江蘇省人民政府法制辦公室課題組

參與式行政程序，是指公眾有序參與到行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等行政活動過程中表達意見、陳述主張、申辯理由，并與行政機關(guān)進行交流、溝通和互動的方式、步驟和機制。近年來，江蘇在參與式行政程序建設(shè)方面進行了有益探索，成效明顯，但也存在一些亟待解決的問題。

江蘇參與式行政程序建設(shè)的有益探索

堅持民主決策，大力提高行政決策的公眾參與度。參與式行政決策制度日漸完善。各地各部門普遍建立了公眾參與重大行政決策的規(guī)則和程序，制定了重大行政決策聽取意見、重大行政決策聽證、重大行政決策專家咨詢、重大行政決策風(fēng)險評估、重大行政決策后評價等制度。公眾參與行政決策的形式不斷豐富。在傳統(tǒng)的聽證會、座談會、論證會、書面征求意見、專家咨詢會等公眾參與方式的基礎(chǔ)上，各地在公眾參與的形式上不斷創(chuàng)新思路，借助網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙、廣播等媒體平臺，拓寬公眾參與的渠道。公眾參與領(lǐng)域逐步拓寬。公眾參與的領(lǐng)域涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、征地拆遷、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保、價格、供水、供電、供氣、供熱、公共交通等民生領(lǐng)域的方方面面。一些地方將重要的改革方案、政策措施、工作規(guī)劃作為公眾參與的重要內(nèi)容。公眾參與規(guī)范性文件制定等行政決策事項成為常態(tài)。各地相繼完善規(guī)范性文件制定程序，鼓勵采用各種有利于擴大公眾有序參與的方式起草規(guī)范性文件，將聽取公眾意見作為規(guī)范性文件制定的必經(jīng)程序。

創(chuàng)新執(zhí)法方式，充分保障公眾的知情權(quán)、表達權(quán)和參與權(quán)。全力打造陽光執(zhí)法。利用行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行平臺公布行政權(quán)力事項及其辦理流程，明確了執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，方便公眾行使參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。執(zhí)法方式上積極引入公眾參與機制。積極探索運用行政指導(dǎo)、行政合同、說理式執(zhí)法等非強制性行政執(zhí)法方式，擴大行政執(zhí)法機關(guān)與行政相對人的溝通渠道。一些部門通過公布投訴舉報電話、聘請公眾監(jiān)督員等方式，發(fā)動群眾參與監(jiān)督管理。行政執(zhí)法辦案過程中充分保障公眾參與權(quán)。在行政執(zhí)法過程中，嚴格依法執(zhí)行告知、聽證程序，保障行政相對人的陳述權(quán)、抗辯權(quán)。在全省推行開門審案，一些部門探索推行“庭辯式”審理模式。

建立多元化矛盾化解機制，促進政府與公眾的良性互動。建立與公眾對話的暢通渠道。通過市（縣）長熱線電話、市（縣）長電子信箱和領(lǐng)導(dǎo)定期接訪等方式，聽取人民群眾意見、建議和訴求。在重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中，以發(fā)放民意調(diào)查表、召開群眾座談會、專家論證會等方式，征集公眾意見。推行“陽光調(diào)解”制度。一些地方將專業(yè)調(diào)解人才庫中所有調(diào)解員的基本情況進行公示，全面實行當(dāng)事人自選調(diào)解員，并由當(dāng)事人對案件調(diào)解進行滿意度評價，作為對調(diào)解員日常工作考核和年終評先評優(yōu)的重要依據(jù)之一。擴大行政復(fù)議案件審理的公眾參與度。全面推行行政復(fù)議質(zhì)證聽證制度，實行“陽光復(fù)議”，為群眾提供表達意見和訴求的機會。有的地方探索建立了政府主導(dǎo)、專業(yè)保障和專家學(xué)者共同參與的行政復(fù)議審理模式。

暢通公眾監(jiān)督渠道，加大公眾對行政行為的監(jiān)督力度。豐富公眾參與監(jiān)督形式。通過設(shè)立投訴舉報電話、開通舉報網(wǎng)站、設(shè)置檢舉信箱、建立領(lǐng)導(dǎo)信訪接待日制度、暢通人民來信綠色通道等方式，始終將行政機關(guān)的行政行為置于人民群眾的監(jiān)督之下。一些地方還探索建立了廉政監(jiān)督員、反腐信息員、行風(fēng)監(jiān)督員、廉政志愿者等群眾有組織參與反腐工作的制度。積極利用現(xiàn)代科技手段實現(xiàn)公眾立體式便捷式監(jiān)督。創(chuàng)建省市政風(fēng)行風(fēng)熱線“四位一體”聯(lián)動直播機制、打造“網(wǎng)絡(luò)問政”投訴監(jiān)督平臺、建設(shè)“12345”政府公共服務(wù)熱線等。重點加強對行政執(zhí)法行為的群眾監(jiān)督。組織由人大代表、政協(xié)委員及其他社會代表組成的特邀監(jiān)督員隊伍，對行政執(zhí)法進行日常監(jiān)督和定期檢查。通過群眾座談、問卷調(diào)查、回訪等形式，收集公眾對與群眾利益密切相關(guān)的執(zhí)法領(lǐng)域的批評和建議，組織群眾進行社會評議。

從江蘇省幾年來的探索實踐看，推動參與式行政程序建設(shè)十分重要，非常必要。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定的必然要求。改革開放越是到關(guān)鍵時期，行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督越需要有更加廣泛的民意基礎(chǔ)和公眾支持。一些地方發(fā)生的群體性公共事件表明，推動參與式行政程序建設(shè)非常重要而緊迫。二是促進政府與公眾溝通和良性互動的有效途徑。在經(jīng)濟快速發(fā)展、社會矛盾糾紛凸顯的復(fù)雜形勢下，健全完善公眾參與制度，有利于引導(dǎo)和規(guī)范公眾依法表達訴求，使行政決策和行政管理能夠最大限度地體現(xiàn)最大多數(shù)人的意愿，增進公眾對政府決策的了解、理解和認同。三是政府管理方式創(chuàng)新和加強政府自身建設(shè)的重要內(nèi)容。參與式行政程序通過引入公眾參與機制，從根本上改變政府傳統(tǒng)的行政管理方式，由封閉轉(zhuǎn)為公開透明，是政府工作走群眾路線，實現(xiàn)科學(xué)行政、民主行政的重要渠道，是建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的必然要求。

參與式行政程序建設(shè)亟待解決的幾個問題

雖然江蘇參與式行政程序建設(shè)取得了明顯成效，但在推進過程中還面臨著不少困難和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

公眾參與范圍還不夠廣。除了有關(guān)法律對行政立法、規(guī)范性文件制定、行政執(zhí)法以及價格決策、城市規(guī)劃、環(huán)境評價等領(lǐng)域的公眾參與有原則要求以外，其他領(lǐng)域行政機關(guān)掌握著參與的主導(dǎo)權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)干部和行政機關(guān)對公眾參與認識模糊，低估公眾參與的地位、作用和素質(zhì)、能力，不愿意擴大公眾參與程度，甚至排斥公眾參與。特別是行政決策領(lǐng)域，公眾參與的范圍和程度最低，一些行政機關(guān)對一些涉及公共利益和人民群眾切身利益的重大決策事項，該公開征求意見的沒有公開征求意見，該組織聽證、論證的沒有按要求組織聽證、論證，未開展重大行政決策風(fēng)險評估、合法性審查和后評價。一些公眾參與還流于形式，在很大程度上挫傷了公眾參與的主動性和積極性。

公眾參與機制有待健全。一是參與方法簡單。實地調(diào)研、書面征求意見、座談會的運用最為廣泛，而行政決策聽證會、協(xié)商會運用較少。同時，不能根據(jù)行政管理的特點綜合采取相應(yīng)的公眾參與形式，在公眾參與過程中缺少更深層次的交流、溝通、協(xié)商等互動過程。二是參與程序設(shè)計不夠嚴謹。公告時間不充分，議題設(shè)置、程序運作還不夠科學(xué)、合理、規(guī)范、透明，參與代表不能充分表達意見或建議。如有的行政機關(guān)對公告信息缺乏宣傳、指引，在告知相關(guān)影響時甚至避重就輕、避實就虛，導(dǎo)致關(guān)注度不夠；有些聽證代表臨時才能看到參與議題的相關(guān)資料，而且相關(guān)數(shù)據(jù)資料的真實性、可靠性無從考證。三是公眾參與代表的廣泛性、代表性有欠缺。目前，公眾參與代表的選擇大多采取自愿報名、隨機選取以及邀請參與等方式產(chǎn)生，代表如何選定、代表人數(shù)如何確定、代表比例如何分配等都由行政機關(guān)決定，缺少嚴格的程序和有效的監(jiān)督。endprint

公眾參與普遍缺乏及時的反饋和回應(yīng)。許多行政機關(guān)既不將參與結(jié)果反饋給公眾，又不將公眾意見采納情況進行解釋和說明，公眾不知道自己提出的意見建議最終被如何處理，感覺是在“自說自話”，也消解了公眾參與的熱情，對參與機制的價值和真實性產(chǎn)生懷疑，甚至失去信賴。缺乏及時反饋和有效回應(yīng)，公眾不知自己的意見和建議對行政管理的具體影響，是目前公眾參與行政管理主動性和積極性不足的主要癥結(jié)所在。

公眾參與的有效性仍需強化。公眾普遍對直接關(guān)系切身利益的事項比較關(guān)注，但對一些宏觀政策、重大規(guī)劃等則缺少參與的熱情，還有些公眾考慮到參與行政管理需要耗費一定時間、財力和精力，存在“搭便車”心理。公眾普遍對城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃等宏觀規(guī)劃的設(shè)計缺乏有效關(guān)注，在規(guī)劃實施、自身利益實際受到影響時才提出意見和要求，從而引發(fā)矛盾。參與者對議題的研究和討論缺乏深度，建設(shè)性意見不多，隨意性較強，有的僅是憑某種沖動參與。

進一步推動參與式行政程序建設(shè)的建設(shè)

把公眾參與作為重大行政決策的必經(jīng)程序，著力提高政府行政決策水平。行政決策領(lǐng)域公眾參與度低、形式化嚴重是目前推進參與式行政程序建設(shè)存在的最突出問題，也是導(dǎo)致利益沖突和社會矛盾糾紛，甚至引發(fā)群體性公共事件的重要原因。建議江蘇以地方性法規(guī)或政府規(guī)章形式對重大行政決策的概念、標(biāo)準(zhǔn)、事項范圍進行界定，明確把公眾參與作為重大行政決策的必經(jīng)程序。重點建立健全以下幾項制度：一是重大行政決策公開征求意見制度。盡可能擴大公開聽取意見的事項范圍。除依法不得公開的事項外，重大行政決策方案草案都應(yīng)當(dāng)向社會公布征求公眾意見。完善征求公眾意見方式。遵循便民原則，通過政府網(wǎng)站、新聞媒體等群眾易于獲取的方式發(fā)布決策事項和收集公眾意見。二是重大行政決策聽證制度。聽證是公眾參與行政決策的重要形式，凡屬涉及公眾重大利益，公眾對決策方案有重大分歧，可能影響社會穩(wěn)定，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證的重大行政決策，都應(yīng)當(dāng)舉行聽證會進行聽證。進一步完善聽證程序和聽證規(guī)則，建立健全聽證代表遴選制度，保證聽證代表具有廣泛的代表性。建立聽證意見采納反饋制度。三是重大行政決策風(fēng)險評估和后評價制度。完善并嚴格執(zhí)行部門論證、專家咨詢、公眾參與和專業(yè)機構(gòu)測評相結(jié)合的風(fēng)險評估機制，把風(fēng)險評估結(jié)果作為重大行政決策的重要依據(jù)。定期對重大行政決策執(zhí)行情況組織評估，通過民意反映、抽樣檢查、評估審查等方式了解利益相關(guān)方和社會公眾對決策實施的意見和建議，根據(jù)評估結(jié)果決定是否對決策予以調(diào)整或者停止執(zhí)行，并將評估結(jié)果向社會公開。

擴大規(guī)范性文件制定工作的公眾參與程度，著力提高規(guī)范性文件的合理性、可行性。制定和實施規(guī)范性文件是各級政府及其部門大量而經(jīng)常性的工作，相對于具體行政行為而言，一旦發(fā)生違法或者不當(dāng)?shù)那樾危湄撁嬗绊懙奈：Ω?。針對目前存在的相關(guān)制度過于原則，缺乏可操作性，公眾參與的廣度和深度不夠等問題，建議借鑒國外及兄弟省市的做法，建立健全江蘇規(guī)范性文件制定的公眾參與機制。將公眾參與貫穿規(guī)范性文件的全過程。凡屬直接涉及公民、法人、其他組織切身利益的重要規(guī)范性文件，行政機關(guān)應(yīng)在立項、起草、審查、后評估等各個環(huán)節(jié)積極引導(dǎo)、規(guī)范公眾參與。將征求和聽取公眾意見作為合法性審查的重要內(nèi)容。所有規(guī)范性文件要由制定機關(guān)的法制機構(gòu)進行合法性審查，將是否按規(guī)定組織了聽證會、論證會、座談會、公開征求意見等作為合法性審查的內(nèi)容之一，對于應(yīng)當(dāng)聽證未聽證，應(yīng)當(dāng)征求意見未征求的，應(yīng)當(dāng)論證未論證的，不得審查通過。建立規(guī)范性文件網(wǎng)上檢索系統(tǒng)。建立規(guī)范性文件網(wǎng)上檢索系統(tǒng)是現(xiàn)代辦公發(fā)展的必然要求，更是拓寬規(guī)范性文件監(jiān)督管理渠道的有效方式。依托政府門戶網(wǎng)站，建立規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)上檢索系統(tǒng)，及時公布經(jīng)登記的現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件和已經(jīng)失效的規(guī)范性文件目錄，方便公民、法人或者其他組織查詢。

健全公眾參與行政執(zhí)法和監(jiān)督機制，提高行政管理的公開化、民主化。在行政執(zhí)法和監(jiān)督領(lǐng)域引入公眾參與機制，有助于行政主體與公眾之間的溝通與互動，提高行政執(zhí)法的公信力，減少和避免暴力抗法事件的發(fā)生。進一步推動公眾參與行政執(zhí)法和監(jiān)督，重點是構(gòu)建系統(tǒng)的、有效的公眾參與制度，暢通公眾參與渠道。深化行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行。以規(guī)范權(quán)力事項為前提，以監(jiān)督監(jiān)控為手段，切實深化行政權(quán)力全過程網(wǎng)上實時運行，大力推進行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行與政務(wù)服務(wù)中心業(yè)務(wù)辦理、部門核心業(yè)務(wù)辦理深度融合。加強行政執(zhí)法信息化，推進行執(zhí)法流程網(wǎng)上管理，使行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行系統(tǒng)真正成為行政執(zhí)法信息公開、公眾監(jiān)督的重要平臺。扎實推行行政執(zhí)法程序制度。完善行政執(zhí)法公開、告知、聽證、說明理由等各項行政執(zhí)法程序制度。除涉及國家機密、商業(yè)秘密和個人隱私的以外，行政執(zhí)法的依據(jù)、程序應(yīng)當(dāng)向公眾公開。全面推行行政指導(dǎo)、全程說理式執(zhí)法方式，將行政指導(dǎo)、說理式執(zhí)法貫穿于行政管理、行政執(zhí)法全過程。加強公眾參與行政執(zhí)法監(jiān)督的載體建設(shè)。建立完善群眾舉報投訴制度和保障新聞輿論監(jiān)督制度，對群眾舉報投訴、新聞媒體反映的問題，認真調(diào)查核實，并將處理結(jié)果向社會公布。高度重視網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，對網(wǎng)上反映的涉及行政執(zhí)法的熱點問題，加強政策解讀，及時回應(yīng)訴求，接受監(jiān)督評議。

建立參與式矛盾化解機制，提高社會矛盾化解的多元化、有效性。在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型、各種矛盾凸顯高發(fā)的背景下，加強公眾參與社會治理和矛盾化解的機制建設(shè)，對于暢通公眾利益表達渠道，實現(xiàn)政府與公眾的有效溝通具有重要的現(xiàn)實意義。在總結(jié)各地做法的基礎(chǔ)上，一是健全政府與公眾協(xié)商溝通機制。政府與公眾的協(xié)商溝通是化解矛盾的重要渠道。通過聽取公眾意見、公眾調(diào)查以及座談會、對話會、釋疑會等形式，使協(xié)商溝通成為化解多元利益矛盾、協(xié)調(diào)多元利益關(guān)系、節(jié)省執(zhí)行成本的良好機制。在協(xié)商溝通中，應(yīng)尊重公眾的意見表達，注重與各利益訴求主體進行充分有效的溝通磋商。二是構(gòu)建公眾參與的社會治理模式。建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接的良性互動機制，加快構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。完善培育扶持政策，健全基層自治組織和社會組織參與社會管理的保障機制，鼓勵和支持基層自治組織、各類社會組織積極引導(dǎo)和組織居民群眾參與公共事務(wù)。三是提高行政復(fù)議、行政調(diào)解的公信力。充分發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政爭議中的主渠道作用，健全完善行政復(fù)議聽證制度，以政府主導(dǎo)、專業(yè)保障、社會參與為主要內(nèi)容，繼續(xù)深入推進行政復(fù)議委員會和相對集中行政復(fù)議權(quán)試點工作。建立健全行政調(diào)解工作體制，完善行政調(diào)解工作協(xié)調(diào)機制，進一步拓展行政調(diào)解工作領(lǐng)域，大力推進行政調(diào)解工作的規(guī)范化運行。

加強公眾參與的規(guī)范引導(dǎo)，著力推動全省參與式行政程序建設(shè)均衡發(fā)展。參與式行政程序建設(shè)作為一項創(chuàng)新性工作，其規(guī)范化和制度化程度還不高，迫切需要在全省范圍內(nèi)明確有序組織公眾參與行政決策和行政管理的整體思路以及推動落實的具體措施。建議以省政府文件的形式出臺《進一步推動全省參與式行政程序建設(shè)的意見》，對公眾參與行政程序的范圍、方式、程序、制度進行統(tǒng)一規(guī)范，加強對參與式行政程序建設(shè)的規(guī)范引導(dǎo)。明確公眾參與的領(lǐng)域、范圍和方式。公眾參與的領(lǐng)域，涵蓋重大行政決策、規(guī)范性文件制定、行政執(zhí)法和監(jiān)督、社會矛盾化解等各個行政管理領(lǐng)域，重點是涉及群眾切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重點工程項目等。應(yīng)根據(jù)公眾參與的不同領(lǐng)域確定不同的參與形式，按照便民、高效、公開的原則，綜合選擇座談會、論證會、聽證會、公開征求意見等多種形式參與行政程序。明確公眾參與的程序性制度。公眾參與的核心問題，是參與的有效性問題。要提高公眾參與的有效性，必須建立健全行政公開、行政聽證和公眾意見評價反饋等三項行政程序制度。對于重大行政決策，既要公開決策方案草案，還要公開決策背景、決策意圖等決策說明。要確立統(tǒng)一的聽證程序規(guī)則，明確行政聽證的范圍，健全行政聽證主持人和參加人制度。建立健全公眾意見的處理反饋機制，對公眾提出的合理意見應(yīng)當(dāng)采納，公眾意見征求和采納情況及其理由應(yīng)向社會公布。明確政府及其部門在參與式程序建設(shè)中的職責(zé)。政府及其部門是推進公眾參與的主體，在參與式行政程序建設(shè)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。各級政府要切實加強對參與式行政程序建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，將參與式行政程序建設(shè)納入政府績效考核和依法行政考核，建立健全相關(guān)制度，完善實施機制，統(tǒng)一研究部署。部門要不斷拓寬參與的渠道和方式，引導(dǎo)、支持公眾合法、理性、有序地參與行政決策和行政管理。

（課題組組長：馬太建；課題組成員：丁淑淵、蘆學(xué)林、褚志霞、蔣益春）

責(zé)任編輯：戴群英endprint