劉 涵

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京100871)

香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官是特別行政區(qū)和特別行政區(qū)政府的“雙首長(zhǎng)”，行政長(zhǎng)官普選是香港政制改革、推進(jìn)民主的最關(guān)鍵一環(huán)。2014年6月10日，國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)表《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(shū)，指出“中央政府繼續(xù)支持香港特別行政區(qū)依照基本法的規(guī)定循序漸進(jìn)發(fā)展符合香港實(shí)際情況的民主政制”，這是對(duì)行政長(zhǎng)官普選“循序漸進(jìn)”原則的再次申明。

循序漸進(jìn)原則明文規(guī)定在《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第45 條，“行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)?！弊鳛橄愀壅瓢l(fā)展憲制基礎(chǔ)中的主要原則①“循序漸進(jìn)”與“兼顧社會(huì)各階層利益”、“有利于資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”和“適合香港實(shí)際情況”等一起首先由基本法起草委員會(huì)主任委員姬鵬飛于1990年3月28日在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上提出，參見(jiàn)《關(guān)于<中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法(草案)>及其有關(guān)文件的說(shuō)明》。這四項(xiàng)原則構(gòu)成了香港政改和2017年行政長(zhǎng)官普選的主要原則。參見(jiàn)香港特別行政區(qū)政府《基本法》及政改原則簡(jiǎn)介［EB/OL］．［2014－06－14］．http://www．2017．gov．hk/tc/liberal/intro．html．，長(zhǎng)久以來(lái)，經(jīng)常被視為中央掌握香港政改節(jié)奏的指揮棒，尤其被香港一些意見(jiàn)較為激進(jìn)的人士視為行政長(zhǎng)官普選“緩進(jìn)”甚至“不進(jìn)”的盾牌。但筆者認(rèn)為，“循序漸進(jìn)”不只包括“漸進(jìn)”，其關(guān)鍵在于“序”——只要準(zhǔn)確把握了所應(yīng)依循的“序”，按圖索驥，逐漸推動(dòng)香港民主進(jìn)程，就能保障香港2017年特別行政長(zhǎng)官選舉平穩(wěn)順利進(jìn)行。為此本文對(duì)香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官普選的循序漸進(jìn)原則進(jìn)行研究，以期從本質(zhì)上厘清“序”的意涵，從理論上對(duì)普選應(yīng)遵循的原則進(jìn)行更為準(zhǔn)確細(xì)致的把握。

一、遵循歷史順序

(一)從港督到行政長(zhǎng)官

從歷史傳統(tǒng)上講，港督像是行政長(zhǎng)官的“前身”——與行政長(zhǎng)官“雙首長(zhǎng)”的地位類似，港督既是英皇在香港的政治代表，又是港英政府的最高首長(zhǎng)［1］。其憲制基礎(chǔ)，是《殖民地規(guī)例》第105 條的規(guī)定，“總督是向女王負(fù)責(zé)并代表女王的獨(dú)一無(wú)二的最高權(quán)威”［2］，用來(lái)宣示所謂“主權(quán)”;以及《英皇制誥》、《皇室訓(xùn)令》中規(guī)定的港督行使行政權(quán)(行政局和立法局的組織權(quán)、人事任免權(quán)、政策決定權(quán)等)、立法權(quán)(立法創(chuàng)議權(quán)、法案批準(zhǔn)否定權(quán)、立法局的解散權(quán)等)以及一定的司法權(quán)、軍權(quán)、外事權(quán)等更為詳盡的治權(quán)。不難想見(jiàn)，港督在香港具有獨(dú)一無(wú)二的權(quán)威，這彰顯了香港作為英國(guó)殖民地的特征——香港人民只是英國(guó)二等公民，無(wú)論港英政府通過(guò)何種方式給港人小恩小惠以收買人心(最典型的方法是采取“行政吸納政治”的行政機(jī)制，把社會(huì)中的經(jīng)濟(jì)政治精英或精英團(tuán)體所代表的政治力量吸收進(jìn)政府決策機(jī)構(gòu)，納入到行政體制中來(lái)［3］)，其最終目的無(wú)非是延長(zhǎng)對(duì)香港的殖民統(tǒng)治，攫取更大的殖民利益。這一點(diǎn)，從港英政府在殖民統(tǒng)治后期匆忙推行政改、企圖達(dá)到別有用心的政治目的是顯而易見(jiàn)的。香港地區(qū)和香港人民，自始至終沒(méi)有擺脫被英國(guó)殖民者壓迫和利用的角色。

之所以不得不重提港英時(shí)期的政制，是因?yàn)樵跉v史——現(xiàn)在——未來(lái)的這條時(shí)間軸上，一部分人向前看得很多，卻對(duì)來(lái)路看得太少了。人類社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展都有著其可縮短但不可跨越的階段，這包含了時(shí)空兩個(gè)場(chǎng)域的因素。港人在英國(guó)殖民統(tǒng)治99年中沒(méi)有享受到港英政府給予的“港人治港”的政治權(quán)利，卻在香港回歸不到20年時(shí)用愈來(lái)愈激進(jìn)的方式向中央政府謀求“一步到位”，這是不尊重歷史的表現(xiàn)。更何況，行政長(zhǎng)官的權(quán)力雖然較大，但與港督不可同日而語(yǔ);同時(shí)，一直不斷的“行政主導(dǎo)”提法其實(shí)印證了行政長(zhǎng)官的施政過(guò)程遭到了立法會(huì)等的掣肘。雖然出于政治上的考慮，中央政府在香港回歸前拒絕了“直通車”的方案①參見(jiàn)“一個(gè)偷天換日的憲制方案”。肖蔚云．論香港基本法［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2003:215．，但立法會(huì)的分區(qū)直選在回歸后仍然逐步擴(kuò)大施行，這體現(xiàn)了中央為推動(dòng)香港政制改革極大的誠(chéng)意。

《基本法》第2 條規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)香港特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)?！边@已經(jīng)是從“英人治港”到“港人治港”的重大飛躍。中央政府和香港人民都有責(zé)任穩(wěn)步推進(jìn)和擴(kuò)大“一國(guó)兩制”成果的實(shí)現(xiàn)，這需要對(duì)現(xiàn)有制度一定時(shí)間的運(yùn)行和矯正。2017年香港回歸20年時(shí)實(shí)行行政長(zhǎng)官普選，過(guò)程并不算漫長(zhǎng)。只有一個(gè)成熟的市民社會(huì)，才能合理有序地不斷經(jīng)受政制變換的考驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)政改目標(biāo)。以史為鑒才能面向未來(lái)，香港市民當(dāng)下最應(yīng)該做的，是對(duì)比現(xiàn)在與過(guò)去，體會(huì)回歸以來(lái)的民主優(yōu)越感;同時(shí)對(duì)比現(xiàn)在與將來(lái)，發(fā)現(xiàn)并祛除社會(huì)中不適應(yīng)普選的因素。不結(jié)合香港實(shí)際情況的非理性意見(jiàn)表達(dá)，往往容易過(guò)猶不及。

(二)普選并非“直選”

《基本法》第45 條運(yùn)用的詞匯是“普選”，而非“直選”。普選，即普遍的選舉，其作為一個(gè)橫向概念，指的是參與選舉的選民廣泛程度和民意覆蓋面的大小?！妒澜缛藱?quán)宣言》第21 條規(guī)定:“……(三)人民的意志是政府權(quán)力的基礎(chǔ);這一意志應(yīng)以定期的和真正的選舉予以表現(xiàn)，而選舉應(yīng)依據(jù)普遍和平等的投票權(quán)，并以不記名投票或相當(dāng)?shù)淖杂赏镀背绦蜻M(jìn)行?！憋@然，普遍和平等是并列關(guān)系——同等重要卻互不包含——普選僅包含其中的“普遍”概念，其與“一人一票”的“平等”概念是有區(qū)別的②普選是擴(kuò)大到所有成年人的投票權(quán)，內(nèi)容上包括有權(quán)利去投票和有機(jī)會(huì)去投票。而平等原則或一人一票原則是相對(duì)于復(fù)數(shù)選權(quán)而言的，平等原則或一人一票強(qiáng)調(diào)的是選票的等值，一個(gè)人在一個(gè)地方的一次選舉中只有一個(gè)投票權(quán)，也就是我們通常說(shuō)的四個(gè)“一”。參見(jiàn)王磊．普選與直接選舉的關(guān)系——以《香港基本法》為背景［J］．港澳研究，2014(1):22－31．。

普選與“直選”則更是有明顯差異。與普選剛好相反，直選是一個(gè)縱向的概念，其強(qiáng)調(diào)的是公民直接給最終的候選人投票，而不需要經(jīng)過(guò)民意代表的一級(jí)或多級(jí)過(guò)程。但是，選舉作為政治過(guò)程，其必然受制于一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政治背景，必須與其他政治要素配比平衡。就連美國(guó)這樣選舉制度運(yùn)作成熟的國(guó)家，也還是適用了選舉人團(tuán)的間接選舉制度，這是與美國(guó)發(fā)達(dá)的政黨制度(主要是民主和共和兩黨制度)密切相關(guān)的?！爱?dāng)年美國(guó)創(chuàng)立之時(shí)，其制度設(shè)計(jì)是以建立代議制民主為目標(biāo)的，但那時(shí)美國(guó)的創(chuàng)立者心目中并不認(rèn)為代議制的建立是致力于民主，而是將之視為遠(yuǎn)離世襲統(tǒng)治傳統(tǒng)的一個(gè)小心翼翼的步驟。而在其民主政治實(shí)踐中，參議院的直選也是在憲法制定了近一個(gè)半世紀(jì)后才實(shí)現(xiàn)的?！保?］這充分說(shuō)明，政治制度的設(shè)立不是一蹴而就，而是需要時(shí)間與智慧的積淀。

歷史地看，新中國(guó)建立之初也多使用“普選”的方式組織政權(quán)。如1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第12 條規(guī)定:“各級(jí)人民代表大會(huì)由人民用普選方法產(chǎn)生之。”1953年《選舉法》第1 條也規(guī)定:“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)由各民族人民用普選方法產(chǎn)生之?！边@是當(dāng)時(shí)擴(kuò)大民主的需要，但就縱向而言，并未出現(xiàn)直接選舉的字眼。而后，選舉法經(jīng)過(guò)多次修改，現(xiàn)今實(shí)行的是縣級(jí)以下人大代表直接選舉、地級(jí)以上間接選舉的辦法，至于行政首長(zhǎng)則是由同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)產(chǎn)生。在“一國(guó)兩制”的大背景下，香港特別行政區(qū)當(dāng)然可以采取特別的不同于內(nèi)地的選舉方式;但其作為中華人民共和國(guó)的一部分，當(dāng)然要接受中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，選舉制度的發(fā)展不能偏離國(guó)家的大方向。

在港英政府時(shí)期，港人能夠普遍參與到政府組織中也做不到(能夠進(jìn)入的只是極少數(shù)“精英”)，遑論“一人一票”“直選”港督。作為鮮明對(duì)照，中央政府一直持續(xù)不斷地穩(wěn)步擴(kuò)大選舉委員會(huì)的規(guī)模，逐步接近普選的標(biāo)準(zhǔn)，雖然離達(dá)到最終普選還有一段距離要走，但“兩點(diǎn)確定一條直線”——在以大大超越港督時(shí)期民主程度的香港特區(qū)建立初期的“推選民主”為歷史一點(diǎn)，和以選舉委員會(huì)制度的平穩(wěn)和擴(kuò)大發(fā)展為標(biāo)志的“代表民主”為現(xiàn)實(shí)一點(diǎn)一起確定的直線方向上，普選民主在不久將來(lái)的到來(lái)是清晰可見(jiàn)、指日可待的。

二、依照憲制程序

(一)普選制度的確立

結(jié)合《基本法》第45 條和附件一中的規(guī)定，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官達(dá)到最終“由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后普選”的目標(biāo)，首先要經(jīng)過(guò)產(chǎn)生辦法的修改;而這一辦法“如需”修改，須經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)，行政長(zhǎng)官同意，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)等“三步”。實(shí)際情況是，在2004年4月6日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法>附件一第七條和附件二第三條的解釋》中，全國(guó)人大常委會(huì)主動(dòng)釋法，指出“如需”修改的含義，是指“可以進(jìn)行修改，也可以不進(jìn)行修改”，這需要行政長(zhǎng)官先向全國(guó)人大常委會(huì)提出報(bào)告，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)實(shí)際情況和循序漸進(jìn)原則加以確定——相當(dāng)于在之前的三步中增加了兩步，變成了“五步曲”。

“五步曲”的產(chǎn)生，進(jìn)一步使全國(guó)人大常委會(huì)掌握了行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法修改的主動(dòng)權(quán)。在法制實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)在2004年4月26日和2007年12月29日先后作出決定，沒(méi)有同意在2007年和2012年實(shí)行行政長(zhǎng)官普選，但在2007年決定中同意了2017年第五任行政長(zhǎng)官可以實(shí)行普選的辦法，這相當(dāng)于使2017年普選辦法終于走完了前兩步，2017年普選正式提上日程。

當(dāng)然，最終香港經(jīng)立法會(huì)、行政長(zhǎng)官同意的普選辦法，還將在最后需要得到全國(guó)人大常委會(huì)的再次批準(zhǔn)，普選能否最終在2017年施行，還需要這最后的關(guān)鍵一步?！拔宀角钡拇_立是行政長(zhǎng)官選舉程序的準(zhǔn)備程序的法治化，對(duì)香港和中央都有約束力，保證了普選在法制框架內(nèi)的有序運(yùn)行。

(二)普選制度的運(yùn)行

《基本法》確立了行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生需經(jīng)過(guò)提名、選舉、任命的三步選舉程序，普選也不例外，在由前4屆(共3 任)行政長(zhǎng)官選舉中確定的總體框架和積累的總體經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依照具體制度的程序運(yùn)行，也是循序漸進(jìn)的重要內(nèi)容。本文依據(jù)此三步選舉程序，將歷屆行政長(zhǎng)官在提名、選舉和任命中的情況依照時(shí)間順序進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，以此來(lái)分析普選制度運(yùn)行的基本狀況。

1．提名

通過(guò)對(duì)歷屆行政長(zhǎng)官提名(推選、選舉)委員會(huì)運(yùn)作情況的統(tǒng)計(jì)分析(見(jiàn)表1)，可以看出，先前的推選委員會(huì)、現(xiàn)行的選舉委員會(huì)，無(wú)論名稱為何，其都是為了最終的提名委員會(huì)做鋪墊(推選委員會(huì)和選舉委員會(huì)其實(shí)兼具了提名委員會(huì)和選舉兩項(xiàng)職責(zé))，有貫穿其中的運(yùn)作規(guī)律。

首先，比較顯而易見(jiàn)的是提名委員會(huì)運(yùn)作的統(tǒng)計(jì)規(guī)律:1990年4月4日第七屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于香港特別行政區(qū)第一屆政府和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》①由于《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》在1997年7月1日才開(kāi)始生效，而在此之前需要產(chǎn)生第一任香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官，故第一任行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法必須另行提前制定。1996年1月26日，全國(guó)人民代表大會(huì)香港特別行政區(qū)籌備委員會(huì)成立，1996年10月5日籌委會(huì)五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)第一任行政長(zhǎng)官人選的產(chǎn)生辦法》。規(guī)定了“推選委員會(huì)由四百人組成”及四大界別各25%的組成比例，同時(shí)規(guī)定了獲得50 名委員提名即可成為行政長(zhǎng)官的正式候選人(占推選委員會(huì)總?cè)藬?shù)的1/8)。2002年《基本法》意義上的選舉委員會(huì)第一次開(kāi)始運(yùn)作，按照附件一800 人的委員總數(shù)組成，提名底線為100 人，也是1/8 的比例。2010年8月28日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于批準(zhǔn)《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法附件一香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法修正案》的決定，將每個(gè)界別增加為300 人，選舉委員會(huì)總?cè)藬?shù)擴(kuò)充為1200 人，提名底線為150 人，仍然為1/8。所以不難想象的是，2017年普選時(shí)的提名委員會(huì)為達(dá)到普選“廣泛代表性”的要求，很可能較大幅度擴(kuò)大委員會(huì)規(guī)模，但符合400 的倍數(shù)增加和獲得1/8 委員提名的憲制慣例應(yīng)當(dāng)會(huì)得到繼續(xù)遵循。另外，從候選人提名人數(shù)來(lái)講，前幾屆的實(shí)踐中沒(méi)有超過(guò)3 人。雖然在普選熱的情況下，報(bào)名參選人數(shù)可能會(huì)有一定幅度激增，但由于受到1/8 提名比例的限制，即使沒(méi)有額外的“出閘”人數(shù)要求，能夠獲得這一數(shù)量委員提名從而正式進(jìn)入選舉環(huán)節(jié)的候選人也不太可能超過(guò)5 名②全國(guó)人大常委會(huì)2007年《決定》指出提名委員會(huì)須按照民主程序提名產(chǎn)生若干名行政長(zhǎng)官候選人。關(guān)于“若干”的理解，香港特別行政區(qū)政府在2013年12月發(fā)布的《“有商有量，實(shí)現(xiàn)普選”——二零一七年行政長(zhǎng)官及二零一六年立法會(huì)產(chǎn)生辦法咨詢文件》中表示，“我們需要同時(shí)考慮候選人是否有足夠的認(rèn)受性，是否能讓有意參選的人有公平的參與機(jī)會(huì)，以及是否確保選舉是有競(jìng)爭(zhēng)性。在2007年特區(qū)政府就行政長(zhǎng)官普選模式進(jìn)行咨詢時(shí)，較多意見(jiàn)認(rèn)為行政長(zhǎng)官候選人的人數(shù)以2 至4 名為宜?！?。筆者認(rèn)為，這已然可以保證選舉的平穩(wěn)有序進(jìn)行。

表1 歷屆提名(推選、選舉)委員會(huì)運(yùn)作情況

第二，提名委員會(huì)是由一個(gè)整體機(jī)構(gòu)提名，而非委員個(gè)人提名，更非“真普聯(lián)”提出的所謂“三軌制”方案③“三軌制”方案包括公民提名、政黨提名及提名委員會(huì)方式，提名候選人。任何人都可以通過(guò)其中一種提名方式，成為候選人。公民提名要求參選人取得百分之一的登記選民具名支持。政黨提名則要求候選人取得在最近一次的立法會(huì)直選中獲得全港總有效票數(shù)5%或以上的政黨或政團(tuán)的獨(dú)立或聯(lián)合提名。提名委員會(huì)成員亦可直接提名特首候選人。參見(jiàn)薛之白．真普聯(lián)公布特首“三軌方案”［EB/OL］．［2014－06－14］．http://www．zaobao．com/realtime/china/story20140108－297211．等。喬曉陽(yáng)在2013年3月24日的講話中指出，“提名委員會(huì)實(shí)際上是一個(gè)機(jī)構(gòu)，由它提名行政長(zhǎng)官候選人，是一種機(jī)構(gòu)提名?！保?］這種機(jī)構(gòu)提名的目的，就是保障推舉出能夠?qū)χ醒肴嗣裾拖愀厶貏e行政區(qū)負(fù)責(zé)的行政長(zhǎng)官候選人④參見(jiàn)香港特別行政區(qū)政府2007年12月發(fā)布的《政制發(fā)展綠皮書(shū)》。?！痘痉ā肥窍愀厶貏e行政區(qū)的“憲法”，一切機(jī)關(guān)、團(tuán)體、公民都應(yīng)當(dāng)在基本法的框架下討論普選事宜?！痘痉ā?5 條明確規(guī)定了行政長(zhǎng)官普選必須經(jīng)過(guò)“提名委員會(huì)”提名，而不是任何其他的機(jī)構(gòu)。任何企圖繞過(guò)或削弱提名委員會(huì)實(shí)質(zhì)提名權(quán)的方案，均違背了普選必經(jīng)的法律程序。

第三，提名委員會(huì)功能界別的組成可以在四大界別的框架下進(jìn)行微調(diào)。《1984年代議政制綠皮書(shū)》對(duì)香港四大界別制度描述道:“這個(gè)制度的真正好處就是在香港引入更多代議制度的發(fā)展規(guī)劃。它能使香港享有持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和內(nèi)部穩(wěn)定，所以一定不能忘記或輕易拋棄?！彼拇蠼鐒e的存在，尤其是被香港民眾指為中央政策既得利益者的工商界的存在，在香港這一世界金融中心、航運(yùn)中心、貿(mào)易中心是有其必要性和必然性的。工商界掌握著香港的經(jīng)濟(jì)命脈，其直接關(guān)系到香港的資本主義制度和香港經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。雖然縱觀世界范圍內(nèi)，香港這種職業(yè)代表制劃分選舉界別的方式逐漸式微，但畢竟“未來(lái)的人類社會(huì)將不復(fù)以關(guān)于同一血系或居于同一地域?yàn)槿祟惤Y(jié)合的根本原因，而將以從事于同一職業(yè)為其結(jié)合的根本原因”［6］。其在香港還保持有特殊的生命力。另外，全國(guó)人大常委會(huì)2007年《決定》規(guī)定提名委員會(huì)“參照”《基本法》附件一有關(guān)選舉委員會(huì)的現(xiàn)行規(guī)定組成，這一“參照”適用“既有約束力，又可以根據(jù)具體情況作適當(dāng)調(diào)整……既要保持選舉委員會(huì)由四大屆別組成的基本要素，又可以在提名委員會(huì)的具體組成和規(guī)模上繼續(xù)進(jìn)行討論，有適當(dāng)?shù)恼{(diào)整空間”［7］。

2．選舉

上文已提到，自香港特別行政區(qū)成立以來(lái)，提名和選舉兩項(xiàng)權(quán)力完全被推選委員會(huì)或選舉委員會(huì)囊括，2017年普選則把提名權(quán)和選舉權(quán)分離開(kāi)來(lái)，在提名委員會(huì)提名出若干名候選人后，交由全港有選舉權(quán)的公民進(jìn)行投票選舉，這是行政長(zhǎng)官普選的核心意涵?？此平?jīng)提名后的普選在橫向和縱向上都打了少許折扣，但其實(shí)達(dá)到了中央和香港公民都能接受的最大程度。

表2 歷屆行政長(zhǎng)官選任情況

由表2 可以看出，歷屆行政長(zhǎng)官得票率呈拋物線狀趨勢(shì)，自第2 屆因自動(dòng)當(dāng)選得票率為100%后，便逐屆下降。香港政局也時(shí)有變動(dòng)發(fā)生，第5 屆行政長(zhǎng)官的選舉只能交給香港選民來(lái)決定。選舉作為普選中最關(guān)鍵也最容易陡生變數(shù)的一步，各方控制的辦法都不太多，也并沒(méi)有先例可以遵循，但這畢竟是香港政改的必經(jīng)之路，需要各方在《基本法》及各項(xiàng)選舉制度的框架下嚴(yán)謹(jǐn)運(yùn)行。

3．任命

《基本法》規(guī)定了中央對(duì)香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的實(shí)質(zhì)任命權(quán)，當(dāng)然，中央并未動(dòng)用過(guò)否決權(quán)。針對(duì)2017年的普選結(jié)果，即使并不合中央的意圖，筆者認(rèn)為中央不任命的可能性也不大。任命從形式上看，實(shí)際包含了國(guó)務(wù)院總理發(fā)出國(guó)務(wù)院令①國(guó)務(wù)院令的文字形式十分統(tǒng)一，均為“依照《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》(第一任較為特殊，還包括《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)第一屆政府和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》)的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)香港特別行政區(qū)第X 任行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的人選，任命XXX 為中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)第X 任行政長(zhǎng)官，于XXXX年7月1日就職”(補(bǔ)選時(shí)較特殊，為“任期至XXXX年6月30日”)。和當(dāng)選行政長(zhǎng)官宣誓就職兩步，歷屆行政長(zhǎng)官當(dāng)選、任命、宣誓就職情況見(jiàn)表3。

表3 歷屆行政長(zhǎng)官當(dāng)選、任命、宣誓就職情況

從表3 不難看出，除2005年補(bǔ)選時(shí)比較特殊外，行政長(zhǎng)官經(jīng)選舉委員會(huì)選舉完成的時(shí)間，都在換屆當(dāng)年3月底之前，宣誓就職日期也正好在當(dāng)年的7月1日(考慮到當(dāng)年都是特別行政區(qū)成立5 或10 的倍數(shù)年，宣誓就職典禮可以合并到成立慶典之時(shí)，以便國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人安排行程)。而任命日期與當(dāng)選日期的間隔，一般在3～5 天，最多不超過(guò)7 天，這體現(xiàn)了中央對(duì)行政長(zhǎng)官當(dāng)選者一定的考慮以及大力的支持和信任。用國(guó)務(wù)院令的方式任命已成慣例，表明中央政府對(duì)香港作為地方政府的組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。監(jiān)誓人則既有國(guó)家主席也有國(guó)務(wù)院總理，并無(wú)特殊規(guī)律，這體現(xiàn)了他們均可作為中央政府的代表，在一定程度上是權(quán)力的分享。

任命這一程序雖然形式上的意義更多，但也是行政長(zhǎng)官選舉中必不可少的一步。它作為整體程序的重要總結(jié)，是中央對(duì)香港特別行政區(qū)憲制決定權(quán)力的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)。

三、契合社會(huì)秩序

香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官普選的目的，是為了進(jìn)一步推動(dòng)港內(nèi)民主，使廣大香港人民獲得更多的民主權(quán)利。但根本目的，還是更好地發(fā)展香港資本主義經(jīng)濟(jì)，保障香港國(guó)際金融貿(mào)易航運(yùn)中心地位，促進(jìn)形成和諧的社會(huì)秩序。因?yàn)槠者x而使香港被搞亂，這不符合香港人民的根本利益，是各方都不愿意看到的。香港行政長(zhǎng)官普選，必須要在符合社會(huì)秩序的情況下進(jìn)行。而這一秩序主要有兩個(gè)層面。

第一，“一國(guó)兩制”的前提和基礎(chǔ)是“一國(guó)”，“兩制”從屬和派生于“一國(guó)”，并統(tǒng)一于“一國(guó)”之內(nèi)［8］。香港特別行政區(qū)是直屬于中央的地方政府，其權(quán)力來(lái)自于中央的授權(quán)，這一縱向分權(quán)形態(tài)，是蘊(yùn)于中國(guó)單一制國(guó)家體系和《基本法》框架之下的。普選可以在一定程度上改變香港民主形式，但無(wú)法改變香港與中央的關(guān)系。無(wú)論普選如何進(jìn)行，選出的行政長(zhǎng)官必須是愛(ài)國(guó)愛(ài)港的，這也是行政長(zhǎng)官對(duì)中央人民政府和香港特別行政區(qū)雙重負(fù)責(zé)的應(yīng)有之義。

第二，普選制度基于香港特別行政區(qū)的特殊性，香港特區(qū)內(nèi)的秩序必須得到穩(wěn)定。香港作為國(guó)際金融、貿(mào)易、航運(yùn)等中心，并長(zhǎng)期作為中國(guó)與西方世界聯(lián)系的樞紐，國(guó)際影響力巨大。中央政府為了香港的持續(xù)繁榮穩(wěn)定，逐步推動(dòng)香港民主制度進(jìn)程，付出了巨大的誠(chéng)意。香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官普選，理當(dāng)充分利用自己的優(yōu)勢(shì)，鞏固香港的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一些試圖超越循序漸進(jìn)原則的激進(jìn)主張與做法，并不符合包括香港地區(qū)人民在內(nèi)的全中國(guó)人民的整體利益。

2014年8月31日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官普選問(wèn)題和2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》，明確“從2017年開(kāi)始，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官選舉可以實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法，在實(shí)行行政長(zhǎng)官普選時(shí)，須組成一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)，按照民主程序產(chǎn)生2 至3 名行政長(zhǎng)官候選人，每名候選人均須獲得提名委員會(huì)全體委員半數(shù)以上的支持。”［9］這是循序漸進(jìn)原則在國(guó)家法律層面的規(guī)范性表述。在落實(shí)香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官2017年普選過(guò)程中，只有認(rèn)真遵循歷史順序、依照憲制程序、契合社會(huì)秩序，才能在維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，兼顧香港社會(huì)各階層的利益，保持香港的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，推動(dòng)香港的民主政治改革進(jìn)程。

［1］劉曼容．保障與制約:英國(guó)管治香港的港督制度［J］．中共中央黨校學(xué)報(bào)，2006(3)．

［2］余繩武．20世紀(jì)的香港［M］．香港:麒麟書(shū)業(yè)有限公司，1995:5．

［3］金耀基．中國(guó)政治與文化［M］．香港:牛津大學(xué)出版社，1997:25．

［4］Kenneth Prewitt．Principles of American Government［M］．Third Edition，Happer ＆ Row Publisher，New York，1980，p．24．

［5］喬曉陽(yáng)．在香港立法會(huì)部分議員座談會(huì)上的講話［EB/OL］．(2013－03－27)［2014－06－14］．http://www．locpg．hk/jsdt/．

［6］王世杰，錢端升．比較憲法［M］．北京:商務(wù)印書(shū)館，2010:174．

［7］汪醮．“參照”具有法律約束力［EB/OL］．(2013－12－09)［2014－06－14］．http://news．takungpao．com/paper/．

［8］中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室．《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(shū)［EB/OL］．(2014－06－10)［2014－06－14］．http://www．scio．gov．cn/zxbd/tt/Document/．

［9］人民日?qǐng)?bào)社論．走好香港政制發(fā)展的關(guān)鍵一步［N］．人民日?qǐng)?bào)，2014－09－01(01)．