俞波濤

黨的十八屆四中全會(huì)做出了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），進(jìn)一步彰顯了運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革的重要性和必要性，其中一些重要決斷與正在進(jìn)行的司法體制改革密切相關(guān)，充分表明了中央推進(jìn)司法去除地方化和行政化改革的堅(jiān)定決心。從十八屆三中全會(huì)在全面深化改革藍(lán)圖中強(qiáng)調(diào)“建設(shè)法治中國”，到十八屆四中全會(huì)首次以依法治國為主題，一年之間，兩大主題，宣示了我們黨高揚(yáng)法治旗幟、開創(chuàng)全面深化改革新格局的堅(jiān)定信念?！霸谡麄€(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用?！绷?xí)近平總書記的要求，是對(duì)改革與法治關(guān)系的深刻總結(jié)，也明確指出了繼續(xù)推進(jìn)改革大業(yè)的法治路徑。毋庸置疑，在深入貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神的新形勢下，如何推動(dòng)司法體制改革的法治化進(jìn)程是擺在我們面前的一個(gè)重大課題。

一、當(dāng)前司法體制改革方案設(shè)計(jì)和

模式選擇下的隱憂

司法地方化、行政化是法學(xué)界和司法實(shí)踐領(lǐng)域關(guān)注已久的沉疴痼疾，新一輪司法體制改革直接指向了“兩化”問題。當(dāng)前，粗線條、框架式、原則性的改革方案是否能夠順利落地并且朝著預(yù)設(shè)的方向演進(jìn)，各種習(xí)慣勢力和既得利益群體是否會(huì)對(duì)方案的內(nèi)容進(jìn)行有利于它們的變通，都極大地考驗(yàn)著方案細(xì)節(jié)的配套和跟進(jìn)能力。同時(shí)，其中一些具體模式和程序方面的規(guī)定，或多或少與固有體制之間產(chǎn)生一定的沖突，不可避免帶來落實(shí)上的困境，難以徹底擺脫地方化和行政化傾向，甚至異化為另一種形式的地方化和行政化。

地方化與去地方化之間的博弈。長期以來，我國司法機(jī)關(guān)的設(shè)置主要以行政區(qū)劃為主要依據(jù)，實(shí)行以地方層級(jí)行政管理為主、上級(jí)司法機(jī)關(guān)管理為輔的管理模式，上級(jí)司法機(jī)關(guān)在人財(cái)物上沒有統(tǒng)一的管理權(quán)和決定權(quán)，司法的地方化十分突出。其一，司法機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系地方化。在法院和檢察院兩大系統(tǒng)中，地方法院和地方檢察院由同級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。最高法院與地方法院之間屬于監(jiān)督關(guān)系，使得地方法院客觀上隸屬于地方，地方化傾向十分突出。盡管檢察院實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，地方化色彩似乎沒有那么濃厚，但該問題其實(shí)仍然存在。其二，司法經(jīng)費(fèi)和人事任免地方化。我國分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)的司法經(jīng)費(fèi)模式使得行政機(jī)關(guān)掌握著司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)管理權(quán)，司法機(jī)關(guān)的辦公條件、裝備、福利等受制于地方財(cái)政。此外，地方黨政機(jī)關(guān)和地方人大還掌握著司法機(jī)關(guān)人員的提名和任免權(quán)。其三，司法運(yùn)作地方化。在案件受理、辦理、審理和執(zhí)行過程中，均不同程度存在地方保護(hù)主義傾向。其四，司法管轄地方化。司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃完全一致，客觀上為地方保護(hù)主義提供了基礎(chǔ)和條件，地方的一切權(quán)力機(jī)構(gòu)都會(huì)為維護(hù)地方利益而竭盡全力。對(duì)于這些司法地方化表現(xiàn)，新一輪司法體制改革沒有回避，而是直接面對(duì)。但其中一些突出問題值得我們深入思考并積極推進(jìn)，如省級(jí)統(tǒng)管后的提名、任命和管理如何運(yùn)作？省級(jí)遴選委員會(huì)、懲戒委員會(huì)如何組建？省級(jí)統(tǒng)管后與地方人大的關(guān)系如何協(xié)調(diào)？與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度如何探索建立？等等。

行政化與去行政化之間的沖突。一直以來，受我國司法機(jī)關(guān)脫胎于行政機(jī)關(guān)的歷史傳統(tǒng)影響，受外部行政化管理體制的制約，我國司法機(jī)關(guān)自上而下的管理行政化色彩十分濃厚，以辦案為中心的司法權(quán)配置、行使司法權(quán)的組織和司法權(quán)的運(yùn)行程序等行政化傾向十分嚴(yán)重。首先，司法機(jī)關(guān)地位的行政化。法院、檢察院構(gòu)建伊始遵循的就是行政機(jī)關(guān)的模式，雖然歷經(jīng)改革，但是法院、檢察院和行政機(jī)關(guān)一樣仍然具有嚴(yán)格的行政級(jí)別。其次，法官、檢察官制度的行政化。法官、檢察官仍然具有相應(yīng)的行政級(jí)別，實(shí)行政府行政部門的人事管理制度，參照公務(wù)員管理，選拔任用也要經(jīng)過地方政府人事部門或者黨的組織部門研究。再次，內(nèi)部運(yùn)作方式的行政化。主要表現(xiàn)為案件審批制度一直沿用“辦案人員→庭長、科（處）長→（副）院長、檢察長”層層審批的模式，完全扼殺了法官、檢察官行使司法權(quán)的主體地位。最后，層級(jí)關(guān)系的行政化。對(duì)法院而言，法院上下之間是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，以及業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；對(duì)于檢察院而言，上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，實(shí)踐中均大量存在層級(jí)之間的匯報(bào)請示、開會(huì)協(xié)調(diào)等行政化色彩。對(duì)于這些司法行政化問題，新一輪司法體制改革同樣提出了相應(yīng)的對(duì)策和措施，主要體現(xiàn)在完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官及司法輔助人員職業(yè)保障制度，完善司法責(zé)任制等三個(gè)方面，其中仍有值得關(guān)注和思考的問題所在。如司法人員分類管理及員額制在實(shí)踐中帶來的沖擊如何消解，司法責(zé)任制如何才能得到有效的落實(shí)與保障，司法人員在辦案中獨(dú)立行使職權(quán)與上下級(jí)之間的關(guān)系如何調(diào)和，等等。

二、司法去地方化目標(biāo)下的多維協(xié)同與有序保障

合理確定省級(jí)提名、任命的主體和程序。正確理解黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織上的領(lǐng)導(dǎo)，黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)是管方向、管政策，不是包辦具體事務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)干部更不能對(duì)司法機(jī)關(guān)工作進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，這是我國社會(huì)主義法治的基本要求。為此，《決定》明確提出：“完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。”同時(shí)，進(jìn)一步理順與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，改變過去的由同級(jí)黨委負(fù)責(zé)為省以上黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，原來市縣兩級(jí)黨委對(duì)法院、檢察院的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)、協(xié)管和監(jiān)督。法官、檢察官的選任既要堅(jiān)持黨管干部原則，也要尊重司法規(guī)律?？梢詤⒄占o(jì)委干部管理體制，對(duì)下級(jí)法院的院長、副院長，檢察長、副檢察長的任免管理，改變目前由地方黨委、組織部門為主，上級(jí)司法機(jī)關(guān)協(xié)管的體制，改由上級(jí)司法機(jī)關(guān)為主提名、管理，地方黨委、組織部門協(xié)管的體制。如市縣一級(jí)法院院長、檢察院檢察長的提名應(yīng)以省一級(jí)法院、檢察院為主，真正實(shí)現(xiàn)司法系統(tǒng)內(nèi)部自主提名和管理。對(duì)于縣一級(jí)法院院長、檢察院檢察長的人選，市一級(jí)更加清楚和了解，可以由市一級(jí)法院、檢察院提出建議名單，由省級(jí)法院、檢察院黨組審議后確定。

不斷健全省級(jí)遴選、懲戒委員會(huì)的職能配置和實(shí)施方式。《決定》提出：“建立法官、檢察官逐級(jí)遴選制度，上級(jí)人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級(jí)人民法院、人民檢察院的優(yōu)秀法官、檢察官中遴選?！碑?dāng)前應(yīng)積極建立全省司法人員統(tǒng)一招錄、分類、遴選、交流、晉升、考評(píng)、獎(jiǎng)罰、彈劾機(jī)制，在省一級(jí)分別設(shè)立法官、檢察官的遴選委員會(huì)、懲戒委員會(huì)，在改革之初可設(shè)在省一級(jí)法院、檢察院，各省轄市司法機(jī)關(guān)設(shè)立相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)承擔(dān)相關(guān)事務(wù)性工作。同時(shí)，遴選委員會(huì)、懲戒委員會(huì)實(shí)行民主集中制原則，應(yīng)由各個(gè)方面的成員組成，可以包括司法官代表、組織人事部門以及人大代表、法學(xué)學(xué)者、律師等有關(guān)人員，以體現(xiàn)結(jié)構(gòu)廣泛性和決策民主性。條件成熟時(shí)，可以考慮建立統(tǒng)一穩(wěn)定的省司法委員會(huì)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理全省司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物等問題，類似于軍事委員會(huì)、安全委員會(huì)，由省委直接領(lǐng)導(dǎo)。endprint

探索建立跨行政區(qū)劃的司法管轄制度?！稕Q定》提出了明確要求，強(qiáng)調(diào)：“優(yōu)化司法職權(quán)配置，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院?！睂?duì)此，在司法改革實(shí)踐中也應(yīng)積極跟進(jìn)。改革司法區(qū)域與行政區(qū)劃高度吻合的制度設(shè)計(jì)，建立司法區(qū)域與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的錯(cuò)位管轄制度，很大程度上可以解決司法工作所面臨的困窘，擺脫來自當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域各種因素的消極干預(yù)，對(duì)于建構(gòu)新型的中央與地方關(guān)系，保障市場統(tǒng)一和公共服務(wù)均等化具有重要意義。在省級(jí)統(tǒng)管模式下，可以探索建立巡回法院和檢察分院，一個(gè)巡回法院和檢察分院管轄二至三個(gè)縣區(qū)的案件，有效避免和減少地方對(duì)司法體系的制度性控制?，F(xiàn)階段，對(duì)以下幾種案件可以適度采取與行政區(qū)劃分離的司法管轄制度：行政案件。在《行政訴訟法》修正案中，便有“高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”的規(guī)定。涉外民商事案件。最高院對(duì)此也有相關(guān)司法解釋。職務(wù)犯罪案件。在刑事司法實(shí)踐中，腐敗犯罪案件異地辦理制度已經(jīng)在廣泛推行，有必要得到法律和司法解釋的確認(rèn)，明確刑訴法中指定管轄的標(biāo)準(zhǔn)、條件、范圍、程序等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗案件異地偵查、審判的制度化、規(guī)范化和合法化。

三、司法去行政化目標(biāo)下的難點(diǎn)消弭與路徑強(qiáng)化

推進(jìn)人員分類管理并合理設(shè)定員額比例。法院、檢察院人員分類管理在新一輪司法體制改革中已是箭在弦上，《決定》對(duì)此也有相應(yīng)規(guī)定，提出：“完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，完善職業(yè)保障體系?！北仨毾铝饧右酝七M(jìn)。分類管理的基礎(chǔ)在于實(shí)行科學(xué)合理的員額制，真正有難度需要攻堅(jiān)的也在于員額制的設(shè)置和運(yùn)行。既需要適時(shí)開辟法院、檢察院輔助人員晉升法官、檢察官的通道，以實(shí)現(xiàn)兩者之間的橫向動(dòng)態(tài)流動(dòng)；也需要在向下一級(jí)法院、檢察院遴選的同時(shí)，適當(dāng)將上級(jí)單位的辦案人才派往下級(jí)單位擔(dān)任法官、檢察官，以實(shí)現(xiàn)上下之間的縱向流動(dòng)。然而，當(dāng)前員額制施行的最大障礙在于缺乏一個(gè)職業(yè)化專業(yè)化的法官、檢察官群體，沒有這樣的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，法官、檢察官地位與司法權(quán)威就無從談起，簡單地采取從下級(jí)院遴選以補(bǔ)充上級(jí)院法官、檢察官隊(duì)伍的做法，實(shí)際上是治標(biāo)不治本。一方面，遴選上來的人員不一定能夠勝任上級(jí)單位的案件辦理工作；另一方面，下級(jí)院已被抽絲剝繭，或許連正常的業(yè)務(wù)都難以維持。沒有長期、持續(xù)的職業(yè)化專業(yè)化能力培育和養(yǎng)成，人員分類管理便難以取得實(shí)效。因此，員額制只能根據(jù)法官、檢察官職業(yè)化的進(jìn)程逐步調(diào)整和完善，而不能謀求大躍進(jìn)式的激變。

明確司法責(zé)任并強(qiáng)化監(jiān)督制約。對(duì)于司法責(zé)任制，《決定》提出要“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)”，強(qiáng)調(diào)要“明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制”，應(yīng)在新一輪改革中進(jìn)一步細(xì)化，使之具有更強(qiáng)的操作性。如對(duì)于主任檢察官辦案責(zé)任制，應(yīng)進(jìn)一步突出檢察官辦案主體地位，強(qiáng)化檢察官執(zhí)法責(zé)任，建立健全檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案組織，科學(xué)劃分檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法辦案權(quán)限，逐步形成符合檢察工作規(guī)律、檢察職業(yè)特點(diǎn)、檢察隊(duì)伍管理和法律監(jiān)督運(yùn)行要求的組織結(jié)構(gòu)、責(zé)任體制和運(yùn)行機(jī)制。對(duì)此，最高人民檢察院檢察理論研究所謝鵬程所長認(rèn)為可采取兩分法、檢察長保留消極性檢察權(quán)，即有關(guān)停止訴訟活動(dòng)或撤銷訴訟行為的決定權(quán)；主任檢察官行使積極性檢察權(quán)，即有關(guān)訴訟向前推進(jìn)的決定權(quán)。同時(shí)，司法責(zé)任制理應(yīng)形成一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的有機(jī)系統(tǒng)，在明確界定司法官辦案權(quán)限的同時(shí)，必須建立和強(qiáng)化必要的監(jiān)督制約機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法官、檢察官對(duì)案件的終身負(fù)責(zé)。

保障獨(dú)立行使職權(quán)并科學(xué)定位上下隸屬關(guān)系?！稕Q定》提出：“明確司法機(jī)關(guān)內(nèi)部各層級(jí)權(quán)限，健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制?！辈⑦M(jìn)一步規(guī)定：“司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員不得違反規(guī)定干預(yù)其他人員正在辦理的案件，建立司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責(zé)任追究制度?！睘榇耍谕七M(jìn)改革過程中，應(yīng)不斷修正和改變現(xiàn)有的一些權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，如需要逐步廢除案件層級(jí)審批制度。在一個(gè)單位內(nèi)部，案件具體交給辦案組辦理，由主審法官和主任檢察官做出處理決定，直接向法院院長、檢察院檢察長負(fù)責(zé)。與此相關(guān)的一點(diǎn)，是應(yīng)當(dāng)改革和完善審判委員會(huì)、檢察委員會(huì)的職責(zé)定位，減少對(duì)一般性案件或單純程序處理案件的審議，重點(diǎn)放在重大疑難復(fù)雜案件、社會(huì)影響巨大案件以及重大業(yè)務(wù)決策指導(dǎo)上，以此保障主審法官、主任檢察官的辦案主體地位。在上下級(jí)單位之間，需要不斷明確各層級(jí)法院、檢察院的職能定位，在縱向設(shè)置上應(yīng)當(dāng)呈金字塔結(jié)構(gòu)，越接近底端的法院、檢察院越側(cè)重糾紛解決和案件辦理職能。在這里，有必要提及檢察一體化的問題。筆者認(rèn)為，不應(yīng)機(jī)械化理解檢察機(jī)關(guān)的上下一體化。上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院是現(xiàn)代檢察制度的重要內(nèi)容，并且其內(nèi)部除了司法屬性的批捕、起訴職能以外，還具有更為重要的行政屬性的偵查職能。在當(dāng)前司法體制改革視野下，應(yīng)在檢察官相對(duì)獨(dú)立和檢察一體化之間進(jìn)行合理嫁接，在檢察院上下級(jí)之間，凡屬于司法性職能的便不能實(shí)行一體化，以消除行政化影響，但如果是行政化職能，體現(xiàn)一體化就成為必要。因此，應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)《決定》關(guān)于“依法嚴(yán)格查辦職務(wù)犯罪案件”的要求，不斷“健全受理、分流、查辦、信息反饋制度，明確紀(jì)檢監(jiān)察和刑事司法辦案標(biāo)準(zhǔn)和程序銜接”，充分發(fā)揮偵查一體化的作用，充分發(fā)揮上級(jí)檢察院的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)職能，由上級(jí)檢察院統(tǒng)一指揮辦理，這樣才能有效避免偵查工作受到地方因素的干擾。

（作者系鎮(zhèn)江市人民檢察院黨組書記、檢察長）

責(zé)任編輯：戴群英endprint