馬榮

從十八屆三中全會拉開改革大幕，到中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組三次會議正式奏響改革序曲，再到十八屆四中全會通過的《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，一系列司法體制改革重要部署陸續(xù)出臺，司改方案呼之欲出，改革遠(yuǎn)景日漸清晰。藍(lán)圖已繪就，躬行在當(dāng)下。如果說未來改革“為什么改”、“為誰改”、“改什么”的問題已經(jīng)解決，那么接下來“怎么改”就成為擺在改革設(shè)計者與實踐者面前的巨大課題。

一、找準(zhǔn)主題詞

根據(jù)《中國的司法改革》白皮書介紹，從20世紀(jì)80年代開始，中國就開始了以強(qiáng)化庭審功能、擴(kuò)大審判公開、加強(qiáng)律師辯護(hù)、建設(shè)職業(yè)化法官和檢察官隊伍等為重點內(nèi)容的審判方式改革和司法職業(yè)化改革。1997年，黨的十五大首次提出“推進(jìn)司法改革”；1999年，最高法院發(fā)布“一五改革綱要”，司法改革由此全面鋪開。十六大后，中共中央成立了專門的司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并于2004年底啟動了統(tǒng)一規(guī)劃和實施的第一輪大規(guī)模司法改革。最高法院“二五改革綱要”繼而出臺，著力于推進(jìn)審判程序、審執(zhí)機(jī)制以及審判管理、政務(wù)管理、人事管理、監(jiān)督制約機(jī)制等各方面改革。2007年，十七大做出“深化司法體制改革”部署后，第二輪司法改革應(yīng)聲而動。與前一輪改革較為強(qiáng)調(diào)司法的專業(yè)化和獨立地位不同，最高法院“三五改革綱要”呈現(xiàn)出特別強(qiáng)調(diào)“司法大眾化”、“能動司法”、“大調(diào)解”等中國特色的政策趨勢。2013年，十八大做出進(jìn)一步深化司法體制改革的重要戰(zhàn)略部署，“保障人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)”被重申，“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”成為本輪改革方向標(biāo)，釋放出明顯的政策導(dǎo)向信號。從改革成效看，前兩輪司法改革都是在既有司法體制框架下推進(jìn)的，成效明顯的改革項目也多限于相對容易的內(nèi)部機(jī)制改革，而更為深入的改革則囿于體制的限制而無力推進(jìn)。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，司法地方化、司法行政化、法官非職業(yè)化這些難啃的“硬骨頭”已經(jīng)無法回避，新一輪司法改革無疑具有明顯的制度變遷的特征。

其實，從改革之初，確保司法機(jī)關(guān)依法獨立公正行使司法權(quán)就一直是司法改革的價值追求和總體目標(biāo)，具有提綱挈領(lǐng)、綱舉目張的重要地位。正確行使審判權(quán)，依法是基礎(chǔ)，公正是目標(biāo)，獨立是保障。長期以來，我們談“依法”、談“公正”的多，談“獨立”的少，獨立審判一直是個欲說還休的話題。在我國，獨立審判并非“三權(quán)分立”意義上的獨立，而是指法院在司法職能行使上的獨立性、自主性，即審判僅服從于法律的態(tài)度及立場。既包括司法權(quán)不應(yīng)屈從來自外界的任何壓力和干預(yù)；也包括司法權(quán)僅應(yīng)在法定范圍內(nèi)行使，而不應(yīng)拓展法外職能；還包括作為獨立審判的最終載體，法官個體應(yīng)當(dāng)擁有獨立行使審判權(quán)的權(quán)力、責(zé)任和保障。司法地方化、司法行政化、法官非職業(yè)化這些問題，說到底只是審判不獨立的注解和表現(xiàn)。由此看來，獨立審判無疑是新一輪司法體制改革的重點和關(guān)鍵。

二、直面問題點

新一輪改革的頂層設(shè)計目標(biāo)明確、態(tài)度堅決、愿景美好，而將其從紙上規(guī)劃變?yōu)轷r活現(xiàn)實，關(guān)鍵在于實踐。中基層法院作為改革夢想的實踐者、成就者，無疑首先應(yīng)當(dāng)立足實際，直面改革的難題和困境。

正視問題。習(xí)近平總書記說：“改革是問題倒逼而生，又在不斷解決問題中深化?！眻猿謫栴}導(dǎo)向才是真正的改革，也只有切實解決問題，各項改革措施才能落到實處。中基層法院目前面臨的問題不容小覷。就法院內(nèi)部而言，事多人少矛盾日益嚴(yán)峻。事多，一方面體現(xiàn)在審判事務(wù)多。以筆者所在的徐州法院為例，徐州兩級法院2013年受理案件數(shù)同比上升60.5%，2014年第一季度同比更是上升了146.1%，基層法官年人均結(jié)案數(shù)超過200件，有相當(dāng)多的一線法官年結(jié)案數(shù)達(dá)到300件以上，長期處于超負(fù)額工作狀態(tài)。另一方面，體現(xiàn)在非審判事務(wù)多，這其中既有法官非職業(yè)化造成的事務(wù)性工作難以分流，也有司法行政化造成的管理模式繁冗復(fù)雜，還有地方化問題帶來的司法職能擴(kuò)張，無一不在分散法官審判精力，沖淡審判主題。人少，表現(xiàn)在一線人員比例偏少、隊伍斷層嚴(yán)重、司法能力薄弱、輔助力量不足、人才流失嚴(yán)重等多個方面，體現(xiàn)出法院在司法人員配置、法官職業(yè)保障等方面的突出問題。就外部而言，法院正面臨著認(rèn)同度不高、公信力下降的司法危機(jī)。訴權(quán)保障不到位，權(quán)利救濟(jì)不便捷，程序選擇不自由，權(quán)力運行不透明，司法地位不中立，社會參與不深入等障礙與不便，成為社會質(zhì)疑法院中立與公正的重要原因。這些問題看似與確保獨立審判的宏大構(gòu)想相去甚遠(yuǎn)，但在改革的征途上，使人疲憊的不是遠(yuǎn)方的高山，而是鞋里的一粒沙子。從最迫在眉睫、最具現(xiàn)實意義的危機(jī)問題入手，不僅是順利推進(jìn)改革的良好開始，也是從容改革深層次問題的必要基礎(chǔ)。

直面困難。改革如逆水行舟，不進(jìn)則退。舊體制下觀念的慣性、思維的定勢、既有的利益格局都會讓改革裹足不前。司法去地方化、去行政化、法官職業(yè)化已不是什么新鮮話題，但新一輪改革方案甫一出臺，還是引起了不小的震動。實行“人財物省級統(tǒng)管”，打破了中基層法院與地方政府互相服務(wù)、互相幫助的共處模式，地方政府擔(dān)心自己少了一個分憂解難的得力助手，法院在顧慮待遇是升是降的同時，更擔(dān)心自己在面對執(zhí)行、信訪、群體性糾紛等社會性難題時難免力不從心。推進(jìn)司法責(zé)任制改革，讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)，院庭長擔(dān)心管理權(quán)旁落，上級法院擔(dān)心監(jiān)督權(quán)架空，下級法院擔(dān)心壓力風(fēng)險陡增，行使審判權(quán)的法官也擔(dān)心自己沒有獨立之權(quán)，沒有獨立之威，卻有獨立之責(zé)。法院人員分類管理和法官職業(yè)化改革提上日程，審判長選任和審判團(tuán)隊建設(shè)正如火如荼，將法官分級歸類的員額制改革再次讓法院人敏感起來。在“不患寡而患不均，不患貧而患不安”的傳統(tǒng)理念下，行政職級待遇與法官等級待遇不免被拿來計算比較，法官與司法行政人員、其他公務(wù)員的待遇也需要反復(fù)權(quán)衡，一線法官在充滿期待的同時，也難免會有“換湯不換藥”、“穿新鞋走老路”的擔(dān)憂。改革改到深處，必然觸及靈魂、觸及利益。要打破固有藩籬，必須進(jìn)一步解放思想，真正拿出壯士斷腕的魄力。

講究方法。十八大以來，中央一再強(qiáng)調(diào)“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”，表明傳統(tǒng)的“摸著石頭過河”式的改革已經(jīng)難以有效應(yīng)對體制積弊，有必要通過系統(tǒng)的設(shè)計和落實，解決“靈機(jī)一動”和“單兵突進(jìn)”不能持久的弊病。一方面，改革要注重穩(wěn)定連續(xù)。司法經(jīng)歷多年的改革與實驗，何去何從一度令人擔(dān)憂。在新的歷史時期，法院應(yīng)當(dāng)科學(xué)評估現(xiàn)有各項工作機(jī)制，機(jī)制本身違背司法規(guī)律的要堅決摒棄，機(jī)制運行中出現(xiàn)偏差的要適度調(diào)整。切忌將改變當(dāng)改革，左右搖擺破壞司法的嚴(yán)肅與穩(wěn)定，讓法官、更讓社會公眾無所適從。另一方面，改革要注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在宏觀層面，司法地方化與行政化相伴相生，地方化使得法院的司法審判邏輯被行政管理邏輯嚴(yán)重侵蝕和同化，法院內(nèi)部行政化的權(quán)力運行模式反過來又給地方干預(yù)提供了空間。在地方化與行政化的格局下，法官身份泛化，素質(zhì)良莠不齊，職業(yè)保障缺位，導(dǎo)致法官缺乏獨立的能力和底氣。獨立審判的真正實現(xiàn)，必須以法官高度職業(yè)化以及科學(xué)的權(quán)力運行機(jī)制和良好的外部法治環(huán)境為條件。將“去地方化”簡單等同于“人財物省級統(tǒng)管”，不僅會弱化地方支持，且難以遏制地方對審判活動的行政化滲透，還有可能因省級統(tǒng)管機(jī)構(gòu)權(quán)力急劇膨脹而影響審級獨立；單純強(qiáng)調(diào)“去行政化”，盲目捆住法院管理者的手腳，將所有法官推向面對各種影響、壓力與責(zé)任的第一線，勢必會給司法公正埋下隱患。從微觀層面看，審判獨立不是審判孤立，沒有地方人大、黨政機(jī)關(guān)及社會公眾對法院工作的理解、支持與配合，“去地方化”難以深入；“去行政化”也不是“去監(jiān)督”、“去管理”，而是規(guī)范權(quán)力的行使與監(jiān)督；法官職業(yè)化改造的有序推進(jìn)，應(yīng)以人員分類為前提，以職業(yè)保障為基礎(chǔ)，將有能力、有意愿、有勇氣獨立審判的法官甄選出來，并給予其生存土壤、發(fā)展空間，乃至無上尊榮。endprint

三、謀劃路線圖

全面改革并不意味著平均用力。只有抓住改革的“牛鼻子”，既整體推進(jìn)，又重點突破，既考慮改革的成本與成效，又考慮改革的影響力和社會的承受力，統(tǒng)籌規(guī)劃，循序漸進(jìn)，改革才能獲得充足的動力。減輕法官壓力、拉近群眾距離等迫在眉睫的問題要迅速解決，權(quán)力收放、人員分類等敏感項目要謹(jǐn)慎推進(jìn)，省級統(tǒng)管、待遇提升等頂層啟動事項要根據(jù)部署穩(wěn)步開展?？傮w上，堅持去地方化、去行政化、法官職業(yè)化三個方向同時推進(jìn)，在每個方向上從最基礎(chǔ)、最容易、最有效、副作用最小的地方著手，并依次在法官職業(yè)化、去行政化、去地方化上有所側(cè)重。對于中基層法院，當(dāng)前應(yīng)特別注重以下幾個方面：

司法公開先行。獨立審判繞不開權(quán)力的監(jiān)督制約問題，監(jiān)督制約權(quán)力最有效的方法是讓權(quán)力在陽光下運行。最高法院將審判流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開“三大司法公開平臺”建設(shè)作為深化司法體制改革的突破口，對于強(qiáng)化監(jiān)督、提升能力、促進(jìn)司法與社會的良性互動具有重要意義。經(jīng)過數(shù)年來的粗放式發(fā)展，單純拓展公開范圍的改革方式已經(jīng)遇到瓶頸，亟須轉(zhuǎn)換思路，側(cè)重在提升社會公眾對公平正義的感受度上下功夫。一方面，要不虛美、不隱惡，客觀全面地宣示司法的功能作用，真正公開群眾迫切想要知道的信息，引導(dǎo)公眾形成正確的法律認(rèn)識和理性的司法預(yù)期。另一方面，要通過強(qiáng)化訴訟程序的交涉性、互動性，提高當(dāng)事人的訴訟參與感；通過為社會公眾利用司法提供幫助，引導(dǎo)社會公眾積極參與司法。更深入的司法公開還應(yīng)著力于加強(qiáng)司法公開對司法權(quán)的正向強(qiáng)化作用。如建立適當(dāng)?shù)娜舜蟠肀O(jiān)督公開機(jī)制，讓監(jiān)督真正體現(xiàn)民意；建立院庭長行使審判管理權(quán)全程留痕制度，防止管理監(jiān)督權(quán)力濫用；加大審判信息公開力度，積極參與社會征信體系建設(shè)，著力彰顯司法的社會評價功能。

推進(jìn)法官職業(yè)化改造。法官是司法體制的基礎(chǔ)性因素，所謂“根基不牢，地動山搖”，推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)當(dāng)務(wù)之急就是要穩(wěn)定人心、凝聚共識。一方面，優(yōu)化審判資源配置。將院庭長、審委會委員直接辦案或參與合議庭審理案件以及落實主審法官、合議庭的審判職權(quán)作為突破口，推進(jìn)主審法官、審判長負(fù)責(zé)制改革和審判組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，通過將最優(yōu)質(zhì)的審判資源重新拉回審判臺，提高審判質(zhì)量，弱化行政化的定案把關(guān)。整合綜合部門職能，實行定崗定責(zé)定員，推動綜合部門具有審判職稱的人員調(diào)整至審判業(yè)務(wù)崗位，引導(dǎo)審判力量向?qū)徟幸痪€集聚。加強(qiáng)輔助人員配置，完善內(nèi)部工作機(jī)制，盡量將非審判事務(wù)從法官身上剝離出去，而主要由輔助人員或綜合部門人員承擔(dān)。另一方面，法官職業(yè)保障跟進(jìn)。優(yōu)先提高資深法官職業(yè)待遇，然后分批次、分層次建立有別于普通公務(wù)員的法官職業(yè)保障制度。采取削減考核項目、推行強(qiáng)制休假、落實職級待遇、增加辦案激勵等措施保障法官職業(yè)權(quán)利；建立務(wù)實有效的職業(yè)規(guī)劃、繼續(xù)教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，減少忽視專業(yè)分工和經(jīng)驗積累的行政性調(diào)動，加強(qiáng)法官履職保障；對暴力抗法、違法信訪、無視法庭紀(jì)律、拒不履行法定義務(wù)等妨害訴訟秩序、侵害法官權(quán)益的行為有所作為，給予法官堅強(qiáng)的履職后盾；轉(zhuǎn)變宣傳理念，重在向社會公眾展示法官有信念、有能力、能拼搏、敢擔(dān)當(dāng)、有權(quán)威的職業(yè)形象。

穩(wěn)步推進(jìn)審判權(quán)運行機(jī)制改革。實現(xiàn)權(quán)力下放，就要強(qiáng)化審判權(quán)、弱化監(jiān)督管理權(quán)，實現(xiàn)二者力量上的平衡。強(qiáng)化審判權(quán)應(yīng)先從提高審判質(zhì)量著手，將審判權(quán)集中在優(yōu)質(zhì)法官手中，大幅提高獨立裁判質(zhì)量。同時，建立科學(xué)的績效考核制度和司法責(zé)任制度，為法官獨立履職提供堅實的制度保障。與此同時，推動監(jiān)督管理權(quán)逐步弱化。一方面，完善審委會議事規(guī)則，推動審委會由會議制向?qū)徖碇妻D(zhuǎn)變；實現(xiàn)審委會職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化審委會在法律適用研究、審判經(jīng)驗總結(jié)等方面的職能作用。另一方面，規(guī)范監(jiān)督管理權(quán)力運行。主審法官、合議庭定案以外的定案機(jī)制，一般只能依申請啟動，且僅限于研究在法律適用、裁判理念等方面有難度的案件；院庭長除了直接參加庭審?fù)?，?yīng)主要通過參加審委會的方式公開發(fā)表定案意見，并逐步實現(xiàn)院庭長審判權(quán)力下放。

理順上下級法院關(guān)系。扎實推進(jìn)“省級統(tǒng)管”，應(yīng)當(dāng)以理順上下級法院關(guān)系為基礎(chǔ)。一方面，完善業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督。強(qiáng)化二審及再審糾錯功能發(fā)揮，嚴(yán)格控制發(fā)回重審，避免不必要的程序空轉(zhuǎn)降低司法效率，充分發(fā)揮個案糾錯的示范功能。規(guī)范上級法院監(jiān)督指導(dǎo)方式，弱化個案請示匯報，重視通過編報審判指導(dǎo)意見、發(fā)改案件評查報告等方式，加強(qiáng)對審判思路和裁判方法的總結(jié)提煉。另一方面，加強(qiáng)對“省級統(tǒng)管”相關(guān)配套機(jī)制的研究，制定科學(xué)合理的司法行政事務(wù)管理方案，保障地方法院在司法行政事務(wù)上的自主權(quán)力，強(qiáng)化司法行政對司法審判的服務(wù)作用，突出審判工作的主導(dǎo)地位。建立合理的司法人事管理模式，對法官招錄、遴選、監(jiān)督、懲戒、薪酬等事務(wù)可以由省級統(tǒng)管機(jī)構(gòu)實行集中管理，對法官任免提名、培養(yǎng)、考核、晉職晉級等事務(wù)則應(yīng)強(qiáng)調(diào)地方法院自主和法官自治。

營造良好的外部法治環(huán)境。樹立司法權(quán)威離不開地方黨委、政府及社會各界的支持與配合，在全面推開“省級統(tǒng)管”之前，要努力營造良好的社會基礎(chǔ)。如加快推動涉訴信訪法治化改革，盡快在省市一級建立交接規(guī)范、銜接順暢的信訪事項移交制度。健全司法難題社會化破解機(jī)制，健全“執(zhí)行不能”案件司法救助制度，加強(qiáng)地方黨委、政府對歷史性、社會性、群體性矛盾糾紛的協(xié)調(diào)化解力度。充分發(fā)揮司法評價作用，推動地方黨委、政府加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)依法行政的考核力度。明確法院經(jīng)費保障方案，強(qiáng)化省級統(tǒng)管機(jī)構(gòu)財政統(tǒng)籌力度，確保中基層法院公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行到位并逐年增長。

經(jīng)過20年的探索與積累，新一輪司法體制改革必將是一場艱難的破冰之旅，前途光明，道路曲折。作為改革的具體參與者、實踐者，必須注重戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)、理念與方法的有機(jī)結(jié)合，從小處著眼，從實處著手撬動改革的車輪，還司法以本來的面目。

（作者系徐州市中級人民法院院長）

責(zé)任編輯：戴群英endprint