的由該縣水利行政部門征收的水土流失防治費改由該縣公安機關(guān)代征。溆浦縣人大常委會依據(jù)群眾的申請，對該會議紀(jì)要的合法性進(jìn)行了審查。審查后認(rèn)為，會議紀(jì)要違法設(shè)定行政委托，是不合法的，責(zé)令縣人民政府進(jìn)行自糾。該縣政府接到縣人大常委會審查意見后，立即停止了會議紀(jì)要的執(zhí)行，取消了委托代征?？珊髞碓撌聦嵄恍侣劽襟w公開報道，在全社會引起了強烈反響。該縣人民政府吸取了深刻教訓(xùn)，重新認(rèn)識了規(guī)范性文件備案審查的重要性，并以此為契機，加強了與縣人大常委會工作上的溝通與聯(lián)系，嚴(yán)格規(guī)范性文件制定出臺的審核，逐步推行了規(guī)范性文件事前審查，溆浦縣人大常委會提前介入部分規(guī)范性文件出臺前的審查監(jiān)督，取得了較好的政治效果與社會效果。

（一）文件出臺前政府主動要求審查。該縣人民政府制定涉及面廣、影響力大、疑難多的文件，在文件出臺前主動與縣人大常委會聯(lián)系，要求進(jìn)行審查，嚴(yán)把審核關(guān)。一是報送文件征求意見稿，主動要求審查?？h人民政府將起草的文件以征求意見稿形式抄送到縣人大常委會備案審查機構(gòu)即內(nèi)司工委。內(nèi)司工委按照文件的性質(zhì)分送到縣人大常委會相關(guān)的工作部門進(jìn)行初審，內(nèi)司工委根據(jù)初審意見，再次從文件的合法性、合理性進(jìn)行審核后，形成審查意見反饋到該縣人民政府法制部門。該縣人民政府依據(jù)反饋意見，進(jìn)行修正完善，最后提交政府常務(wù)會議研究，從層級監(jiān)督上嚴(yán)把了文件審核關(guān)。近兩年來，人大常委會共收到縣政府主動要求事前審查的《溆浦縣建設(shè)工程招投標(biāo)實施辦法》等文件5份，經(jīng)人大常委會審查后提出修改意見的2份，提出修改建議3條。溆浦縣人大常委會內(nèi)司工委在審查縣人民政府抄送的《溆浦縣城市管理相對集中行政處罰權(quán)實施辦法》征求意見稿時，審查認(rèn)為文件直接設(shè)置違法行為的處罰不合法，建議對每一違法行為的處罰應(yīng)引用具體的法律法規(guī)條文。該縣人民政府采納了縣人

大常委會內(nèi)司工委的反饋意見，將文件進(jìn)行了修正完善。文件公布后得到了順利實施。二是參加研討會議，進(jìn)行事前審查，該縣人民政府對涉及面廣、糾錯成本高的文件，制定過程中時常召集相關(guān)部門負(fù)責(zé)人會議進(jìn)行研討，縣人大常委會相關(guān)工作部門負(fù)責(zé)人也參加會議，對文件制定的背景、目的、依據(jù)等進(jìn)行討論和審查。如2010年該縣發(fā)生了“2.12”火災(zāi)，受災(zāi)戶相當(dāng)廣泛，善后工作難度很大。為了制定《溆浦縣2.12火災(zāi)善后處置工作通知》，縣人大常委會內(nèi)司工委負(fù)責(zé)人兩次參加了政府研討會，對文件制定發(fā)表了很好的建設(shè)性意見。

（二）邀請人大常委會領(lǐng)導(dǎo)列席政府常務(wù)會議，審查文件出臺。該縣人民政府出臺一些重大的規(guī)范性文件前都召開了政府常務(wù)會議，并主動邀請縣人大常委會領(lǐng)導(dǎo)列席會議，嚴(yán)把審核關(guān)。為提高審查質(zhì)量，會議前，該縣人民政府將文件送審稿送縣人大常委會領(lǐng)導(dǎo)審閱，確保了審查時間充足，審查內(nèi)容全面，會議上發(fā)表意見具有針對性，提高了審查效果。

二、規(guī)范性文件進(jìn)行前置審查的現(xiàn)實意義

通過兩年來的實踐探索，我們認(rèn)為前置審查有著事后審查不可替代的作用。

（一）前置審查有利于嚴(yán)把文件審核關(guān)。地方國家機關(guān)頒布的規(guī)范性文件，多數(shù)是為推行某一項工作而將國家的有關(guān)政策、法律法規(guī)具體化。而這些國家機關(guān)是本行政區(qū)域政治、經(jīng)濟、文化、社會事務(wù)的管理者，起草制定文件時，有可能對國家的政策和法律法規(guī)的精神沒吃透，或者出于工作簡單化等等，致使制定的文件不能完全達(dá)到合法、公正、合理、可行。同時，一些下屬機關(guān)往往習(xí)慣于執(zhí)行“紅頭文件”，沒有認(rèn)真對照法律法規(guī)，具有某些盲從性，以致不合法文件也照常執(zhí)行、行政違法隨之而產(chǎn)生。因此，對文件出臺前進(jìn)行審查監(jiān)督，嚴(yán)把審核關(guān)，確保文件合法合理性，就能真正從源頭上避免行政違法行為的發(fā)生。

（二）前置審查有利于強化監(jiān)督實效。近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變，少數(shù)部門受利益驅(qū)動，不顧國家法令和政策規(guī)定，制定出臺違法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，造成“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化”以及有令不行、有禁不止、政令不通，上有政策、下有對策等問題的發(fā)生。要解決此類問題，一定要從制度上尋求出路，一定要有切實可行的措施作為具體方法。拓寬文件審查途徑，強化法律監(jiān)督職能就是保證政令暢通，解決上有政策、下有對策等問題的有效措施和具體方法，有利于克服政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化，推進(jìn)依法行政。而對文件進(jìn)行事前審查，就是拓寬文件審查的最好途徑。

（三）前置審查有利于提高行政效率。前置審查是將監(jiān)督的關(guān)口前移，從源頭上控制行政違法行為的發(fā)生，從而可以避免由于事后備案審查的相對滯后性，使一些有違法內(nèi)容的文件被糾正之前已經(jīng)實施而造成無法彌補的損失，或者即使損失可以彌補，付出的成本也太高。而且建立規(guī)范性文件前置審查機制，可以有效地解決行政違法和濫用職權(quán)問題，并且糾錯的成本低，效率高。

三、完善前置審查機制的幾點思考

要完善前置審查機制，就必須對前置審查相關(guān)的事宜進(jìn)行規(guī)范。

（一）要建立審查銜接機制。由于法律沒有明確規(guī)定地方人大常委會的前置審查權(quán)力，因此，在實際操作中，需要與規(guī)范性文件制定機關(guān)建立科學(xué)合理的銜接機制，激發(fā)制定機關(guān)要求審查的主動性和積極性，從而達(dá)到有效監(jiān)督的目的。

（二）要建立審查反饋機制。制定機關(guān)認(rèn)為規(guī)范性文件內(nèi)容特別重要，或者對某些問題存在疑慮，在公布前將征求意見稿送縣人大常委會備案審查機構(gòu)，備案審查機構(gòu)應(yīng)及時初審或分送相關(guān)機構(gòu)審查研究，審查后，由備案審查機構(gòu)將意見或建議反饋給制定機關(guān)。

（三）要堅持把握適時適度?？h人大常委會進(jìn)行前置審查的并非所有文件，如果制定機關(guān)要求將所有文件進(jìn)行事前審查，一則工作量大，不利于行政工作開展；二則縣人大常委會備案審查機構(gòu)人員偏少，精力有限，根本不可能應(yīng)對，從而降低審查質(zhì)量乃至影響整體工作效率。因此，應(yīng)明確前置審查的文件僅限于涉及面廣、影響力大、糾錯成本高等文件。

（四）要加強審查機構(gòu)隊伍建設(shè)。要開展好規(guī)范性文件前置審查工作，縣人大常委會備案審查機構(gòu)工作人員必須加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高自身的綜合素質(zhì)；同時各級黨委要重視審查機構(gòu)隊伍建設(shè)，充實審查機構(gòu)的力量，增加人員編制，配備法律業(yè)務(wù)素質(zhì)較強的人員從事備案審查工作，為工作開展提供有力保障。

（作者單位：湖南省溆浦縣人大常委會辦公室）