曾 新

（華中師范大學 教育學院，湖北 武漢430079）

黨的十八大報告強調(diào)指出，“努力辦好人民滿意的教育”，這是黨中央對新時期人民群眾教育需求的回應，是黨中央對教育功能、教育價值認識的深刻轉(zhuǎn)變：教育不僅要實現(xiàn)國家和政府的目標，還首先必須滿足人民群眾的基本教育需求、增進人民群眾的福祉。這體現(xiàn)了對教育功能和教育價值的認識由國家本位轉(zhuǎn)向以人為本。進入21世紀，人民群眾的教育需求從“有學上”轉(zhuǎn)向“上好學”，對義務教育階段學校教育質(zhì)量提出了更高要求。正是在這樣的背景下，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》要求義務教育發(fā)展從外延式向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，將推進義務教育均衡發(fā)展提升到義務教育戰(zhàn)略性任務的高度。推進義務教育均衡發(fā)展就是要促進教育公平和提高學校教育質(zhì)量，努力辦好人民滿意的教育。

根據(jù)我國的國情、義務教育發(fā)展的實際，推進義務教育均衡發(fā)展的重點和難點都在農(nóng)村義務教育。隨著我國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的快速發(fā)展以及學齡人口大量減少，農(nóng)村人口大規(guī)模向城市流動，農(nóng)村學校生源嚴重不足，社會上出現(xiàn)了促進城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展就是要取消農(nóng)村學校和農(nóng)村教育，以及向城鎮(zhèn)集中等錯誤觀念。受這些錯誤觀念和地方政府教育財政壓力的影響，持續(xù)了十多年的農(nóng)村中小學布局調(diào)整主要采取了大量撤銷小規(guī)模學校、大量建立寄宿制學校、學校布局向縣鎮(zhèn)集中的教育資源配置方式，由此導致了農(nóng)村學生“上學遠”、“上學難”問題和巨大的安全隱患。尤其是在我國中西部地區(qū)，縣域內(nèi)學校間教育差距進一步拉大，部分邊遠貧困地區(qū)社會弱勢群體失去受教育機會等，可以說，農(nóng)村中小學布局調(diào)整為了促進教育公平卻同時制造了新的教育不公平。

為了促進義務教育均衡發(fā)展，促進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，在我國農(nóng)村，當務之急是要深入了解農(nóng)村中小學布局調(diào)整給農(nóng)村適齡兒童和農(nóng)村學校帶來的影響和變化，并分析其原因以尋求解決之道，這是本文將要討論的核心問題。

一、農(nóng)村中小學布局調(diào)整和義務教育均衡發(fā)展的關系

義務教育均衡發(fā)展的實質(zhì)是政府在保障每位適齡兒童受教育權利的基礎上，為他們提供大致相當?shù)牧x務教育。這其中包括每位適齡兒童入學機會均等、上學條件均等，所受教育質(zhì)量均等。促進義務教育均衡發(fā)展，教育資源合理配置是前提和核心。義務教育均衡發(fā)展包括三個層次和階段：區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和縣域內(nèi)學校間的義務教育均衡發(fā)展。學校是學生接受義務教育的最基本單位，因此促進縣域內(nèi)學校間的義務教育均衡發(fā)展是促進義務教育均衡發(fā)展的第一階段，即，實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展首先要實現(xiàn)縣域內(nèi)學校間的均衡發(fā)展。

農(nóng)村中小學布局是關于農(nóng)村中小學校在空間的分布，涉及學校的數(shù)量和學校的地理位置。農(nóng)村中小學布局調(diào)整的核心是通過對縣域內(nèi)中小學校布點和數(shù)量的調(diào)整，重新整合縣域內(nèi)有限的教育資源，提高教育資源的整體利用效率，以達到改善學校辦學條件和提高學校教育質(zhì)量的目的。

促進義務教育均衡發(fā)展和農(nóng)村中小學布局調(diào)整都是通過配置教育資源來推動學校教育的發(fā)展。根據(jù)農(nóng)村中小學布局調(diào)整的性質(zhì)和特點，通過對縣域教育資源的合理配置，農(nóng)村中小學布局調(diào)整有助于縮小縣域內(nèi)學校間的教育差距，有助于促進縣域義務教育的均衡發(fā)展。兩者的關系用簡圖表示如下（圖1）。

圖1 農(nóng)村中小學布局調(diào)整與義務教育均衡發(fā)展的關系

什么是合理的教育資源配置？在農(nóng)村中小學布局調(diào)整中教育資源配置應采用什么樣的原則？教育是培養(yǎng)人的社會活動，舉辦中小學校是為每位適齡兒童接受均等的教育服務的；促進義務教育均衡發(fā)展目的是實現(xiàn)教育公平，其實質(zhì)也是以人為本，因此在農(nóng)村中小學布局調(diào)整過程中，教育資源配置應該以人為本，采取“公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則。如果教育資源配置采取“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，農(nóng)村中小學布局調(diào)整就不僅無法促進義務教育的均衡發(fā)展，還會損害教育公平。

從我國農(nóng)村中小學布局調(diào)整十多年的實踐來看，有限的農(nóng)村義務教育資源得到整合，教育資源的利用效率明顯增高，很多農(nóng)村學校的辦學條件和教育質(zhì)量都得到了改善和提高，很多適齡兒童享受到了更為優(yōu)質(zhì)的教育。但同時，由于許多地區(qū)采取“效率優(yōu)先，兼顧公平”的教育資源配置原則，農(nóng)村學校發(fā)展出現(xiàn)了不少問題，縣域義務教育非均衡發(fā)展狀況仍然嚴重。

二、農(nóng)村中小學布局調(diào)整后縣域義務教育非均衡發(fā)展狀況

通過實地調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村中小學布局調(diào)整后，部分適齡兒童受教育權利沒有得到充分保障，學校間還存在較大差距，義務教育非均衡狀況依然嚴重。

1．部分適齡兒童受教育權利沒有得到充分保障

農(nóng)村中小學布局調(diào)整以來，由于大量農(nóng)村村小和教學點被撤并，新建或擴建學校都向縣鎮(zhèn)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)集中，導致邊遠地區(qū)和貧困家庭適齡兒童“上學遠”、“上學難”，部分適齡兒童失去上學機會，還有部分適齡兒童因此失去上學或?qū)W習的興趣。從2000年到2010年，農(nóng)村小學減少了一半多。據(jù)調(diào)查顯示，布局調(diào)整前家校距離平均為1．6里，布局調(diào)整后家校距離平均為4．6里，家校距離增幅為187%。①由于上學路途變遠，不少學生上下學需要“起早摸黑”、“翻山越嶺”，或是乘坐“黑車”，增加了學生上下學安全隱患。不僅如此，由于上學途中學生花費了較多的時間和精力導致他們課堂學習效果變差，部分學生失去了上學或是學習的興趣。根據(jù)中國教育科學研究院“中國小學教育質(zhì)量監(jiān)測”報告顯示：學生上學路上花費的時間越多，學業(yè)成就水平則越低。②家校距離增大也導致部分農(nóng)村家庭教育經(jīng)費支出增加，如新增交通費、住宿費、伙食費等，有些貧困家庭無力負擔新增的教育經(jīng)費支出，不得不讓學生輟學。在地理條件較差的地區(qū)，家校距離增大還導致少數(shù)適齡兒童不得不推遲入學等。顯然，農(nóng)村中小學布局調(diào)整損害了部分適齡兒童的受教育權利。

2．學校間辦學條件差距仍然很大

縣域內(nèi)學校間辦學條件差距表現(xiàn)在教學點與中心學校的辦學條件上，以及縣域內(nèi)邊遠貧困地區(qū)農(nóng)村學校和縣鎮(zhèn)學校辦學條件上?？h域內(nèi)邊遠貧困地區(qū)農(nóng)村學校主要以村小和教學點形式存在。無論是從學校硬件到學校的教學、師資、課程開設，以及政府重視程度等，村小、教學點等小規(guī)模學校都遠遠比不上定點完小或中心小學，邊遠貧困地區(qū)農(nóng)村學校也更無法與縣鎮(zhèn)學校比肩。

在布局調(diào)整過程中，很多地區(qū)對村小、教學點等小規(guī)模學校不重視，教育資源投入較少，對中心學?；蛲晷〉却笠?guī)模學校則重點建設，將縣里分散的優(yōu)質(zhì)教育資源匯集到這些學校。尤其是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，教學點等小規(guī)模學校在布局調(diào)整后辦學條件基本沒有得到改善，有的甚至變得更糟。我們實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村教學點的校舍基本上是使用了多年，校舍破爛不堪，也沒有進一步維修的計劃。教學用品基本上只有課本、粉筆、黑板和課桌椅，沒有現(xiàn)代化的教學設備、設施。

在湖北省麻城市南崗村教學點，教室里僅有幾張當年開辦村小學時留下的破舊桌椅。新生入學，家長們還要向校長“提前預約”桌椅，沒有預約上的，學生要自備桌椅。與之形成鮮明對比的是該鎮(zhèn)的一所中心小學，這所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學的每個班級都換上了新課桌，籃球場、宿舍、食堂一應俱全。該市教育局領導坦言：“學校太多，僧多粥少，一旦獲得項目資金，最先考慮解決的肯定是大的學校的配套設施?！雹?/p>

在河南省X 縣調(diào)研中，該縣教育局領導明確表示，農(nóng)村中小學布局調(diào)整過程中可以保留村里的初小或教學點，但在政策上，政府先扶持定點完小或中心小學，加大其教師的配置，保證其師資力量。遠程教育設備上凡是定點完小，一律配齊，而教學點只是少量配備或不配備。④在湖北省M 縣布局調(diào)整過程中，不僅沒有給教學點新添教學設備以滿足教學需要，反而將幾年前實施“農(nóng)村義務教育工程”時給教學點配備的DVD、電視機和電腦全都搬走，拿到鎮(zhèn)上較大規(guī)模學校建設多媒體教室?！盎旧虾玫馁Y源，都給了大的學校。”⑤

在農(nóng)村中小學布局調(diào)整后，教學點等小規(guī)模學校先天辦學條件差的狀況沒有得到改善，與中心學校和縣鎮(zhèn)學校之間的差距沒有縮小，有的地方甚至進一步擴大，農(nóng)村學校發(fā)展呈現(xiàn)出強者更強，弱者更弱的態(tài)勢。

3．農(nóng)村寄宿制學校辦學條件差，缺乏專職生活老師

農(nóng)村中小學布局調(diào)整以來，作為解決農(nóng)村中小學布局調(diào)整帶來的學生“上學遠”、“上學難”問題的有效方式之一，農(nóng)村寄宿制學校大量涌現(xiàn)。截止到2010年，我國農(nóng)村地區(qū)中小學寄宿生人數(shù)占中小學在校生總?cè)藬?shù)的24．32%，其中小學寄宿生總數(shù)達到9800572人，占小學在校生總?cè)藬?shù)81202368人的12．07%，初中階段寄宿率達47．89%。⑥由于寄宿制學校辦學經(jīng)費緊張，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的縣級政府也拿不出錢來建設大量涌現(xiàn)的寄宿制學校，農(nóng)村寄宿制學校運行中存在很多問題。當前農(nóng)村寄宿制學校的主要問題是：學校辦學條件難以滿足寄宿生學習和生活的基本需要；生活教師專職化程度較低，不利于學生的身心發(fā)展。

寄宿制學校辦學條件差主要反映在寄宿生的住宿條件上：部分學校宿舍條件簡陋，校舍陳舊、空間擁擠，缺少必要的生活設施。這尤其表現(xiàn)在大多數(shù)寄宿生居住在8人以上的大房間，甚至每個房間居住著數(shù)十人，“大通鋪”現(xiàn)象仍然比較常見；大多數(shù)宿舍房間內(nèi)沒有桌椅；接近一半的學生缺少儲物的地方等。根據(jù)我們在湖北省、廣東省的調(diào)查顯示：寄宿小學生房間內(nèi)設有洗漱和廁所設施的比例極少，只占寄宿小學生總體的3．6%，寄宿初中生該比例高一些（為27%）；甚至還有16．6%的小學生宿舍樓內(nèi)沒有洗漱和廁所設施，他們要到學校公共廁所或水池去解決個人衛(wèi)生問題，寄宿初中生相對好一些，只有3．4%的學生宿舍樓內(nèi)沒有洗漱和廁所設施。⑦此外，與寄宿生活相關的其他生活設施，如食堂、醫(yī)療室等，與寄宿生活密切相關的教學配套設施，如圖書室、各種體育球場等，都較為缺乏。

目前農(nóng)村寄宿制學校學生管理的突出問題是缺少專職生活老師。從生活教師的素質(zhì)來看，大多數(shù)學校安排了生活教師，但這些生活教師大都是由任課教師兼任或者是村里年紀較大的村民擔任，他們?nèi)鄙俦匾膷徫慌嘤?，在對學生的生活管理上缺少足夠的知識和技能，對學生情感和心理狀態(tài)的關注比較少。有關調(diào)查顯示，配備生活教師的寄宿制學校占（調(diào)查總數(shù)的）63%，其中75．6%由本校其他崗位人員兼任，專職生活教師只占24．4%。⑧從生活教師的數(shù)量上看，寄宿學校安排的生活教師數(shù)量不足，已有生活教師工作強度較大，工作時間較長，自身身心健康問題比較突出。根據(jù)我們對湖北省、廣東省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，生活教師平均要管理5．3個班397 名寄宿生，每天平均工作14．3個小時。并且他們的休息時間不是按照國家法定假日進行，而是根據(jù)寄宿生的作息時間而定，通過調(diào)查得知平均每隔16天他們才能獲得1 次休息。⑨生活教師的工作與寄宿生生活關系非常密切，生活教師的身心健康狀況差不利于寄宿生和寄宿制學校的健康發(fā)展。

4．農(nóng)村小規(guī)模學校教師素質(zhì)較差，學校間教育質(zhì)量差距較大

農(nóng)村中小學布局調(diào)整后，在縣域內(nèi)邊遠貧困農(nóng)村學校與縣城學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校間，以及村小、教學點和中心學校間，教師素質(zhì)存在較大差距，嚴重影響到學校教學水平和教育質(zhì)量的提高，阻礙了義務教育的均衡發(fā)展。以村小、教學點等小規(guī)模當代表的農(nóng)村學校教師素質(zhì)差集中表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）農(nóng)村村小和教學點教師年齡老化。在我國農(nóng)村，邊遠貧困地區(qū)的學校，以及村小和教學點等小規(guī)模學校任教的老師普遍年齡老化。根據(jù)我們對江西省T 縣的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截止2011年5月，通過學校布局調(diào)整，該縣農(nóng)村義務教育基本形成如下格局：4－9年級集中設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校、村一級基本只剩下1－3年級的初小或教學點。目前全縣教學點的教師年齡普遍接近60 歲，三至五年后，隨著這批老教師陸續(xù)退休，后繼乏人將成為一個突出的問題。⑩東北師范大學關于“農(nóng)村教育發(fā)展狀況調(diào)查”報告也印證了這一點：村屯教師中，50歲以上教師占比為22．75%，“老齡化”問題突出。?

（2）農(nóng)村村小和教學點教師學歷低。由于農(nóng)村村小和教學點等小規(guī)模學校的自然條件和辦學條件都差，學歷高、職稱高的優(yōu)秀教師或年輕教師都紛紛調(diào)走或者根本不愿意分配來，剩下的是業(yè)務能力差或是老弱病殘的教師。根據(jù)我們對廣東省X縣71位教學點教師與完全小學教師的問卷調(diào)查顯示：全部教師中本科教師只有1人，屬于完全小學；大專學歷教師總數(shù)為37人，在教學點與完全小學數(shù)量分布分別為18人和19人，相差不大；高中或中專學歷的教師總數(shù)為26人，在教學點的為23人，遠多于完全小學；高中或中專以下學歷教師也大多集中在教學點，完全小學只有1人。單從教學點教師的學歷情況來看，高中、中專及以下學歷的教師有29人，大專學歷教師18人，即高中及以下學歷水平的教師占到絕大多數(shù)，這表明農(nóng)村小規(guī)模學校教師整體素質(zhì)不高的現(xiàn)實。?X 縣農(nóng)村學校教師學歷低只不過是全國農(nóng)村學校的一個縮影。與縣鎮(zhèn)學校和城市學校教師相比，農(nóng)村學校教師無論是學歷，還是職稱方面都存在較大差距。

表1 廣東省X縣教學點和完全小學教師學歷情況對照表

（3）農(nóng)村村小和教學點教師缺少參加在職培訓的機會。在我們針對47位教學點教師“每學期參加培訓次數(shù)”的調(diào)查結果表明，回答“很少參加培訓”的教師有25人，回答不經(jīng)常參加培訓的有9人，而回答“經(jīng)常參加培訓”和“偶爾參加培訓”的分別只有5人和7人。?可見，教學點教師每學期參加培訓的次數(shù)很少。訪談過程中，很多教師談到，每學期縣教育局組織的教師培訓很少，如果組織培訓，基本上都是選派中心學校的年輕教師參加，而且大多數(shù)培訓都需要教師自己埋單，教學點的教師鮮有機會參加教師培訓。這樣看來，教學點等小規(guī)模學校教師年齡老化、學歷低的情況已經(jīng)是影響學校教學質(zhì)量的不利因素，而教師不能及時參加相關培訓不僅沒有彌補前者帶來的負面影響，反而更阻礙了教學點等小規(guī)模學校師資水平的提高。

可見，農(nóng)村中小學布局調(diào)整后，農(nóng)村適齡兒童在受教育機會、受教育條件和受教育質(zhì)量上都存在不同程度的差距，這些差距的存在是義務教育非均衡發(fā)展狀態(tài)的典型特征，也是促進義務教育均衡發(fā)展需要消除的教育不平等。

三、農(nóng)村中小學布局調(diào)整后縣域義務教育非均衡發(fā)展狀況的原因分析

關注縣域義務教育均衡發(fā)展就是關注如何分配和使用公共教育資源。當前縣域義務教育非均衡發(fā)展狀況依然嚴重的主要原因是，在農(nóng)村中小學布局調(diào)整過程中，教育資源沒有得到合理配置。

（一）教育資源配置原則的失誤

教育資源的稀缺性是教育資源最基本的特性。在我國，教育資源的有限性和廣大人民對教育需求的無限性，尤其是對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求總是矛盾的。如何看待和處理公平和效率兩者的關系將直接決定教育資源的配置格局。公共教育資源配置要遵循人的發(fā)展規(guī)律和教育的根本特性，以保障每位適齡兒童平等受教育權利作為教育資源配置的重要依據(jù)，所以應該采用“公平優(yōu)先，兼顧效率”原則配置教育資源，這是以人為本的教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵所決定的，也是我國維護社會正義和公平的必然要求。

然而，本應是布局調(diào)整政策中直接受益者的適齡兒童在布局調(diào)整的實踐中卻沒有成為最主要的關注對象。在布局調(diào)整過程中，深陷教育經(jīng)費短缺困境的地方政府將教育資源配置當做布局調(diào)整的目的，教育資源的利用效率成為布局調(diào)整的核心，采用了“效率優(yōu)先”的教育資源配置原則，將適齡兒童的受教育權利保障放在次要地位。不少地區(qū)在布局調(diào)整過程中采用“效率優(yōu)先、兼顧公平”的教育資源配置原則，部分學校的辦學條件、教育質(zhì)量提高了，但卻加大了邊遠貧困地區(qū)適齡兒童輟學的風險。為了提高教育資源的利用效率，很多地方政府都將教育經(jīng)費和有限的優(yōu)質(zhì)教育資源優(yōu)先投入到交通便利、條件較好的學校，充分保證這部分學校的教學條件提升和師資配置需求，忽視農(nóng)村邊遠貧困地區(qū)學校的發(fā)展，尤其是村小、教學點等小規(guī)模學校在經(jīng)費、辦學條件和師資配置等方面的基本教學需求，導致縣鎮(zhèn)學校和邊遠貧困農(nóng)村學校、中心學校和村小、教學點等小規(guī)模學校之間的教育差距進一步拉大。

可以說，在以“效率優(yōu)先”為教育資源配置原則的布局調(diào)整過程中，適齡兒童的受教育權利被依附在學校中，不同適齡兒童的受教育權的保障和保障程度因所屬學校際遇不同而不同。如果適齡兒童就讀的學校被撤銷，這位適齡兒童就可能失去上學機會，或者要為繼續(xù)接受義務教育付出額外的教育成本。這樣的教育資源配置原則使得義務教育學校喪失了以人為本、為培養(yǎng)人服務這一根本教育特征，而對適齡兒童均等受教育權利的保障正是義務教育均衡發(fā)展理念的出發(fā)點，這一矛盾是布局調(diào)整后縣域義務教育呈現(xiàn)非均衡發(fā)展狀態(tài)的根本原因。

（二）教育資源配置方式的失誤

教育資源配置方式是在教育資源配置原則指導下的具體操作方式。在“效率優(yōu)先”的配置原則指導下，農(nóng)村中小學布局調(diào)整產(chǎn)生了一系列有損于教育公平的教育資源配置方式。

1．偏重調(diào)整速度，忽視科學規(guī)劃

在農(nóng)村中小學布局調(diào)整過程中，很多地方的布局調(diào)整出現(xiàn)了過快、過急或力度過大的現(xiàn)象，偏重布局調(diào)整的速度，忽視科學規(guī)劃的重要性和必要性。對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展狀況、適齡人口變化、地理條件、交通狀況、兒童上學路程、學生和農(nóng)村家庭對教育的實際需求以及農(nóng)村學校對于當?shù)匚幕蜕鐓^(qū)發(fā)展的特殊性等因素缺少審慎考察和研究。

有的地方對農(nóng)村中小學布局調(diào)整缺乏系統(tǒng)調(diào)研和科學論證，盲目撤并學校，對方便學生就近入學考慮不夠。根據(jù)我們在江西省F 縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣2010年秋季起實施了“小學進鎮(zhèn)”工程，撤并所有的農(nóng)村13所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學，將其改為高標準的寄宿制小學，小學三年級以上的小學生一律集中到中心學校寄宿學習。?這些小學生在學校布局調(diào)整之前都是在家附近的小學就讀。他們年齡普遍偏小，還需要父母的溫暖和家人的親情，寄宿后他們遠離家人，很多學生明顯不適應寄宿制學校的集體生活，其身心健康發(fā)展受到了一定影響。

有的地方在撤并學校過程中強調(diào)“撤”，不重視“建”。在布局調(diào)整中，大量撤銷小規(guī)模學校，將撤離的學生并入到中心學校或縣鎮(zhèn)學校，但對并入學校的辦學條件、師資配置等教育資源的供給能力和容納力缺少科學預測和合理規(guī)劃，導致并入學校教育教學資源不能滿足大規(guī)模學生的學習需求，學校教育教學質(zhì)量無法保證。比如，大辦寄宿制學校，但寄宿制學校生活設施（廁所、浴室、床鋪等）嚴重不足，生活管理人員、后勤服務人員、專職保安人員也極為缺乏，難以為學生提供必要的生活、學習條件；并入后的學校出現(xiàn)超大班額，教學效果變差；教師工作負擔加重等。

有的地方急功近利，把追求擴大學校規(guī)模作為教育政績或形象工程，一味追求撤并的數(shù)量和速度，制定出不切實際的時間表、路線圖。

有的地方在布局調(diào)整中對被撤并學校的歷史和人文價值以及與其當?shù)厣鐓^(qū)的互動關系缺乏充分了解，只簡單地根據(jù)學校服務范圍、服務人口、學校規(guī)模來撤并學校。在我國農(nóng)村，很多村里的小學校都是農(nóng)民在自身經(jīng)濟困難的條件下想方設法集資建造起來的，他們對這些學校充滿了感情。撤并學校的時候應考慮到農(nóng)民的心理感受。此外，不少學校對于農(nóng)村社區(qū)的文化傳承和村民的文化交流、社會交往等有重要的意義和價值。對于農(nóng)村來說，村里學校的關閉可能意味著這個村的歷史傳承和文化發(fā)展的終止。

缺少科學規(guī)劃的布局調(diào)整會帶來不少教育和社會問題，不僅影響農(nóng)村學校和農(nóng)村教育的發(fā)展，甚至會影響農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展。

2．偏重集中辦學，忽視分散辦學

集中辦學的目的是擴大學校規(guī)模，產(chǎn)生規(guī)模效益。學校規(guī)模效益是將規(guī)模經(jīng)濟理論假設運用到了教育領域，認為大規(guī)模學校教育資源利用效率更高，單位學生教育成本更低。減少單位學生教育成本，節(jié)約下來的費用可以用來改善辦學條件，并進一步轉(zhuǎn)換成教育質(zhì)量的提高。在這種思路下，縣域教育資源一定的條件下，尤其是在教育資源供給不足的地區(qū)，大量分散的村小、教學點等小規(guī)模學校被撤銷或合并，有限的教育資源被集中到指定的學校，產(chǎn)生了許多大規(guī)模學校，擴大了學校的規(guī)模效益。在學校布局調(diào)整中，集中辦學的另外一種表現(xiàn)就是大量舉辦寄宿制學校。

然而，教育資源的集中并不等于教育資源的優(yōu)化。學校教育質(zhì)量的高低與學校規(guī)模大小并沒有直接的關系。由于布局調(diào)整偏重集中辦學，不少地區(qū)出現(xiàn)了超大規(guī)模學校和超大班級，雖然教育資源的利用效率增強了，但卻導致學校教學效果和教育質(zhì)量不同程度的下降。從教學效果來看，學校學生過多時，在不增加教育投入的情況下，勢必造成學生與教師的比例過大，不利于師生之間感情的交流和信息的反饋，師生關系趨于疏遠。班級規(guī)模過大時，班級教學效果可能會變差，容易出現(xiàn)學生缺少足夠的教師關注、師生交流不足、學生課堂參與減少、課堂紀律渙散等問題。比起小規(guī)模學校，學生在超大規(guī)模學校參與集體活動和課外活動的機會和意愿會大大減低。從學校管理方面來看，學校規(guī)模過大也會給學校管理帶來了新的難度，并且大規(guī)模學校的紀律和管理制度趨于更嚴格，約束性和懲罰性更強，這些會導致師生都對學校滿意度變差，對學校的歸屬感變差，失學輟學的可能性增大。這些都不利于學生學業(yè)成就提高，也不利于學校教育質(zhì)量的提高。學校規(guī)模并不是越大越好。

由于布局調(diào)整過程中過度強調(diào)集中辦學、追求學校規(guī)模效益，也使得一些本可以在本村就近上學的適齡兒童不得不到別村，甚至是離家很遠的地方去上學。這種做法忽視了不同學生和農(nóng)村家庭對上學路途變遠、上學時間變長的反應以及他們的實際需求，因而導致邊遠貧困地區(qū)適齡兒童輟學現(xiàn)象重現(xiàn)，農(nóng)民家庭教育經(jīng)費支出增加、義務教育質(zhì)量下降、農(nóng)村社區(qū)衰落等現(xiàn)象。

適度分散辦學是必要的。事實上，分散辦學是我國必不可少的辦學方式。我國幅員遼闊，農(nóng)村人口居住分散，在那些邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)、地理位置特殊和氣候條件惡劣的地區(qū)，以及民族隔閡、宗教信仰不融合等問題存在的地區(qū)，分散辦學能保障這些地區(qū)的適齡兒童就近接受義務教育。在我國，適齡兒童就近入學權利是受法律保護的?！吨腥A人民共和國義務教育法》的十二條規(guī)定：適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地就近入學?！吨腥A人民共和國義務教育法實施細則》第二十六條規(guī)定，實施義務教育學校的設置，由設區(qū)的市級或者縣級人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局。小學的設置應當有利于適齡兒童、少年就近入學。就近入學是我國每位適齡兒童的受教育權利，分散辦學是保護適齡兒童受教育權利不受損害的重要措施之一。

我國分散辦學中的學校多以村小和教學點為主要形式，在這些學校上學的多是社會弱勢群體，這些學生能在本村教學點上學，不但能夠為其節(jié)省直接教育成本，同時也能降低其間接教育成本。分散辦學能充分保障這些無法“用腳投票”的社會弱勢群體不會因為家校距離遠而放棄上學。另外，從教育效果來看，相關研究表明，和集中辦學的大規(guī)模學校相比，社會弱勢群體在小規(guī)模學校獲得的教育效果可能更好，小規(guī)模學校更有利于這些學生的學業(yè)成績的提高。?可見，分散辦學在促進教育公平和社會公平方面具有積極的現(xiàn)實意義。

無論是集中辦學，還是分散辦學，辦學的根本目的是“培養(yǎng)人”而不是節(jié)約教育投入，布局調(diào)整的代價不應是適齡兒童受教育權利的損害和農(nóng)民經(jīng)濟負擔的增加。

3．偏重縣域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)教育的發(fā)展，忽視邊遠貧困地區(qū)教育的發(fā)展

長期以來，我國實行“城市偏好”的政策導向，直接導致了利益分配向城市人和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)集中，城鄉(xiāng)差距不斷擴大。在義務教育領域，我國已經(jīng)形成了一種以“城市為中心”和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)為重點的教育政策傾向，城市居民和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的利益表達渠道和強度都遠遠高于農(nóng)民和貧困落后地區(qū)，他們憑著政治壓力上的優(yōu)勢而獲得更多的、更優(yōu)質(zhì)的教育資源和利益。而農(nóng)民和貧困落后地區(qū)則無力阻止那些對他們不利的政策的出臺，無力改變義務教育資源分配上向城市人和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)傾斜的政策。

隨著我國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的快速發(fā)展，社會上出現(xiàn)了促進城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展就是要取消農(nóng)村學校，向城鎮(zhèn)集中的錯誤觀念。受“城市偏好”錯誤觀念和地方政府教育財政壓力的影響，在布局調(diào)整過程中，一些地方不僅在學校設點上向縣鎮(zhèn)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)靠攏，而且在經(jīng)費和其他教育資源投入上也偏重縣域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)學校。那些位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地帶的中心學校、縣鎮(zhèn)學校始終處于教育資源配置中的優(yōu)勢地位，大量優(yōu)質(zhì)教育資源、經(jīng)費、優(yōu)秀師資都向這里聚集；而那些位于邊遠貧困地區(qū)的初小和教學點始終處于教育資源配置的最末端，地方政府沒有將他們作為教育投入的重點，教育主管部門也沒有在那里安排優(yōu)質(zhì)的師資和良好的教學設備，甚至任其“自生自滅”。“所有的社會益品——自由和機會、收入和財富、自尊的基礎——都必須平等地分配，除非對某一種或所有社會益品的不平等分配將有利于最少受惠者。”?最不利者應該得到優(yōu)先的發(fā)展，這才是教育公平和社會公正應該遵循的原則，但在布局調(diào)整的資源配置過程中，卻恰好相反。

農(nóng)村中小學布局調(diào)整中“農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化”傾向造成縣域內(nèi)學校間教育差距拉大，加重了義務教育非均衡發(fā)展狀況。

4．忽視農(nóng)村小規(guī)模學校教師隊伍建設

教師是學校教育質(zhì)量的根本保證。提高教師專業(yè)水平和職業(yè)修養(yǎng)是提高學校教育質(zhì)量最根本的途徑。

造成農(nóng)村學校教師整體素質(zhì)較差的原因，除了自然條件和生活條件差之外，更重要的是農(nóng)村教師待遇差、個人發(fā)展機會少，在村小和教學點這樣的辦學條件也差的學校就更留不住優(yōu)秀的教師人才。根據(jù)“以縣為主”的教育管理體制，農(nóng)村教師的工資主要由縣級政府負責發(fā)放，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，縣級財政供給能力差，沒有能力將農(nóng)村教師的工資水平提升到國家政策要求的當?shù)毓珓諉T平均水平。?農(nóng)村中小學布局調(diào)整后，如前文所描述的，農(nóng)村小規(guī)模學校辦學條件、生活條件、工作條件并沒有得到改善，農(nóng)村教師待遇問題也并沒有得到解決，大量的優(yōu)秀農(nóng)村教師設法調(diào)往縣鎮(zhèn)學校或經(jīng)濟較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校。有的教學點各方面條件太差，公辦教師不愿去，只好聘請代課教師，教育質(zhì)量無法保證。

不僅如此，在布局調(diào)整過程中地方政府往往將各學校骨干教師和優(yōu)秀、年輕教師匯集到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校，而年齡大、學歷低、工作能力不強的教師往往會“下放”到邊遠地區(qū)的村小和教學點，導致農(nóng)村邊遠地區(qū)的村小、教學點優(yōu)質(zhì)師資嚴重不足。我們在江西省F縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該縣2010年進行了大規(guī)模的農(nóng)村中小學布局調(diào)整，撤并了所有農(nóng)村初中，原來農(nóng)村初中優(yōu)秀、年輕教師及骨干教師全部上調(diào)到城區(qū)學校，而那些年老體衰、工作能力不強的教師全部留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校，那些“民轉(zhuǎn)公”的教師則全部“下放”到農(nóng)村邊遠地區(qū)初小及教學點等學校任教。?在教師自身流動意愿和地方政府提高教育資源利用效率指導思想的雙重作用下，村小和教學點等小規(guī)模學校的教師水平“被”下降。

布局調(diào)整后，農(nóng)村小規(guī)模學校教師仍然缺少在職培訓機會。一方面，教學點等小規(guī)模學校教育經(jīng)費不足，沒有多余經(jīng)費支持教師接受在職培訓。教學點等小規(guī)模學校的辦學經(jīng)費和其他學校一樣，是按照學生數(shù)量來劃撥的，小規(guī)模學校學生人數(shù)少，教育經(jīng)費就少，其學校日常運轉(zhuǎn)都難以為繼，根本拿不出錢支持教師去進修培訓，當然也不可能有錢請校外優(yōu)秀教師到學校來傳授教學經(jīng)驗和進行教學指導。布局調(diào)整后，教學點在行政關系上隸屬于中心學校，在經(jīng)費和人員管理上的需求都需要經(jīng)過中心學校批準。經(jīng)濟欠發(fā)達縣的中心學校自身發(fā)展經(jīng)費尚顯不足，沒有余力滿足教學點額外教育經(jīng)費的需求。另一方面，教學點等小規(guī)模學校教師教學任務繁重，教師無法脫崗接受在職培訓。農(nóng)村學校教師編制也是依據(jù)學生數(shù)來確定的。小規(guī)模學校學生少，教師編制也少。為盡量開齊國家規(guī)定的義務教育學校課程，教學點教師多為包辦上課，或是一個人教授多個年級、多門課程。他們普遍工作量大，缺少足夠的時間和精力參加在職業(yè)務培訓。大量農(nóng)村教學點教師很少或從沒有進行過在職培訓。對教學點這樣的學校來說，一位教師的專業(yè)水平就可能決定一所學校的教育質(zhì)量。對小規(guī)模學校教師專業(yè)水平的忽視幾乎等同于放棄在小規(guī)模學校接受教育的適齡兒童的未來。雖在同一個地區(qū)，適齡兒童因為在不同學校就讀而不得不接受教學水平相差較大的義務教育，這是極不公平的。

教師素質(zhì)的差距帶來學校間教育質(zhì)量上的差距，使得高質(zhì)量的義務教育均衡發(fā)展無法實現(xiàn)。

促進縣域義務教育均衡發(fā)展，當務之急就是要解決農(nóng)村中小學布局調(diào)整中出現(xiàn)的各種問題，要解決這些問題，就必須采用“公平優(yōu)先”的教育資源配置原則，通過合理配置教育資源，促進教育公平、提高學校教育質(zhì)量；在教育資源配置過程中，縣級政府應該確保教育資源投入向農(nóng)村學校、小規(guī)模學校傾斜，不斷縮小校際差距。

注釋

①王定華：《關于我國農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的調(diào)查與思考》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2012年第6期。

②陳琴、伍春榮：《中國小學教育質(zhì)量穩(wěn)步提升——中國教育發(fā)展系列報告和中國義務教育質(zhì)量監(jiān)測報告》，2012年6月5日，中國教育科學研究院網(wǎng)站，http：／／www．nies．net．cn／zy／wjdc／201206／t20120605＿305170．html，2014年2月9日。

③⑤《麻城學生扛課桌上學調(diào)查：撤點并校致資源失衡》，《新京報》2012年9月10日。

④⑦⑨⑩????文中調(diào)研資料和數(shù)據(jù)來自華中師范大學“中國中西部地區(qū)農(nóng)村中小學合理布局結構研究”課題組對6個省38個縣市的調(diào)查，華中師范大學“我國義務教育均衡發(fā)展改革研究”課題組對11個省60個縣市的調(diào)查，以及華中師范大學“寄宿中小學問卷調(diào)查”對2個省5個縣市13所學校的調(diào)查。

⑥教育部發(fā)展規(guī)劃司編：《2010年全國教育事業(yè)發(fā)展簡明統(tǒng)計分析》，內(nèi)部發(fā)行資料，2011年4月。

⑧?秦玉友、趙忠平：《農(nóng)村教育發(fā)展狀況調(diào)查》，《中國教育報》2014年1月13日第3版。

?Slate，John R．，Craig H．Jones．“Effects of School Size：A Review of the Literature with Recommendations．”http：www．docin．com／p－413961268．html．

?Rawls，John．ATheoryofJustice．Oxford：Oxford University Press，1971，303．

?我國多個教育政策文本中明確規(guī)定教師平均工資水平不得低于當?shù)毓珓諉T的平均工資水平。如2006年頒發(fā)的《義務教育法》中規(guī)定：教師的平均工資水平應當不低于當?shù)毓珓諉T的平均工資水平。國務院2012年發(fā)布的《關于加強教師隊伍建設的意見》強調(diào)，要“依法保證教師平均工資水平不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高，保障教師工資按時足額發(fā)放”。但目前我國各地對此政策執(zhí)行情況并不理想，大多數(shù)農(nóng)村中小學教師只領取了國家規(guī)定的工資，沒有達到當?shù)毓珓諉T平均工資水平。