胡浩+吳思漢+李慧玲

我國現(xiàn)行社會(huì)救助立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于完善社會(huì)救助制度、構(gòu)建和諧社會(huì)的迫切要求，臨時(shí)救助立法的分散性、片面性以及滯后性，導(dǎo)致臨時(shí)救助立法缺乏整體性，在理念上、體系上、制度上、內(nèi)容和程序等方面存在諸多問題。

臨時(shí)救助制度 覆蓋面 效率

近幾年來，在城鄉(xiāng)低保及各專項(xiàng)救助齊頭并進(jìn)的同時(shí)，臨時(shí)救助的力度也在加大，國家、各省市陸續(xù)出臺了許多法律法規(guī)，有力地促進(jìn)了臨時(shí)救助工作的開展，有效保障了困難群眾的生產(chǎn)和生活。但是，現(xiàn)行社會(huì)救助立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于完善社會(huì)救助制度、構(gòu)建和諧社會(huì)的迫切要求，臨時(shí)救助立法的分散性、片面性以及滯后性，導(dǎo)致臨時(shí)救助立法缺乏整體性，在理念上、體系上、制度上、內(nèi)容和程序等方面存在諸多問題。

目前，我國已逐漸全面建立起臨時(shí)救助制度，有不少地方或零星摸索，或大張旗鼓地出臺各種臨時(shí)救助措施對許多人因患危重病、子女教育、自然災(zāi)害或遇到突發(fā)性、不可抗拒性因素等，導(dǎo)致生活暫時(shí)特別困難的家庭給予臨時(shí)救助。

臨時(shí)救助作為一種制度被建立起來，既表明了今日中國人的蓬勃愛心，也表達(dá)了我們共同應(yīng)對困難的意志。而如何讓這種臨時(shí)救助起到最大的作用，使之不流于口號與形式，至少要解決或處理好以下兩個(gè)問題：

一是擴(kuò)大救助的覆蓋面。為使那些真正有困難的家庭能得到有效救助、不被遺漏，就必須擴(kuò)大臨時(shí)救助的范圍。隨著中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)人口流動(dòng)的增加，顯然不能再墨守過去“戶籍執(zhí)政”的舊思維，而應(yīng)關(guān)心生活和工作在這一方水土上的每一個(gè)人。也正是這個(gè)原因，在重慶制定的臨時(shí)救濟(jì)政策中出現(xiàn)了“人戶分離”這個(gè)詞。

民政部曾明確指出，臨時(shí)救助的對象包括“在居住地居住、就業(yè)一年以上，且符合居住地人民政府規(guī)定的低收入家庭認(rèn)定條件的農(nóng)民工等人戶分離家庭”。而此前，在一些地方制定的臨時(shí)救助政策中，救助對象仍被限定在戶籍人口之內(nèi)。

二是增進(jìn)救助的效率。既然臨時(shí)救助以“救急救難”“盡力而為”等為主要原則，就不得不考慮如何盡可能提高救濟(jì)效率的問題。從重慶出臺的臨時(shí)救助的程度看，申請其流程包括“村（居）民申請、村（居）委會(huì)民主評議、張榜公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核、區(qū)縣（自治縣）民政部門審批”等程序，不可不謂繁多；而在其他有些省市，為獲得臨時(shí)救助，還需要開具各種證明。

以效率起見，一方面，救助者要盡量精簡程序流程，真正做到急民之所急；另一方面，又要對相關(guān)部門提出嚴(yán)格的時(shí)間表，對符合臨時(shí)救助條件的家庭，必須明確在盡可能短的工作日內(nèi)辦結(jié)審批手續(xù)。

此外，建立和完善全國性臨時(shí)救濟(jì)制度，少不了大量人力和財(cái)力。目前的救助資金是以地方政府投入為主，社會(huì)捐助為輔。但在一些省份，省級財(cái)政年支出僅數(shù)千萬元，不可不謂捉襟見肘。為此，各級地方政府必定要加大資金投入力度，在年初財(cái)政預(yù)算中合理安排臨時(shí)救助資金。事實(shí)上，只有讓社會(huì)看到政府促進(jìn)此項(xiàng)事業(yè)的誠意與決心，才能更好地爭取社會(huì)各界的捐贈(zèng)，不斷拓寬臨時(shí)救助工作的籌資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)力量的廣泛參與。只有大家都來做加法，才能讓救危扶困真正落到實(shí)處。我國各省市臨時(shí)救助現(xiàn)狀主要有以下幾個(gè)方面：

（1）救助對象認(rèn)定主觀因素較多。關(guān)于救助對象。各地政府都在其“臨時(shí)救助實(shí)施辦法或意見”中有明確規(guī)定，基本上包括如下內(nèi)容：具有本市（地）戶籍且居住在本市（地）的居民，并且重點(diǎn)救助對象為一是城市（地方）低保人員、“三無”人員、五保對象；二是城市（地方）低收入家庭，因?yàn)橐馔獾氖鹿屎妥匀粸?zāi)害而造成家庭貧困。但是在實(shí)施臨時(shí)救助的過程中，救助機(jī)構(gòu)由于缺少臨時(shí)救助預(yù)案，工作人員在確定救助者時(shí)往往按工作人員的主觀因素行事。救助誰、發(fā)多少，往往是領(lǐng)導(dǎo)一句話，一個(gè)電話，一個(gè)條子或?qū)戎叩母行哉J(rèn)識，缺乏理性認(rèn)識。

（2）臨時(shí)救助審批時(shí)間長。社區(qū)的臨時(shí)救助是社區(qū)居民面臨困難、不能自我解決而需要他人給予的救助，它既有突發(fā)性、臨時(shí)性的特征，因此，臨時(shí)救助需要獲得即時(shí)處理。但是現(xiàn)行的救助程序很難實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。因?yàn)楝F(xiàn)行的救助程序一般是求助者向社區(qū)申請——街道辦事處復(fù)查——民政局批準(zhǔn)，其間至少要7～8個(gè)工作日。也就是說從申請救助到獲得救助要經(jīng)過這三個(gè)復(fù)雜的程序，這種由社區(qū)困難居民申請，社區(qū)居委會(huì)評議，街道辦事處嚴(yán)格審查，民政局審定的工作流程，從某種意義上講，它保證了救助的嚴(yán)肅性。但整個(gè)流程所花的時(shí)間過長，很難體現(xiàn)臨時(shí)救助即時(shí)性的特點(diǎn)。

（3）用于臨時(shí)救助資金有限。近年來，國家在臨時(shí)救助支出方面一直在逐年增加，但它占國家財(cái)政支出的比例仍然偏低。而發(fā)達(dá)國家社會(huì)救助資金一般要占到國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%～2%。因此，在救助經(jīng)費(fèi)方面，必須在政府主導(dǎo)的情況下，加強(qiáng)社會(huì)資源的融入。雖然各級政府在這一方面也都大力提倡，但是社會(huì)參與的程度不是很高。

（4）臨時(shí)救助項(xiàng)目涉及面不全。臨時(shí)救助的對象是那些因各種特殊原因造成基本生活出現(xiàn)暫時(shí)困難的家庭或個(gè)人，從表面上看來，似乎他們的問題僅僅是缺少錢物，但事實(shí)上他們的問題遠(yuǎn)比缺少錢物更多、更復(fù)雜。其問題可能涉及家庭自身、救助者個(gè)人以及自我心理等方面。因此，救助的需要是多方面的。但目前人們把救助的項(xiàng)目主要放在為案主提供資金上，而其他方面則幾乎沒有考慮。

由于傳統(tǒng)“施恩”思想與基于國家責(zé)任的“社會(huì)救助”背道而馳，直接導(dǎo)致了政府臨時(shí)救助責(zé)任的嚴(yán)重缺失。例如，各地臨時(shí)救助法規(guī)中未明確臨時(shí)救助工作人員應(yīng)依法承擔(dān)的行政責(zé)任的各類和幅度，也沒有明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任人員的責(zé)任，損害了臨時(shí)救助制度的權(quán)威性和公正性。在滯后的救助理念的支撐下，政府與被施恩者之間的關(guān)系僅僅是道義上的救濟(jì)關(guān)系，而非基于“公民權(quán)利”與“政府責(zé)任”的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，致使臨時(shí)救助行為缺乏穩(wěn)定性、規(guī)范性和約束性，無法擔(dān)當(dāng)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)救助“最后一道防線”的重任。

參考文獻(xiàn)：

[1]全國性臨時(shí)救濟(jì)制度還需做加法.endprint