胡 瀚

(陜西理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院，陜西漢中723000)

法國(guó)曾經(jīng)是歐洲的教育和學(xué)術(shù)中心，高等教育相當(dāng)發(fā)達(dá)，但是二戰(zhàn)后，法國(guó)的高等教育體制難以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，暴露出諸多弊病，1968年“五月風(fēng)暴”后，法國(guó)政府通過(guò)數(shù)次立法，對(duì)高等教育進(jìn)行改革，取得了很好的效果?；谖覈?guó)高等教育體制與法國(guó)的同質(zhì)性，所面對(duì)的問(wèn)題有某種程度上的相似性，筆者擬就“五月風(fēng)暴”后的法國(guó)高等教育法進(jìn)行歷史研究，歸納總結(jié)法國(guó)高等教育法變革的經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)我國(guó)的高等教育立法和高等教育改革有點(diǎn)滴啟示和幫助。

一、歷史背景:法國(guó)高等教育的危機(jī)

法國(guó)大革命摧毀了舊制度，但是并沒(méi)有建立起新秩序，大革命的矛頭指向中央集權(quán)制，然而革命后的亂象又進(jìn)一步強(qiáng)化了中央集權(quán)。在國(guó)家主義的驅(qū)使下，拿破侖的法蘭西第一帝國(guó)更是將政治上的中央集權(quán)推行到教育領(lǐng)域。拿破侖認(rèn)為:“在一個(gè)以確定的原則為基礎(chǔ)的教育機(jī)構(gòu)建立之前，一個(gè)穩(wěn)固的政治國(guó)家的建立是不可能的。”［1］基于這種觀念，拿破侖先后通過(guò)頒布《國(guó)民教育計(jì)劃》和《有關(guān)帝國(guó)大學(xué)的構(gòu)成法》(亦稱《帝國(guó)大學(xué)令》)，并成立帝國(guó)大學(xué)等措施，使法國(guó)的中央集權(quán)教育制度得以確立。在中央集權(quán)教育制度下，高等教育成為國(guó)家事務(wù)的一部分，置于中央政府的統(tǒng)治之下。法國(guó)的高等學(xué)校絕大部分由政府設(shè)立并管理，教育部擁有包括經(jīng)費(fèi)預(yù)算、財(cái)政撥款、人事安排、課程設(shè)置、入學(xué)條件、學(xué)校規(guī)模與學(xué)校布局在內(nèi)的諸多教育行政權(quán)力。同時(shí)中央教育機(jī)構(gòu)還通過(guò)壟斷文憑來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化中央集權(quán)的高等教育制度。在國(guó)家主義高等教育理念的支配下，經(jīng)由《關(guān)于公共教育組織法》(《達(dá)魯法案》)和拿破侖的推動(dòng)，法國(guó)高等教育的基本構(gòu)架得以形成。大學(xué)校(Grande Ecole)和大學(xué)并存的雙重體系構(gòu)成了世界上獨(dú)一無(wú)二的法國(guó)高等教育模式。從整個(gè)法國(guó)高等教育的發(fā)展軌跡來(lái)看，大學(xué)校的功能是培養(yǎng)社會(huì)精英，而大學(xué)的任務(wù)則在于保障每一位法國(guó)公民接受高等教育的權(quán)利。中央集權(quán)的教育制度確實(shí)能夠保障公民在受教育權(quán)上的平等，確保高等教育的政治功能得以充分地發(fā)揮，大學(xué)和大學(xué)校的雙軌制也使保證高等教育公平性的全民教育和保證國(guó)家人才優(yōu)勢(shì)的精英教育得以平衡。

中央集權(quán)高等教育體制和高等教育體系的雙軌制運(yùn)行了150年后，其弊端在20世紀(jì)五六十年代開(kāi)始顯現(xiàn)出來(lái)。法國(guó)在二戰(zhàn)后進(jìn)入了黃金發(fā)展期，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，大量資本迅速進(jìn)入文化教育領(lǐng)域，在資本的擴(kuò)張性和資本轉(zhuǎn)化的規(guī)?；尿?qū)動(dòng)下，法國(guó)高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，高等學(xué)校數(shù)量和學(xué)生數(shù)量急劇飆升，文憑卻迅速貶值。中央集權(quán)體制導(dǎo)致大學(xué)自治闕失，大學(xué)的教育理念、培養(yǎng)模式、課程設(shè)置、教學(xué)方法嚴(yán)重滯后，無(wú)法有效地回應(yīng)社會(huì)的需求，“教學(xué)失去了它的教育性”［2］。中央集權(quán)體制的弊端暴露無(wú)疑，法國(guó)高等教育問(wèn)題叢生。誠(chéng)如戴高樂(lè)總統(tǒng)所言:“雖然教學(xué)仍有其自由，但我們過(guò)去使用的一套，如有關(guān)學(xué)生的錄取、教師的任命、教材、課程、考試、文憑等的規(guī)定，今天差不多都成為問(wèn)題了?！保?］中央集權(quán)高等教育制度受到廣泛地批評(píng)。著名學(xué)者德巴什直言不諱地指出:“為保證統(tǒng)一而設(shè)計(jì)的中央集權(quán)，如今變成了一種遏制，它不再有利于創(chuàng)新精神，并有可能將其扼殺掉?！保?］法國(guó)高等教育面臨著前所未有的危機(jī)，保羅·里克爾甚至斷言:“如果國(guó)家不采取適當(dāng)辦法解決大學(xué)的發(fā)展問(wèn)題，那將會(huì)招來(lái)釀成全國(guó)性災(zāi)難的學(xué)校大爆炸?！保?］事實(shí)證明了里克爾的預(yù)判是正確的，1968年5月，“五月風(fēng)暴”席卷了整個(gè)法國(guó)，這場(chǎng)以學(xué)生運(yùn)動(dòng)為表現(xiàn)形式的文化革命以改革高等教育體制，“把大學(xué)還給學(xué)生”為主旨，反映了學(xué)生對(duì)法國(guó)傳統(tǒng)高等教育體制的不滿以及對(duì)自由民主的訴求。危機(jī)既是危險(xiǎn)，同樣也是機(jī)遇?！拔逶嘛L(fēng)暴”迫使法國(guó)政府不得不在高等教育方面做出相應(yīng)的變革，來(lái)挽救時(shí)局。自此，法國(guó)開(kāi)啟了高等教育法的變革時(shí)代。

二、歷史進(jìn)程:從《高等教育方向指導(dǎo)法》到《綜合大學(xué)自由與責(zé)任法》

(一)1968年《高等教育方向指導(dǎo)法》:明確變革方向，奠定改革基調(diào)

為了平息“五月風(fēng)暴”的影響，回應(yīng)廣大學(xué)生改革高等教育的訴求，1968年10月10日，法國(guó)國(guó)民議會(huì)和參議院以罕見(jiàn)的全票通過(guò)了由教育部長(zhǎng)埃德加·富爾提出的《高等教育方向指導(dǎo)法》(Loi d'orientation de l'enseignement supérieur，亦稱《富爾法》)。該法案分九編，共四十六條，于11月12日正式頒布實(shí)施，后經(jīng)1971年的第557 號(hào)法案的修正得以完善。該法案提出的“自治、參與和多學(xué)科”三大原則為法國(guó)高等教育改革明確了方向，同時(shí)也提供了法律上的保障和支撐。

針對(duì)傳統(tǒng)的中央集權(quán)體制導(dǎo)致大學(xué)自治闕失的問(wèn)題，《高等教育方向指導(dǎo)法》用大量的條文確立了大學(xué)自治制度，大學(xué)自治包括三個(gè)方面，即管理自治、教學(xué)自治和財(cái)政自治，這是《高等教育方向指導(dǎo)法》最重要的歷史性貢獻(xiàn)。該法案第三章“管理自治與參與”第11 條規(guī)定:“根據(jù)現(xiàn)行法令與補(bǔ)充條款規(guī)定，大學(xué)及其內(nèi)部的教學(xué)與研究單位能夠自主決定其地位、內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及與其他大學(xué)單位的聯(lián)系。”根據(jù)這一法律規(guī)定，大學(xué)可以“決定本單位章程和內(nèi)部機(jī)構(gòu)”，確定本大學(xué)與其他大學(xué)之間的相互關(guān)系等;在第四章“教學(xué)自治與參與”第19 條規(guī)定:“具有科學(xué)性、文化性的公共機(jī)構(gòu)及其教學(xué)與研究單位可以根據(jù)現(xiàn)行法令與個(gè)人教學(xué)與研究地位，經(jīng)咨詢?nèi)珖?guó)高等教育委員會(huì)后，自主決定其教學(xué)活動(dòng)、研究項(xiàng)目、教學(xué)方法、檢查和考核知識(shí)與能力的方式?！庇纱耍髮W(xué)可以自行制定教育和教學(xué)研究計(jì)劃，決定教學(xué)模式，教學(xué)內(nèi)容及考試、考察方式等。該法案第五章第26 條規(guī)定了大學(xué)的財(cái)政自治權(quán)，“具有科學(xué)性、文化性的公共機(jī)構(gòu)自主決定其物質(zhì)設(shè)施以及來(lái)自省政府的基金”。即大學(xué)自己決定國(guó)家預(yù)算撥款和公立或私立機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)的支出和使用，但要接受國(guó)家的監(jiān)督［6］。

針對(duì)法國(guó)大學(xué)管理僵化、封閉、保守等弊端，《高等教育方向指導(dǎo)法》確立了“參與”這一指導(dǎo)原則，以此來(lái)推動(dòng)大學(xué)內(nèi)部管理的民主化改革。具體而言，參與就是指在教育部和大學(xué)區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)學(xué)生、青年教師、行政管理人員以及社會(huì)各界人士選舉代表的方式，間接參與大學(xué)的管理。由此可見(jiàn)，參與原則是通過(guò)擴(kuò)大大學(xué)自治的主體范圍，調(diào)整大學(xué)自主治理結(jié)構(gòu)，運(yùn)用分權(quán)式干預(yù)模式，對(duì)大學(xué)自治加以監(jiān)督和制約，進(jìn)而推動(dòng)大學(xué)自治的良好發(fā)展，同時(shí)維護(hù)國(guó)家、社會(huì)和學(xué)生的利益。

針對(duì)法國(guó)高等教育同質(zhì)化嚴(yán)重，大學(xué)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)嚴(yán)重這一問(wèn)題，《高等教育方向指導(dǎo)法》提出了多科性的原則，該法第6 條規(guī)定，“每個(gè)學(xué)區(qū)內(nèi)可以建立一所或幾所大學(xué)。大學(xué)應(yīng)該是多學(xué)科的，讓文學(xué)院、藝學(xué)院和理學(xué)院與技術(shù)學(xué)院盡量加強(qiáng)聯(lián)系。然而，他們可以擁有一個(gè)占優(yōu)勢(shì)的專業(yè)領(lǐng)域?！睋?jù)此，法國(guó)的大學(xué)體制經(jīng)歷了一次較為徹底的變革。變革的第一步是解散了當(dāng)時(shí)存在的23 所大學(xué)及其學(xué)部，進(jìn)而根據(jù)大學(xué)教師的自由選擇，按照教學(xué)和科研單位重新組建了大約67 所大學(xué)。

《高等教育方向指導(dǎo)法》的頒行打破了長(zhǎng)期以來(lái)僵化的辦學(xué)體制，增強(qiáng)了大學(xué)與社會(huì)之間的溝通與交往，提升了大學(xué)的活力，重建了大學(xué)普通文化的理念，形成了新的大學(xué)自治與內(nèi)部民主管理體制，有力地推動(dòng)了法國(guó)高等教育的改革。甚至有學(xué)者認(rèn)為該法的頒行在法國(guó)高等教育史上具有里程碑式的意義，“與巴黎大學(xué)的建立、‘帝國(guó)大學(xué)’的設(shè)立、1896年把各學(xué)區(qū)的學(xué)院重新組成大學(xué)等重大事件相提并論?！保?］《高等教育方向指導(dǎo)法》奠定了法國(guó)20世紀(jì)60年代以后所有高等教育改革的基調(diào)，1984年《高等教育法》和2007年《綜合大學(xué)自由與責(zé)任法》都是在該法案基礎(chǔ)上的進(jìn)一步深化與完善。

(二)1984年《高等教育法》:重審三大原則，建立有效機(jī)制

《高等教育方向指導(dǎo)法》的頒布實(shí)施取得了良好的法律效果和社會(huì)效果，一方面推動(dòng)了法國(guó)高等教育的改革和發(fā)展，另一方面也促進(jìn)了法國(guó)科技和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是20世紀(jì)70年代中期的“能源危機(jī)”和經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)法國(guó)沖擊極大，經(jīng)濟(jì)蕭條持續(xù)了五年之久，經(jīng)濟(jì)的萎縮與長(zhǎng)期停滯直接導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)困難，1964年，法國(guó)大學(xué)生人均經(jīng)費(fèi)為3．2 萬(wàn)法郎，1976年下降為2 萬(wàn)法郎，到1982年僅有8000 法郎［1］。經(jīng)費(fèi)困難導(dǎo)致不少綜合性大學(xué)連續(xù)數(shù)年出現(xiàn)龐大的財(cái)政赤字，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足致使大學(xué)的發(fā)展速度減慢。1981年社會(huì)黨上臺(tái)后，密特朗總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的新政府把改革高等教育作為最重要的戰(zhàn)略措施之一，針對(duì)法國(guó)高等教育發(fā)展面臨的傳統(tǒng)掣肘和現(xiàn)實(shí)困境，圍繞分權(quán)、質(zhì)量、問(wèn)責(zé)等問(wèn)題，展開(kāi)了全方位的變革。在此背景下，法國(guó)議會(huì)于1983年底通過(guò)了由教育部長(zhǎng)阿蘭·薩瓦里主持起草的《高等教育法》(Loi de l'enseignement supérieur，亦稱《薩瓦里法》)，1984年1月26日由密特朗總統(tǒng)簽署頒布實(shí)施。

雖然《高等教育法》提出了高等教育要“現(xiàn)代化、職業(yè)化、民主化”，但是該法仍然是1968年《高等教育方向指導(dǎo)法》的延續(xù)。薩瓦里在闡述《高等教育法》的基本精神時(shí)，一再?gòu)?qiáng)調(diào)《高等教育法》重申了《高等教育方向指導(dǎo)法》“自治”、“參與”和“多學(xué)科”三大原則，他認(rèn)為這三原則限于傳統(tǒng)的中央集權(quán)制、等級(jí)觀念和宗派勢(shì)力，沒(méi)有得到充分實(shí)行。而《高等教育法》的主要目的是進(jìn)一步保證大學(xué)自治。為此，《高等教育法》明確提出了合同制度和評(píng)估制度。通過(guò)合同制度，政府直接干預(yù)大學(xué)的管理模式被改變，一種平等對(duì)話的機(jī)制在政府與大學(xué)之間得以建立，大學(xué)的自主權(quán)得以擴(kuò)大。同時(shí)，為加強(qiáng)評(píng)估和監(jiān)督，政府設(shè)立了大學(xué)評(píng)估全國(guó)委員會(huì)。為推進(jìn)大學(xué)內(nèi)部治理的民主參與，《高等教育法》還規(guī)定，每所大學(xué)在行政委員會(huì)和科學(xué)委員會(huì)外，增設(shè)學(xué)習(xí)與生活委員會(huì)，并明確規(guī)定了這三個(gè)委員會(huì)的組成、職能和選舉辦法。

(三)2007年《綜合大學(xué)自由與責(zé)任法》:面向21世紀(jì)的改革綱領(lǐng)

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的興起以及歐洲一體化進(jìn)程的加快，法國(guó)的高等教育面臨著新的危機(jī)，高等教育質(zhì)量下降，大學(xué)生學(xué)業(yè)失敗率和失業(yè)率居高不下，大學(xué)治理處于癱瘓狀態(tài)，大學(xué)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不足。針對(duì)上述危機(jī)，法國(guó)開(kāi)啟了新一輪的高等教育變革。2007年法國(guó)議會(huì)通過(guò)了《綜合大學(xué)自由與責(zé)任法》(Loi d'automonie，亦稱《貝克萊斯法》)，該法的核心是進(jìn)一步推動(dòng)大學(xué)自治，賦予綜合大學(xué)最大限度的自主權(quán)，推進(jìn)綜合大學(xué)的現(xiàn)代化，以法律手段保障高等教育改革的順利推進(jìn)。該法可視為法國(guó)政府21世紀(jì)高等教育改革的綱領(lǐng)性文件，法國(guó)政府希望通過(guò)這部法律的實(shí)施，推動(dòng)高等教育質(zhì)量的提高、有效解決大學(xué)治理的癱瘓狀態(tài)、增強(qiáng)法國(guó)大學(xué)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

《綜合大學(xué)自由和責(zé)任法》分為高等教育公共服務(wù)的使命、大學(xué)的治理、大學(xué)的新責(zé)任、各種安排機(jī)制、海外領(lǐng)地的相關(guān)機(jī)制、短時(shí)間的和最終的安排等六大部分［8］。其重要的制度變革有以下幾個(gè)方面:1．進(jìn)一步擴(kuò)大大學(xué)的自治權(quán)。該法頒行后，大學(xué)的自治權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，首先，大學(xué)被賦予了更大的財(cái)政權(quán)，在多年制合同的框架內(nèi)，大學(xué)不僅決定和控制包括教職員工工資在內(nèi)所有的全部預(yù)算，而且可以自行設(shè)立基金會(huì)。其次，在人事權(quán)方面，大學(xué)可以決定人員的聘任、調(diào)動(dòng)、委派、晉升，可以調(diào)整教師、研究員在教學(xué)、科研及其他工作任務(wù)的分配。2．治理結(jié)構(gòu)的變革。按照《綜合大學(xué)自由和責(zé)任法》的規(guī)定，大學(xué)須在一年時(shí)限內(nèi)采納新的治理結(jié)構(gòu)，并在最多五年內(nèi)接受行使新的權(quán)限。變革后，院校層面的權(quán)力得到了極大加強(qiáng)，校長(zhǎng)和行政委員會(huì)成為大學(xué)權(quán)力的核心。校長(zhǎng)成為真正的領(lǐng)導(dǎo)者，而行政委員會(huì)成為大學(xué)的戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)，擁有了巨大的權(quán)力，科學(xué)委員會(huì)與學(xué)習(xí)和生活委員會(huì)完全轉(zhuǎn)型為咨詢機(jī)構(gòu)。3．大學(xué)外部關(guān)系的改變。該法賦予了綜合大學(xué)獨(dú)立的法律地位和最大自主權(quán)，同時(shí)規(guī)定政府從直接管理人轉(zhuǎn)變?yōu)榇髮W(xué)的合作人、監(jiān)督人、保證人和資助人。大學(xué)通過(guò)多年制合同獲得完全的財(cái)政預(yù)算權(quán)，大學(xué)的自治權(quán)得以財(cái)政上的保障，政府則通過(guò)“多年合同制”、“總經(jīng)費(fèi)預(yù)算”、評(píng)估等制度對(duì)大學(xué)進(jìn)行宏觀管理和監(jiān)督。這樣“在大學(xué)與政府間建立一種契約關(guān)系，代替之前的監(jiān)護(hù)關(guān)系、行政關(guān)系，以契約的形式強(qiáng)制大學(xué)承擔(dān)政府期望大學(xué)承擔(dān)的責(zé)任”［9］。

三、法國(guó)高等教育立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

(一)高等教育立法應(yīng)當(dāng)與時(shí)并進(jìn)

從法國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，當(dāng)法國(guó)高等教育無(wú)法適應(yīng)時(shí)代和社會(huì)的需要而產(chǎn)生危機(jī)時(shí)，都會(huì)迎來(lái)高等教育法的深刻變革。1968年《高等教育方向指導(dǎo)法》和2007年的《綜合大學(xué)自由與責(zé)任法》都有著明顯的時(shí)代印記，法國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明高等教育立法要與時(shí)并進(jìn)，要回應(yīng)高等教育改革的需要。《中華人民共和國(guó)高等教育法》頒布至今已有16年的時(shí)間，一方面，該法促進(jìn)了我國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展，但另一方面，該法過(guò)于原則性的規(guī)定缺少可操作性，已然成為制約高等教育改革的法律因素，已經(jīng)難以適應(yīng)我國(guó)高等教育國(guó)際化、大眾化以及科學(xué)發(fā)展的需要。誠(chéng)如龐德所言，法律應(yīng)該是穩(wěn)定的，但不能停止不前。面對(duì)新時(shí)期高等教育的發(fā)展趨勢(shì)，在高等教育體制改革必須推進(jìn)的情況下，我國(guó)的高等教育立法也應(yīng)與時(shí)并進(jìn)，有效回應(yīng)高等教育改革之所需。

(二)高等教育改革應(yīng)當(dāng)以法律為基石，依法而行

法國(guó)從20世紀(jì)60年代開(kāi)始推進(jìn)高等教育變革以來(lái)，表現(xiàn)出一個(gè)很重要的特征，那就是每一次變革總是以法律為基石，依法而行，這與法國(guó)近代以來(lái)的法治傳統(tǒng)是密切相關(guān)的。法國(guó)高等教育改革之所以能夠穩(wěn)步推進(jìn)，和這種以法律為基石，依法而行的變革方式有很大的關(guān)系。立法過(guò)程本身就是一個(gè)形成變革共識(shí)、明確變革方向與原則、尋求變革手段、凝聚變革動(dòng)力的過(guò)程，一旦法案得以通過(guò)并頒布實(shí)施，變革的阻力將明顯減少，法律的實(shí)效必然會(huì)大大增強(qiáng)。

我國(guó)近些年來(lái)的高等教育改革困難重重，阻力頗大，一個(gè)很重要的原因是，我國(guó)高等教育改革實(shí)質(zhì)上是一種政策性改革，而非法治化改革。在政策性改革過(guò)程中，教育部往往以其制定的政策為主導(dǎo)，采用行政手段推動(dòng)改革。政策性改革的危險(xiǎn)性在于，大學(xué)在改革過(guò)程中始終處于被動(dòng)地位，自主性不斷下降，政府與大學(xué)的關(guān)系越來(lái)越行政化。筆者認(rèn)為，我國(guó)有必要借鑒法國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，變政策性改革為法治化改革，通過(guò)修訂《高等教育法》，制定《大學(xué)法》等立法活動(dòng)，使改革原則、改革目標(biāo)和改革方案等內(nèi)容上升為法律制度，進(jìn)而推動(dòng)高等教育改革向縱深方向發(fā)展。法治化改革的優(yōu)越性在于能夠使高校在高等教育改革中始終處于主體地位，有效防止政策性改革所帶來(lái)的弊端。

(三)高等教育改革的關(guān)鍵在于政府與大學(xué)關(guān)系的制度構(gòu)建

從法國(guó)半個(gè)世紀(jì)的高等教育法的發(fā)展來(lái)看，其一以貫之的做法是改變傳統(tǒng)的中央集權(quán)體制，實(shí)行大學(xué)自治，逐步擴(kuò)大大學(xué)的自治權(quán)，構(gòu)建符合時(shí)代要求的政府與大學(xué)的關(guān)系模式。這里需要指出的是，法國(guó)高等教育法是通過(guò)兩個(gè)原則和若干規(guī)則和制度完成了政府與大學(xué)的關(guān)系模式的制度性構(gòu)建。這兩個(gè)原則一是大學(xué)自治，二是政府監(jiān)督。大學(xué)自治的原則使得法國(guó)的大學(xué)逐步取得了廣泛的自治權(quán)，同時(shí)政府監(jiān)督原則保證了高等教育的公平和國(guó)家對(duì)教育的控制。但是需要注意的是，僅僅有原則是不夠的，規(guī)則和制度對(duì)于實(shí)現(xiàn)上述原則起到了極為重要的作用。法國(guó)的大學(xué)自治是通過(guò)管理自治、教學(xué)自治和財(cái)政自治等三個(gè)方面的制度才得以實(shí)現(xiàn)的，而政府監(jiān)督則是通過(guò)多年合同制、總經(jīng)費(fèi)預(yù)算和評(píng)估制度才能夠得以有效實(shí)施的?；谏鲜龇▏?guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，我國(guó)政府與大學(xué)關(guān)系的制度性構(gòu)建不能僅僅停留在原則這一層面，更應(yīng)該注重能夠在技術(shù)層面上明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)則。具體而言，就是用列舉的方式界定政府在高等教育領(lǐng)域的權(quán)力范圍和內(nèi)容，減少行政管理權(quán)力，加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)力，將傳統(tǒng)的行政管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^監(jiān)督模式;同時(shí)，最大限度地?cái)U(kuò)大大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治。

(四)大學(xué)內(nèi)部治理模式的改革須注重民主參與和權(quán)力制衡

實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治事實(shí)上需要解決兩個(gè)層面的治理問(wèn)題，除了解決政府與大學(xué)之間的權(quán)力分配問(wèn)題，擴(kuò)大大學(xué)的自治權(quán)，保障大學(xué)在教學(xué)、財(cái)政、管理等方面的自主性和獨(dú)立性外，還需要解決大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力分配、治理主體以及治理方式等問(wèn)題。從法國(guó)高等教育法發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，法國(guó)是通過(guò)民主參與和權(quán)力制衡來(lái)解決上述問(wèn)題的。首先，有效的民主參與化解了傳統(tǒng)大學(xué)內(nèi)部治理上存在的封閉、僵化、保守等弊端。通過(guò)擴(kuò)大治理主體的范圍，使大學(xué)治理的主體具有廣泛性和開(kāi)放性，將教師、學(xué)生以及校外人士均納入治理主體的范圍。其次是運(yùn)用權(quán)力制衡理論，通過(guò)成立新的委員會(huì)，在大學(xué)內(nèi)部形成權(quán)力制約，防止自治權(quán)的異化，保證權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。同時(shí)根據(jù)大學(xué)在各個(gè)不同的歷史時(shí)期的任務(wù)，適時(shí)調(diào)整權(quán)力格局，以保證大學(xué)相應(yīng)任務(wù)的完成。我國(guó)高等教育改革也面臨著如何完善大學(xué)內(nèi)部治理的科學(xué)性、正當(dāng)性問(wèn)題，同時(shí)還需直面腐敗問(wèn)題。通過(guò)民主參與，防止權(quán)力異化，進(jìn)而達(dá)到權(quán)力制衡的目的，這不失為解決上述問(wèn)題的有效途徑。

總之，當(dāng)代法國(guó)高等教育法發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)啟示我們，高等教育改革應(yīng)當(dāng)注重三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變:一是從政策性改革向法治化改革轉(zhuǎn)變;二是從淺層的教育教學(xué)運(yùn)行機(jī)制改革向深層的治理模式變革轉(zhuǎn)變，合理劃分政府與大學(xué)的權(quán)力界限，明確大學(xué)的法律地位，理順大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)、合理、高效的治理模式;三是政府的職能應(yīng)當(dāng)從管理職能向監(jiān)督職能轉(zhuǎn)變，從直接控制向間接控制轉(zhuǎn)變。

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