鄧 悅

對質量公共服務的評價有多種方式，而作為公共服務的客體——消費者對質量公共服務有最直接的感受，因而其評價最能反映一個地區(qū)的質量公共服務狀況。本文從武漢大學2013年質量觀測調查中抽取了消費者對質量公共服務的評價結果，來分析目前我國質量公共服務的消費者感知水平，并進一步采用計量分析方法分析了影響消費者對質量公共服務評價的相關因素，從而為質量公共服務的政策改進提供參考依據(jù)。

一、理論分析

(一)質量公共服務及其內涵

廣義的政府質量公共服務既包括對企業(yè)和消費者的各類相關的質量服務活動，如信息提供、消費者保護與救濟、公共項目的投入等，也包括對質量的監(jiān)管與執(zhí)法等。狹義的質量公共服務包括質量安全的服務，如保障產品質量安全、工程質量安全、服務質量安全和環(huán)境質量安全；質量發(fā)展的服務，如公共質量教育、公共質量文化、公共科技服務等；質量領域的社會性公共服務，如質量侵權中的救濟服務等(羅英，2013：59-63)。

本文所指的質量公共服務是指政府在質量管理過程中所提供的各種公共資源的服務性職能，是建立在一定社會共識的基礎上，根據(jù)一國經濟社會發(fā)展階段和總體水平，為維持本國經濟社會質量的穩(wěn)定和發(fā)展，維護居民基本的質量安全權、質量發(fā)展權和質量救濟權等質量基本權利，為實現(xiàn)區(qū)域質量的全面發(fā)展而提供的各種公共資源的綜合(武漢大學質量發(fā)展戰(zhàn)略研究院，2014：11-12)。

(二)質量公共服務評價及其研究綜述

國內已有的文獻大多集中在對公共服務質量的評價研究方面。呂維霞把公共服務的質量分為客觀質量和主觀質量(呂維霞，2010：35-37)，其中客觀質量和主觀質量則主要通過公民對公共服務質量的滿意度和感知質量來評價，客觀質量是指各種公共服務本身的產出質量和結果質量。陳振明、李德國則指出，公共服務質量是指終端使用者獲得、享用公共服務的實際水平，具體是從公共服務的可獲得性、及時性、經濟性、準確性和響應性等方面來衡量(陳振明等，2011：47-48)。而對公共服務中質量公共服務的評價研究還不多見，程虹指出，公共服務質量的提高是經濟發(fā)展方式轉變的基礎保障，是經濟發(fā)展方式轉變中經濟結構調整的重要動力，是經濟發(fā)展方式轉變中居民消費需求不斷擴大的關鍵前提(程虹，2010：5-6)。羅英利用調查數(shù)據(jù)分析了政府質量公共服務供給對質量監(jiān)管的效果，研究得出在宏觀質量管理領域，政府的公共服務職能與監(jiān)管職能存在顯著的正相關關系，質量公共服務供給水平的提高，能夠促進質量共享的實現(xiàn)，有效改善公眾對質量監(jiān)管效果的評價(羅英，2013：59)。

總的來看，學界已經普遍認識到由政府履行質量公共服務職能的必要性與重要意義，以及鼓勵市場機制和社會團體參與提供、管理質量公共服務的積極意義。質量公共服務的有效供給機制與一個國家質量公共服務的供給效能與效果存在直接正相關關系，政府向公民提供的質量公共服務水平和程度直接影響質量公共服務的評價效果。但是，我們發(fā)現(xiàn)已有的研究對質量公共服務效果的監(jiān)測多是基于定性的描述去評價，較少用定量的視角進行分析。并且，從不多的相關研究來看，已有的文獻較少關注公共服務的客體——消費者對質量公共服務的感知評價。本文認為，消費者是質量公共服務具有最為直接的感受群體，其對質量公共服務的評價能夠有效反映一個國家或地區(qū)質量公共服務的發(fā)展情況。

二、政府質量公共服務評價結果分析

(一)基于消費者感受的質量公共服務評價方法

1.數(shù)據(jù)來源

本文所使用的數(shù)據(jù)來源于武漢大學質量發(fā)展戰(zhàn)略研究院2013年對全國29個省份92個城市的質量觀測調查，該調查對各地區(qū)的質量公共服務狀況進行了較全面的調查，并得到6227個有效樣本。

2.評價指標

問卷中設計了政府質量公共服務評價體系，包括總體形象、質量投入、質量信息提供、質量安全預警、消費環(huán)境創(chuàng)造、消費者教育與救濟等六個方面的共計20個指標(武漢大學質量發(fā)展戰(zhàn)略研究院，2014：18)，指標的具體描述見表1。其中，總體形象指消費者對于本地區(qū)政府提進行的各類質量安全監(jiān)管、服務的效果的總體感知狀況；質量投入指政府對于企業(yè)的質量發(fā)展以及消費者的公共服務方面；消費環(huán)境指一個地區(qū)的消費者對于能夠購買到質量有保障的產品的總體感知；質量信息提供指對消費者提供的各類能夠有助于進行消費決策的參考信息的能力；質量安全預警指政府對于防范質量安全事件的能力；質量教育與救濟指政府面向消費者提供的質量眾化知識傳播和對消費者權益的保護。

表1 政府質量公共服務調查指標

(二)基于消費者感受的質量公共服務評價結果分析——總體水平低且具有明顯的差異性

武漢大學質量發(fā)展戰(zhàn)略研究院2013年對全國29個省份共92個城市的質量觀測調查，從中抽取了消費者對質量公共服務的評價，結果顯示，在其設計的區(qū)域宏觀質量四大領域中，2013年我國公民質量素質為65.58分，質量安全與質量滿意為64.85分，而質量公共服務得分僅為57.82，與前兩項得分相比分別低了7.94分和7.22分，與2013年的宏觀質量總指數(shù)相差5.92分，總體上處于不及格的水平，是限制區(qū)域質量的最大短板(程虹、李丹丹，2014：34-35)。

從2013年政府質量公共服務評價的得分(見圖1)可以發(fā)現(xiàn)，在質量環(huán)境和質量投入方面得分最低，均在57分以下，即使是得分最高的質量信息提供方面也在60分以下，未達到及格水平。從具體項目的得分情況看，政府對質量信息提供的及時性上得分最高，而本地政府對質量投訴的響應速度得分最低；政府面向消費者的質量公共服務滿意度較低，特別是對質量消費者的保護力度以及質量信息的公開性成為消費者最不滿意的方面。以上數(shù)據(jù)共同表明，政府的服務型功能弱于監(jiān)督型功能，政府質量公共服務的內部最大短板在于服務的供給不足(程虹、李丹丹，2014：35)。從評價結果來看，突出特征是具有明顯的差異性，在宏觀和微觀上都具有差異性，既表現(xiàn)為區(qū)域上的差異，也表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的差異。分析這些差異性能夠為提供質量公共服務提供決策依據(jù)。

1.質量公共服務評價結果差異的描述

(1)東部地區(qū)的質量公共服務水平高于中、西部

為了更好地對比分析地方質量公共服務評價結果的差異性，我們將全國地市級城市劃分為東、中和西等三個區(qū)域，具體劃分標準采用采用國家統(tǒng)計局(2003年)的標準。得出區(qū)域性結果：如圖2所示，從質量公共服務的總體形象、質量投入、消費環(huán)境和質量教育與救濟這四個方面的來看，東部地區(qū)的得分明顯高于中西部和全國平均水平；在質量預警和預防以及質量信息提供方面，中部地區(qū)得分最高；而西部地區(qū)在這六個方面的得分均為最低。數(shù)據(jù)表明，政府的質量公共服務在地區(qū)上存在差異性。東部沿海地區(qū)經濟比較發(fā)達，市場化程度較高，對質量公共服務有較大的投入，對政府質量公共服務滿意度也較高。這說明，政府的質量公共服務滿意度與本地區(qū)的經濟發(fā)展水平之間存在正相關關系(張繼紅，2013：74)。

圖1 質量公共服務評價

圖2 區(qū)域質量公共服務得分情況

圖3 區(qū)域質量公共服務與市場化指數(shù)關系

圖3列出了調查省區(qū)的市場化指數(shù)與質量公共服務指數(shù)，其中市場化指數(shù)來自于《中國市場化進程報告2011》，由于2012年以后該數(shù)據(jù)沒有繼續(xù)發(fā)布，因此本文用2011 年數(shù)據(jù)近似代替各地區(qū)市場化程度。數(shù)據(jù)表明越是市場化程度高的地區(qū)政府質量公共服務滿意度越高。進而證明，在質量治理中，市場與政府之間的作用是互補的，在一個較好的市場環(huán)境中政府公共服務能更好地發(fā)揮作用。相反，如果政府越位行使職能，不僅不利于市場功能的發(fā)揮，還會導致公共服務效能低下。

(2)農村的質量公共服務供給較城市相對薄弱

我國質量公共服務總體上呈現(xiàn)出供給不足的現(xiàn)象，不僅體現(xiàn)在區(qū)域性供給結構不均衡上，也體現(xiàn)在城鄉(xiāng)間的質量公共服務供給嚴重不均衡上。質量公共服務的城鄉(xiāng)差異性明顯，農村地區(qū)是我國主要的質量公共服務供給的“洼地”。把對質量公共服務的得分情況按城市或農村居民分類，得出數(shù)據(jù)表明，調查的所有20個指標中農村地區(qū)的得分均低城市，其中“買到假貨的可能性”是一個負向指標，其分值越高代表情況越差，這一項的分值是農村高于城市表明農村的質量消費環(huán)境更差。這表明，我國的質量公共服務存在著較為嚴重的城鄉(xiāng)供給不平衡的問題，質量的公共服務主要集中于城市，但我國的人口卻有一半以上在農村，這種結構倒掛的現(xiàn)象是我國質量治理結構性矛盾的重要表現(xiàn)。

表2所示，不同的收入分組分析表明，總體而言，對質量公共服務的滿意度隨收入的增長而下降，但農村居民隨著收入增長對質量公共服務滿意度下降幅度大于城市，特別是在監(jiān)管的有效性、質量投訴的響應兩個指標上差異較大。農村的最高收入組與最低收入組，在質量監(jiān)管的有效性上相差3.42分，而城市為1.04分；農村最高收入組與最低收入組在質量投訴響應上的差距為0.96分，而城市為0.50分。這表明，即使收入增長使得消費者對于質量有更大的選擇權，但是由于政府質量公共服務在農村地區(qū)的供給不足，農村居民質量需求不能夠得到有效的滿足。

表2 不同收入水平下的城鄉(xiāng)質量公共服務的比較

2.質量公共服務評價結果差異的實證檢驗

以上分析可以看出，我國質量公共服務呈現(xiàn)出鮮明的地區(qū)和城鄉(xiāng)差異，而消費者行為和選擇偏好可能受到年齡、受教授程度、文化背景、職業(yè)性質等個人因素的影響(李酣，2013：120)，為進一步得到可能影響消費者對質量公共服務評價的相關因素，本部分在描述性統(tǒng)計的基礎上進行計量經濟學回歸分析，控制消費者的相關變量，單獨地分析某個變量對于質量公共服務滿意度的效應。

(1)變量的分析

在該模型中因變量是對政府質量公共服務的總體滿意度水平。自變量是質量公共服務，自變量為性別、戶籍、年齡、受教育程度、工作單位性質月收入、月支出。模型如下：

其中Y代表質量公共服務指數(shù)，β0、β1、β2、β3、β4和β5為代估的參數(shù)，X為自變量，代表了年齡、受教育程度、所在的單位、收入等，ε為隨機干擾項。

(2)回歸結果分析

回歸結果如表4所示，通過分析我們可以得出如下結論：

第一，城鄉(xiāng)質量公共服務差異明顯?；貧w結果顯示，相對于農村戶籍人口而言，城市戶籍的人口對質量公共服務的指數(shù)得分更高，這反映出城鄉(xiāng)質量公共服務的差異現(xiàn)狀。第二，不同年齡群對質量公共服務的滿意度存在差異?；貧w結果顯示，相對于60歲以上的人口，31-40歲年齡段的人群對質量公共服務的指數(shù)得分顯著較高，這說明該年齡段相對于30歲以下及40歲以上年齡段人群，其對質量公共服務的滿意度較高；第三，文化程度影響質量公共服務的滿意度?；貧w結果顯示，相對于小學文化水平的群體來說，接受過高中、中專及中技的人群對質量公共服務的指數(shù)得分更高，這說明受教育程度直接影響人們對質量公共服務的滿意度，受教育水平越高，其對質量公共服務的評價越高；第四，所在單位性質影響質量公共服務的滿意度。回歸結果顯示，相對于退休人員，黨政機關、事業(yè)單位及社會團體對質量公共服務的指數(shù)得分顯著較高，而企業(yè)職員和個體經營沒有顯著影響。

表4 區(qū)域質量公共服務回歸結果

三、結論與政策啟示

消費者對質量公共服務評價結果及其影響因素的分析表明，我國對消費者、中小企業(yè)和農村的質量公共服務供給相對薄弱。針對這些差異性因素，在提供質量公共服務的過程中，一方面是要改善投入的總量與結構，將部分政府的質量公共服務職能轉變?yōu)槭袌鐾ㄟ^競爭的方式來提供；另一方面要在政策制定上體現(xiàn)地區(qū)、城鄉(xiāng)與消費者個體因素的差異性。具體而言有以下三方面的政策建議：

(一)通過政府采購方式加大政府質量公共服務的市場化程度

一個地區(qū)的政府質量公共服務與該地區(qū)的總體市場化水平正相關，因而推動市場化進程不僅不會使政府質量監(jiān)管弱化，還能提升政府的質量監(jiān)管效能。政府在質量領域的公共服務應按國家的改革要求，凡公民能自決的或市場能調節(jié)的，政府都要退出。把本應屬于市場和社會調節(jié)的質量治理領域交還市場和社會，通過市場化進程加快政府質量治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。政府應減少對企業(yè)的微觀管理，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會、消費者組織等社會組織的作用(范銳敏，2013：126-127)，通過政府采購的方式提供產品監(jiān)督檢驗，質量教育等公共服務，緩解政府的供給壓力，提高供給的效率與效益。

(二)設立面向中小企業(yè)的各種質量扶持專項

中小企業(yè)占我國企業(yè)總數(shù)的99%，在吸納城鎮(zhèn)就業(yè)上占80%以上，同時中小企業(yè)還是大企業(yè)的配套商，其質量水平很大程度上決定了大企業(yè)的質量水平。因而如果能通過政府公共服務的合理引導提升中小企業(yè)的質量水平，可以大幅降低質量安全風險發(fā)生的概率，進而提升政府質量監(jiān)管的效果。隨著市場經濟的不斷完善，由于企業(yè)質量能力不足而導致的質量安全風險將成為主要風險，尤其是中小企業(yè)滿足質量標準的能力還非常薄弱(程虹等，2013：1-2)。政府應加強主要面向中小企業(yè)的質量提升服務，將各地政府舉辦的標準化機構的設置模式轉變?yōu)橹饕獮橹行∑髽I(yè)提供標準文獻查詢、標準使用導入等公共服務，由政府免費向中個企業(yè)提供服務(程虹、劉蕓，2013：103-104)。同時，有必要設立質量專項給中小企業(yè)申請，鼓勵企業(yè)進行質量創(chuàng)新并予以一定的資助。

(三)加大對農村地區(qū)的質量公共服務投入

我國城鄉(xiāng)間質量發(fā)展不平衡，政府對農村先天投入不足，使農村中質量公共服務供給很難得到保證。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)質量發(fā)展水平，必須加大對農村的質量公共服務投入力度，把更多公共資源向農村傾斜，向基層覆蓋(羅連發(fā)，2013：115-116)。首先是要加大對于農民的質量知識教育，維護農民的質量權益。我國農民的素質與發(fā)達國家相比較低，向農民提供基本的質量教育可以使農民增強質量意識和對質量安全風險的防御能力，從而提高農產品質量，保障農民的利益。其次是要加大對農業(yè)生產資料和生產工具的產品質量公共服務(趙穎智，2013：100)。政府不僅應定期向農民普及宣傳生產資料的使用知識，還應購買和開發(fā)新的生產工具，以提高農產品的生產效率和質量。最后，政府還應鼓勵發(fā)展面向農村地區(qū)的公益性社會組織，集中反映農村的訴求，維護農民的利益；同時，農村社會組織參與到質量公共服務供給領域中，在一定程度上能有力緩解政府的財政壓力，提高基層政府用于農村質量公共服務的財政投入效率。

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