盛明科

作為新公共管理以及后新公共管理時(shí)代的一項(xiàng)重要政府工具，績(jī)效管理被世界范圍內(nèi)大多數(shù)國(guó)家奉為信息化時(shí)代公共行政治理的圭臬，以期應(yīng)對(duì)全球化、民主化以及傳統(tǒng)官僚制危機(jī)帶來的諸種挑戰(zhàn)。實(shí)踐證明，政府績(jī)效管理在推進(jìn)西方國(guó)家政府成本降低、公共責(zé)任機(jī)制重構(gòu)等方面發(fā)揮著積極作用。與西方國(guó)家有效性相比，政府績(jī)效管理在引入中國(guó)后卻遭遇流于形式、勞民傷財(cái)、“政績(jī)”取向等一系列的難題，以及政府績(jī)效管理合法性、有效性式微的詬病。為什么向西方學(xué)習(xí)的政府績(jī)效管理沒有取得預(yù)期效果? 為何中國(guó)政府績(jī)效管理體系建設(shè)、制度發(fā)展、實(shí)踐探索層出不窮，但是政府績(jī)效管理效果卻如此差強(qiáng)人意? 事實(shí)上，組織文化是政府績(jī)效管理的基礎(chǔ)，中國(guó)引入政府績(jī)效管理制度缺乏適合的組織文化支持，從而導(dǎo)致“評(píng)估失靈”。科學(xué)研究支持政府績(jī)效管理實(shí)施的組織文化特征，從促進(jìn)公民參與、健全行政法治、倡導(dǎo)行政理性、擴(kuò)大社會(huì)自治等方面營(yíng)造有效支持其發(fā)展的組織文化，對(duì)于促進(jìn)中國(guó)未來政府績(jī)效管理制度長(zhǎng)效發(fā)展具有十分重要的價(jià)值。

一、現(xiàn)代政府績(jī)效管理的組織文化需求

所謂政府績(jī)效管理，簡(jiǎn)單地說就是管理政府績(jī)效，即為提高政府績(jī)效而實(shí)施的各種管理活動(dòng)或行為的總稱，或者說是為實(shí)現(xiàn)所期望的政府結(jié)果而實(shí)施的管理行為。政府績(jī)效管理“就是公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人積極的、有意識(shí)的系統(tǒng)化努力，以便向公民提供更多更好的結(jié)果”(本，2003)。這一關(guān)于政府績(jī)效管理內(nèi)涵的界定有些寬泛，屬于“評(píng)估國(guó)”意義層面的理解。美國(guó)國(guó)家績(jī)效評(píng)審委員會(huì)將政府績(jī)效管理界定為“使用績(jī)效評(píng)估信息幫助建立績(jī)效目標(biāo)，分配并優(yōu)先配給資源，通知管理者確定或改變目前的政策或項(xiàng)目方向以滿足制定的目標(biāo)，并報(bào)告是否成功地滿足了這些目標(biāo)”(霍哲，2000)的管理過程。在美國(guó)政府績(jī)效管理組織機(jī)構(gòu)聯(lián)邦審計(jì)署看來，績(jī)效管理是由“確定部門戰(zhàn)略使命、制定年度績(jī)效計(jì)劃與目標(biāo)體系、報(bào)告績(jī)效結(jié)果”(US General Accounting Office，1998)等相互聯(lián)系的環(huán)節(jié)所構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過程。還有學(xué)者認(rèn)為績(jī)效管理是“圍繞提高政府績(jī)效而實(shí)施的管理活動(dòng)，其關(guān)注重點(diǎn)是一些新的管理機(jī)制和管理方式，這些機(jī)制和方式具有自己的理論基礎(chǔ)、原則、程序和技術(shù)，各自構(gòu)成相對(duì)獨(dú)立的體系，同時(shí)這些機(jī)制和方式又相互聯(lián)系，綜合形成一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，為提高組織績(jī)效服務(wù)”(周志忍，2008)。綜觀上述政府績(jī)效管理的各項(xiàng)定義可知，政府績(jī)效管理是由政府專門機(jī)構(gòu)或者其他社會(huì)組織實(shí)施的關(guān)于計(jì)劃、測(cè)量、監(jiān)督與改進(jìn)政府績(jī)效的行為與活動(dòng)，包括績(jī)效計(jì)劃制定與實(shí)施、績(jī)效評(píng)估與監(jiān)控、績(jī)效溝通與反饋、績(jī)效改進(jìn)與報(bào)告等動(dòng)態(tài)行為過程。

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于組織文化內(nèi)涵大多關(guān)注其認(rèn)知要素，認(rèn)為其屬于“一種根植于理解力、價(jià)值觀、信仰或期望的一種社會(huì)結(jié)構(gòu)，或者說是可認(rèn)知的事實(shí)”(Hofstede，Neuijen，Ohayv&Sanders，1990)，可分為可見與隱性兩個(gè)層面。Schein主張將組織文化界定為一種基于共有基本建設(shè)的模式，組織群體通過學(xué)習(xí)基本建設(shè)來解決組織的外部適應(yīng)性和內(nèi)部一致性方面的問題。他認(rèn)為組織文化分為外顯(物)、共同擁護(hù)的價(jià)值觀和隱含的基本假設(shè)三個(gè)層面，共同擁護(hù)的價(jià)值觀常常反映的是組織希望所展示的理想形象，只有深層次的隱含假設(shè)才是組織文化的本質(zhì)。Schein關(guān)于組織文化隱含的基本假設(shè)觀點(diǎn)，為分析績(jī)效管理組織文化需求提供了理論工具。一項(xiàng)政府制度或者技術(shù)之所以能夠建立并以其獨(dú)特的方式運(yùn)作，都體現(xiàn)著當(dāng)時(shí)該政府組織特定的價(jià)值觀、態(tài)度與認(rèn)知基礎(chǔ)。組織文化隱含的基本假設(shè)影響著政府管理制度及其自身維持，有什么樣的政府管理制度就需要什么樣的組織隱含基本假設(shè)與之相適應(yīng)?？?jī)效管理作為政府管理制度的重要組成部分，同樣需要組織文化以及其隱含基本假設(shè)的有效支持。正如弗朗西斯·福山所認(rèn)為的，“正規(guī)的法律和強(qiáng)有力的政治和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)與制度盡管十分重要，但它們自身卻不足以保證現(xiàn)代社會(huì)獲得成果”，“始終要依賴某種共享的文化價(jià)值觀念才能起到恰當(dāng)?shù)淖饔谩?福山，2002：12)。政府績(jī)效管理實(shí)施的組織文化需求的隱含基本假設(shè)(或曰屬性特質(zhì))主要體現(xiàn)為以下四個(gè)方面：

第一，使命文化特質(zhì)。政府績(jī)效管理從本質(zhì)上來說屬于戰(zhàn)略管理的范疇，是在公共事務(wù)內(nèi)部治理日趨復(fù)雜和外部環(huán)境日趨不確定的條件下，為提升政府組織績(jī)效的合法性和實(shí)現(xiàn)政府外部使命，而出于對(duì)政府使命與戰(zhàn)略的強(qiáng)調(diào)。在信息化、全球化背景下，政府組織隱含著越來越多的政府部門間利益鴻溝、政府決策短期化效應(yīng)、政府內(nèi)部信息孤島以及官員“經(jīng)濟(jì)人”取向所導(dǎo)致的績(jī)效次優(yōu)選擇困境等，勢(shì)必影響政府績(jī)效的合法性與治理的有效性。政府績(jī)效管理要件中包括“使命陳述，包括政府存在的目的、公眾對(duì)政府的期望、政府的價(jià)值”，制定“戰(zhàn)略和計(jì)劃，即基于使命基礎(chǔ)制定具體的工作目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的措施”(Mwita，2000)，就是要發(fā)揮其戰(zhàn)略分解、目標(biāo)分解、目標(biāo)—手段鏈控制和使命激勵(lì)的作用，以解決政府組織系統(tǒng)斷裂和公共責(zé)任長(zhǎng)效化問題。

第二，契約文化特質(zhì)。契約文化可以追溯到歐洲啟蒙時(shí)代政治思想家洛克、盧梭等用契約思想來構(gòu)筑其國(guó)家理論，強(qiáng)調(diào)契約對(duì)社會(huì)存在的基礎(chǔ)性及普遍性意義，從此契約從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到政治、政府領(lǐng)域，出現(xiàn)了政治與公共管理的契約化。政府績(jī)效管理過程本質(zhì)是契約訂立與履行的過程。政府系統(tǒng)的契約內(nèi)涵可以從政府創(chuàng)生層面和政府運(yùn)作層面上理解，前者是指政府與公民之間訂立契約讓渡權(quán)利與投票選舉；后者即政府運(yùn)行旨在或依賴于契約實(shí)現(xiàn)。政府績(jī)效管理的契約意義屬于后者，緣起于征用賦稅而必須向社會(huì)和公眾擔(dān)負(fù)高質(zhì)量、高績(jī)效公共服務(wù)的義務(wù)。政府績(jī)效管理過程還涉及到上下級(jí)政府部門之間、政府官員與部門、中央與地方之間的績(jī)效協(xié)議簽訂，還有政府組織以及官員與私營(yíng)企業(yè)、公有企業(yè)、第三部門等之間績(jī)效合同的達(dá)成。

第三，開放文化特質(zhì)。組織文化的開放性是與封閉性相對(duì)的，是支持政府績(jī)效管理制度運(yùn)作及其實(shí)踐的重要特征?；趥鹘y(tǒng)政治—行政二分法和官僚制范式基礎(chǔ)之上的政府模式，強(qiáng)調(diào)公共“資源的壟斷性、權(quán)力運(yùn)行的單向性以及話語溝通的內(nèi)部性”(胡重明，2011：74)，導(dǎo)致公眾意愿與利益訴求無法通過代議制渠道影響公共服務(wù)決策，政府決策及其行為呈現(xiàn)出單純的強(qiáng)制性、集權(quán)性與封閉性特征，社會(huì)公眾以及其他組織力量參與不足，政府公共管理日益處于隔絕外部溝通的“封閉環(huán)”之中。而政府績(jī)效管理離不開組織內(nèi)部平等、自由、開放的組織文化條件，績(jī)效計(jì)劃制定、績(jī)效溝通、績(jī)效評(píng)估等均要建立在公共服務(wù)受眾態(tài)度評(píng)價(jià)機(jī)制健全、利益訴求渠道暢通基礎(chǔ)上。政府組織的參與文化、溝通文化、共享與改革文化均具有開放型特質(zhì)。

第四，結(jié)果文化特質(zhì)。結(jié)果導(dǎo)向的組織文化產(chǎn)生于政府組織內(nèi)部，是20世紀(jì)80年代以來西方國(guó)家相繼推行幾次較大規(guī)模行政改革之后，通過放松規(guī)制、公共服務(wù)市場(chǎng)化、強(qiáng)化績(jī)效預(yù)算控制等推行結(jié)果導(dǎo)向管理的結(jié)果①克林頓政府頒布的文件《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府》和《政府績(jī)效與結(jié)果法案》(GPRA)，標(biāo)志著“以結(jié)果為導(dǎo)向”的組織文化逐步盛行起來，成為一項(xiàng)最普遍、最基本的組織文化形態(tài)。。結(jié)果導(dǎo)向代表著一種與傳統(tǒng)過程導(dǎo)向完全不同的組織文化特色，是現(xiàn)代政府績(jī)效管理非常注重的組織文化隱含的基本假設(shè)。結(jié)果文化特質(zhì)強(qiáng)調(diào)政府授權(quán)分權(quán)、放松規(guī)制，摒棄傳統(tǒng)管理中繁冗、嚴(yán)格而又詳盡的層級(jí)管理規(guī)則、人事制度和審計(jì)流程，克服政府及其官僚只對(duì)來自上級(jí)命令和規(guī)章的刻板遵循，強(qiáng)調(diào)政府管理重心下移、積極應(yīng)對(duì)外界環(huán)境變化、尋求流程再造與管理創(chuàng)新。結(jié)果文化特質(zhì)在組織中宣揚(yáng)績(jī)效管理應(yīng)由關(guān)注政府投入、行為過程、管理效率轉(zhuǎn)向政府行為產(chǎn)出、公共服務(wù)效果與公眾滿意等因素，認(rèn)為政府績(jī)效管理對(duì)象遠(yuǎn)不止政府過程性要素，“事實(shí)上，在缺乏結(jié)果尺度的情況下，效率尺度過分強(qiáng)調(diào)工作量和產(chǎn)出而以犧牲政府活動(dòng)的質(zhì)量和效果為代價(jià)將會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)?！?Harry，1977：4)結(jié)果導(dǎo)向的文化為績(jī)效管理提供了新的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)涵。

二、現(xiàn)行組織文化對(duì)政府績(jī)效管理的影響：基于比較的觀點(diǎn)

一個(gè)國(guó)家行政改革的任務(wù)能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵是看擬推行的行政制度在本質(zhì)上是否與本土的社會(huì)文化基礎(chǔ)相互契合，只有“依賴某種共享的文化價(jià)值觀念才能起到恰當(dāng)?shù)淖饔谩?。既然組織文化是影響政府績(jī)效管理制度運(yùn)行的一個(gè)重要自變量，那么如何科學(xué)評(píng)估中西方國(guó)家政府組織文化對(duì)于績(jī)效管理的影響? 如何比較組織文化在中西方國(guó)家政府績(jī)效管理制度發(fā)生與發(fā)展中的作用? 這就需要我們將政府績(jī)效管理的組織文化需求做一參照，對(duì)中西方國(guó)家政府管理體制以及組織文化做一關(guān)聯(lián)性比較。

(一)西方國(guó)家政府績(jī)效管理的組織文化基礎(chǔ)

西方國(guó)家績(jī)效管理是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度成熟、法治條件高度完備、公共管理高度理性條件下實(shí)施的，是伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展而逐步孕育生成的。西方國(guó)家政府績(jī)效管理的組織文化基礎(chǔ)至少包含市場(chǎng)理念、法治精神、績(jī)效觀念、民主受托意識(shí)等。一是市場(chǎng)理念。西方國(guó)家政府績(jī)效管理改革的思路與法則主要來自于商業(yè)企業(yè)，強(qiáng)調(diào)通過明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向、績(jī)效評(píng)估等機(jī)制實(shí)施顧客至上和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的管理。這一時(shí)期的公共管理機(jī)制與方法上的成就“提高了公眾對(duì)高水準(zhǔn)服務(wù)的認(rèn)識(shí)和期待”，公眾得以意識(shí)到“提供服務(wù)可以有更佳的方法，沒有必要依賴官僚們根據(jù)他們自己的意愿和便利行事”(彼得斯，1998：11)。新公共管理改革引入的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則、顧客至上觀念、用“腳”投票思想等，成為彌漫于這一時(shí)期西方國(guó)家政府組織的流行文化。二是法治精神。當(dāng)代政治哲學(xué)強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力要以公民受益為其正當(dāng)性基礎(chǔ)，主張政府應(yīng)在正當(dāng)程序規(guī)制下服務(wù)于公民利益。西方國(guó)家長(zhǎng)期以來“無法律即無行政”精神，強(qiáng)調(diào)政府行為不僅應(yīng)遵循實(shí)體法規(guī)定，而且要遵循行政程序法規(guī)則，接受立法司法機(jī)關(guān)的法律審查，在政府系統(tǒng)內(nèi)營(yíng)造了一種任何人或組織均不得超越法律的組織氛圍。公眾與公共行政權(quán)力之間、公職人員與政府之間是自由的契約關(guān)系，不依賴于任何身份與等級(jí)特權(quán)，體現(xiàn)了公民人格和意識(shí)的獨(dú)立性、自由的可選擇性和權(quán)利平等。法治精神蘊(yùn)含的契約文化特質(zhì)，為政府績(jī)效管理制度運(yùn)行提供了理性而非人格化、規(guī)范而非隨意化的組織環(huán)境。三是績(jī)效觀念。傳統(tǒng)公共行政注重的是對(duì)官僚行動(dòng)施加了過多的規(guī)則和繁文縟節(jié)，而不是直接關(guān)注公共項(xiàng)目管理和部門結(jié)果②美國(guó)戈?duì)柛笨偨y(tǒng)曾報(bào)告過這樣一個(gè)事例：聯(lián)邦警署要整修草坪，本可以只花費(fèi)10美元雇傭鄰近的年輕人，但是根據(jù)政府采購制度規(guī)定該任務(wù)只能競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)，而鄰近年輕人由于沒有競(jìng)爭(zhēng)資格，結(jié)果是警署為了整修這個(gè)草坪向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)支付多出了30美元。。新公共管理的一系列放松規(guī)制改革、結(jié)果管理制度和績(jī)效評(píng)估制度的實(shí)施，讓整個(gè)政府系統(tǒng)以及關(guān)聯(lián)的公共服務(wù)企業(yè)與合作伙伴確立起追求高績(jī)效價(jià)值、結(jié)果導(dǎo)向的共同價(jià)值理念，使其在組織內(nèi)外具有高度的認(rèn)同感和強(qiáng)烈的感召力?？?jī)效觀念是政府績(jī)效管理制度推行的潤(rùn)滑劑，是組織開展績(jī)效管理溝通的通用語言，有助于形成以提升績(jī)效為價(jià)值追求的文化氛圍、群體行為準(zhǔn)則和道德規(guī)范。四是民主受托意識(shí)。民主受托意識(shí)認(rèn)為，社會(huì)公眾將公共權(quán)力和公共資源委托于政府，政府權(quán)力行使因受托責(zé)任的要求而合法(Stewart，1984：13-34)。但在政府履行受托責(zé)任向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過程中，由于信息不對(duì)稱以及受托人與委托人目標(biāo)的不盡一致性，極易導(dǎo)致代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇：政府部門及其官員作為受托人所付出的努力不足以匹配其獲得的報(bào)酬；政府部門及其官員作為代理人做出決策沒有充分顧及委托人利益。這有可能使公共權(quán)力的行使和公共資源的配置偏離公共利益與公共性目標(biāo)。只有清晰、準(zhǔn)確及時(shí)地界定民主受托責(zé)任，通過建立和實(shí)施科學(xué)的責(zé)任評(píng)估機(jī)制和績(jī)效控制體系，才能有效地降低這種風(fēng)險(xiǎn)。民主受托意識(shí)強(qiáng)調(diào)“要向那些組織內(nèi)外部的授權(quán)者提供信息，以幫助這些授權(quán)者評(píng)價(jià)政府是否像期待的那樣履行責(zé)任”(State Services Commission，1999)，力求充分表明“用納稅人的錢提供了良好的服務(wù)”(Ammons，1995)。

從上面對(duì)西方國(guó)家政府組織文化描述來看，其組織文化與有效支持績(jī)效管理的組織文化特征具有較強(qiáng)的相關(guān)性。如公共部門市場(chǎng)理念就具有契約和開放文化特質(zhì)，有助于績(jī)效管理過程中績(jī)效合同、績(jī)效協(xié)議訂立與履行，有助于公眾對(duì)于績(jī)效管理的參與和組織內(nèi)部績(jī)效溝通的開展。市場(chǎng)理念有助于排除組織內(nèi)部權(quán)力要素、地位、關(guān)系等因素，直接營(yíng)養(yǎng)于績(jī)效管理實(shí)施。法治精神同樣具有契約文化特征，有助于形成組織內(nèi)部理性化的管理環(huán)境，從而支持績(jī)效管理科學(xué)化與規(guī)范化?？?jī)效觀念更是促進(jìn)政府管理結(jié)果導(dǎo)向、推行績(jī)效管理的文化基礎(chǔ)。公共部門民主受托意識(shí)有助于形成使命、契約、開放型文化，助推績(jī)效管理制度運(yùn)行。這些組織文化均是西方國(guó)家政府績(jī)效管理制度背后的深層次邏輯，是績(jī)效管理取得實(shí)效的關(guān)鍵。西方國(guó)家績(jī)效管理制度是特定組織文化的產(chǎn)物，正如績(jī)效管理專家Beryl A.Radin所言，如果不理解《政府績(jī)效與結(jié)果法案》所處的生態(tài)環(huán)境，你就不能理解它所引發(fā)的各種反應(yīng)。

(二)中國(guó)政府績(jī)效管理的組織文化條件

中國(guó)政府組織內(nèi)部，以儒家思想為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)倫理型文化還存在一定影響，體現(xiàn)為組織管理與運(yùn)行的集權(quán)、人治、人情觀念等特征。經(jīng)過新中國(guó)成立后行政體系的再造，馬克思主義政權(quán)管理思想的占領(lǐng)以及共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)宗旨的培育，傳統(tǒng)組織文化在社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)條件下開始解構(gòu)。同時(shí)，改革開放以來，中國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，政府組織文化接受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀和轉(zhuǎn)軌多元化思潮的洗禮，呈現(xiàn)出多種文化基因并存的態(tài)勢(shì)。一方面，傳統(tǒng)的、封建的、落后的文化思想遺留影響仍然存在；另一方面，社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)下的集體文化譜系與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境中的市場(chǎng)價(jià)值觀念，共同存在于中國(guó)政府組織文化內(nèi)部，使得組織文化存在綜合性、變動(dòng)性、多元化、復(fù)雜性等特征。這里需要明確指出的是，中國(guó)是一個(gè)非常注重功績(jī)制文化的國(guó)家，長(zhǎng)期以來，行政組織系統(tǒng)內(nèi)一直蘊(yùn)涵著注重實(shí)績(jī)、強(qiáng)調(diào)德治、推崇考課的組織文化，這種注重實(shí)績(jī)、強(qiáng)調(diào)功績(jī)的考核文化將官員定位為“公仆”角色，宣揚(yáng)著濃厚的“官本位”色彩，從而導(dǎo)致組織文化呈現(xiàn)封閉性、集權(quán)性、人治性、非理性等特點(diǎn)，致使現(xiàn)代意義的政府績(jī)效管理體系難以健全和有效發(fā)揮作用。雖然與現(xiàn)代政治體制改革和政府制度建設(shè)同步，中國(guó)政府組織內(nèi)部法治觀念、服務(wù)精神、理性文化有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但在一些組織特別是基層政府運(yùn)行邏輯和潛規(guī)則中，仍存在著組織文化落后、封閉、消極和人格化的一面，對(duì)于現(xiàn)代政府管理改革努力和績(jī)效管理制度起著抵消作用。

當(dāng)前中國(guó)政府組織文化對(duì)績(jī)效管理產(chǎn)生的消極影響體現(xiàn)在：一是重人治輕法治傳統(tǒng)沖擊著績(jī)效管理的制度化與規(guī)范化。重人治輕法治傳統(tǒng)在權(quán)力與法律的地位關(guān)系上，體現(xiàn)為行政權(quán)力大于法律，法律受官員權(quán)力的制約和支配，政府管理充斥著長(zhǎng)官意志和官員個(gè)人權(quán)威。盡管隨著國(guó)家依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施和法治政府建設(shè)的推進(jìn)，人治傳統(tǒng)喪失了其構(gòu)建新的政治經(jīng)濟(jì)秩序的價(jià)值趨勢(shì)，但其作為一種組織文化傳統(tǒng)仍可能以強(qiáng)大的慣性沖擊并干擾著當(dāng)前法治秩序的建構(gòu)。這種組織文化給績(jī)效管理及制度運(yùn)行帶來的影響是：績(jī)效管理制度化程度不高，評(píng)估決策可能受長(zhǎng)官意志影響，缺乏相關(guān)正式法律制度的約束，績(jī)效管理呈現(xiàn)出封閉性、隨意性、保守等特征。二是政府權(quán)力本位和官本位思想阻滯了績(jī)效管理開放性和公眾評(píng)估參與。封建社會(huì)皇權(quán)至上、近現(xiàn)代政民關(guān)系錯(cuò)位以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政集權(quán)所孕育的“官本位”思想，導(dǎo)致行政生態(tài)中充斥著特權(quán)制度安排，致使績(jī)效管理多為上級(jí)控制下級(jí)，忽視甚至排斥公眾評(píng)議，壓制公眾和其他社會(huì)力量的參與熱情。由此導(dǎo)致績(jī)效管理過程透明度不高，上級(jí)意愿常常左右績(jī)效結(jié)果，績(jī)效管理操作者“常常害怕與上司不一致”(Hofstede，1991)，績(jī)效結(jié)果也僅僅用于“內(nèi)部消費(fèi)”。三是重中庸輕競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向造成績(jī)效管理流于形式和績(jī)效文化瓦解。傳統(tǒng)中庸之道作為中國(guó)文化精髓，已經(jīng)深深滲透到文化的每個(gè)元素與成分當(dāng)中，成為構(gòu)成普遍社會(huì)心理和組織文化的核心要素。政府組織“中庸”思想雖在某種程度上可保證不同利益訴求之間的穩(wěn)定，但由于其不能正視問題、排斥競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰，不利于有效而徹底解決組織管理中的矛盾。受此文化的影響，績(jī)效管理容易被轉(zhuǎn)化為折衷主義、形式主義，或者呈現(xiàn)結(jié)果趨同化的傾向，甚至優(yōu)秀等級(jí)評(píng)定演變?yōu)榘凑毡壤峙涿~、輪流坐莊，或者抓鬮決定等荒誕之舉①中國(guó)現(xiàn)代公共組織文化具有保守性、落后性、封閉性等特點(diǎn)，在這樣的組織文化條件下，績(jī)效管理自然容易出現(xiàn)流于形式、功能弱化、偏離本意的弊病。名著《水滸傳》有段“梁山泊英雄排座次”故事，說宋江在幾場(chǎng)勝仗后開展績(jī)效評(píng)估和組織建設(shè)?？扇绾卧u(píng)估好漢們的績(jī)效貢獻(xiàn)呢? 如果操作失當(dāng)就會(huì)造成隊(duì)伍動(dòng)蕩甚至惹來紛爭(zhēng)，這讓宋江非常棘手。故事書中才有了“忠義堂石碣受天文，梁山泊英雄排座次”的情節(jié)。宋江正是通過“天書”的撐腰才完成績(jī)效評(píng)估，各路豪杰也正是依靠“天地之意，物理數(shù)定，誰敢違拗”的信念接受績(jī)效排序，才沒有導(dǎo)致組織內(nèi)部人際團(tuán)結(jié)破壞和內(nèi)生秩序的瓦解。這本屬戲說歷史，但可以看出在組織文化基因中，傳統(tǒng)人文觀念、倫常思維、人際關(guān)系等因素對(duì)于組織決策和績(jī)效管理的影響是何等深刻。。四是強(qiáng)調(diào)倫常忽視理性造成績(jī)效管理受外界干擾和缺乏良好制度環(huán)境。與西方國(guó)家不同，中國(guó)人習(xí)慣于從人與人之間情感和關(guān)系的角度來理解周圍事務(wù)，這種獨(dú)特的文化傾向?qū)M織行為和社會(huì)治理產(chǎn)生著重要影響，導(dǎo)致公共行政嚴(yán)重缺乏科學(xué)的理性主義精神。在人格化盛行、理性精神不足的情況下，績(jī)效管理面臨著基礎(chǔ)管理不規(guī)范、配套制度不健全、崗位責(zé)任不明晰等問題，致使績(jī)效管理出現(xiàn)重人情輕制度、重經(jīng)驗(yàn)輕邏輯、重定性輕量化等現(xiàn)象。

(三)中西方國(guó)家政府績(jī)效管理組織文化基礎(chǔ)比較

為什么西方國(guó)家政府績(jī)效管理制度引入中國(guó)之后，在本土化推行過程中遭遇流于形式、勞民傷財(cái)、“政績(jī)”取向等一系列的難題，以及政府績(jī)效管理合法性、有效性式微的詬病? 深層次原因在于政府管理實(shí)踐者僅僅是在照搬西方國(guó)家政府績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)，僅僅推行績(jī)效管理理論與制度層面的接受和摹仿，沒有在文化層面上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)化與融合，沒有意識(shí)到西方國(guó)家特有的組織文化對(duì)于政府績(jī)效管理制度運(yùn)行的支撐。支撐政府績(jī)效管理制度的中西方公共組織文化比較如表1所示：

表1 支撐政府績(jī)效管理制度的中西方公共組織文化比較

當(dāng)然，筆者并不是持西方政府組織文化優(yōu)越論抑或本土組織文化虛無論，而是依據(jù)政府組織文化與績(jī)效管理制度兩者間的內(nèi)在邏輯，客觀比較中西方國(guó)家政府組織文化對(duì)于績(jī)效管理制度運(yùn)行的效用。強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)績(jī)效管理和西方經(jīng)驗(yàn)借鑒，需要特別注意制度與文化之間的相關(guān)性，避免只是簡(jiǎn)單模仿西方國(guó)家績(jī)效管理制度，而不注意對(duì)國(guó)內(nèi)政府組織文化進(jìn)行創(chuàng)造性改造和超越性學(xué)習(xí)。西方國(guó)家公共組織文化不一定就是有效支撐績(jī)效管理制度的，來自傳統(tǒng)官僚制文化和價(jià)值的遺留影響，也會(huì)形成對(duì)績(jī)效管理制度的桎梏；同時(shí)中國(guó)政府組織文化中的集權(quán)文化，對(duì)績(jī)效管理獲得高層領(lǐng)導(dǎo)“一把手”支持而強(qiáng)勢(shì)推行，對(duì)于突破部門間渙散慵懶、官僚主義也不是沒有積極意義。當(dāng)然，中國(guó)績(jī)效管理效果和路徑之所以與西方國(guó)家有差別，出現(xiàn)這樣或那樣的弊病，或者說績(jī)效管理制度實(shí)施效果與實(shí)施初衷及價(jià)值預(yù)期相距甚遠(yuǎn)，固然不全是組織文化的“罪過”，與壓力型體制、財(cái)政預(yù)算制度、干部任期制以及績(jī)效管理自身技術(shù)主義導(dǎo)向都有關(guān)聯(lián)。

三、支撐政府績(jī)效管理的組織文化培育路徑

既然政府組織文化對(duì)于績(jī)效管理非常重要，而且在中國(guó)政府組織文化體系內(nèi)部缺乏支撐績(jī)效管理的文化元素，那么就必須積極開展組織文化培育。要科學(xué)借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，從以下幾個(gè)方面著手：

首先，科學(xué)借鑒西方國(guó)家政府績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)。中西方國(guó)家政府績(jī)效管理在政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、生態(tài)環(huán)境以及績(jī)效管理本身緣起動(dòng)因、社會(huì)背景、制度基礎(chǔ)與實(shí)踐邏輯等方面存在的差異，導(dǎo)致了中西方國(guó)家績(jī)效管理制度的差別。學(xué)習(xí)西方經(jīng)驗(yàn)不能只是照搬制度，必須著眼于中國(guó)績(jī)效管理組織文化的短缺，運(yùn)用系統(tǒng)、反思與超越的眼界，來推進(jìn)績(jī)效管理文化基礎(chǔ)的夯實(shí)與營(yíng)造。要合理學(xué)習(xí)西方國(guó)家政府組織文化中的理性、結(jié)果、規(guī)范文化特質(zhì)，將產(chǎn)生于國(guó)外的政府績(jī)效管理與本國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和政府管理的具體實(shí)踐結(jié)合起來，對(duì)政府組織文化進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，使之成為支撐政府績(jī)效管理的文化環(huán)境、價(jià)值取向和交往機(jī)制等。

其次，深化中國(guó)政治與行政體制改革?！耙粋€(gè)社會(huì)要想從以往的文化中完全解放出來是根本不可想象的，離開文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)而求變、求新，其結(jié)果必然招致失敗”(Kluckhohn，1962：76)。支持中國(guó)政府績(jī)效管理的文化培育同樣離不開中國(guó)文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)，特別是制度與體制基礎(chǔ)。只有這樣，才能營(yíng)造和培育出與績(jī)效管理制度實(shí)施相適應(yīng)的，支撐績(jī)效管理制度成長(zhǎng)的開放型、民主式、理性化的組織文化。

再次，創(chuàng)造性地開展政府組織文化重塑。改革開放以來，中國(guó)開始了一次全面而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，啟動(dòng)了現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。在現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型過程中，中國(guó)政府組織文化“一方面接受著來自西方各種文化的挑戰(zhàn)，另一方面在其文化內(nèi)部超越性和自在性之間的矛盾也愈演愈烈”。在政府組織文化重塑上，要科學(xué)處理好中國(guó)與世界、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的關(guān)系，即堅(jiān)持以人類行政文明發(fā)展的總體取向?yàn)樽鴺?biāo)，實(shí)現(xiàn)公共行政普遍價(jià)值觀念與本土文化的有機(jī)融合，推進(jìn)中國(guó)政府組織文化的轉(zhuǎn)型升級(jí)；要堅(jiān)持對(duì)傳統(tǒng)組織文化科學(xué)揚(yáng)棄的原則，做到繼承積極因素和剔除消極因素相結(jié)合，塑造民主行政文化、法治行政文化、責(zé)任行政文化，推動(dòng)中國(guó)政府組織文化由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)化。

最后，推進(jìn)績(jī)效管理走向可持續(xù)的績(jī)效文化管理。對(duì)于未來推進(jìn)政府組織文化建設(shè)而言，支撐政府績(jī)效管理及其制度運(yùn)行的，是績(jī)效型公共組織文化。在政府系統(tǒng)以及公職人員中所倡導(dǎo)并形成以經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公平、結(jié)果等為核心追求的，富有穩(wěn)定化、復(fù)合型、共享性特性的價(jià)值觀念、行為準(zhǔn)則以及意識(shí)形態(tài)類型，將對(duì)政府績(jī)效管理制度起著一種無形的支撐和促進(jìn)作用?？傊?，績(jī)效制度與績(jī)效文化是政府績(jī)效管理的“兩只手”，制度提供法理依據(jù)，是保障，而重視文化對(duì)組織成員的文化激勵(lì)及導(dǎo)向作用，是方向。未來中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展，需要政府績(jī)效管理制度健全與績(jī)效文化培育的“剛”“柔”并用，缺一不可。

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