陳燕妮++李家祥

摘 要：改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時(shí)也出現(xiàn)了一系列問題：土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的“脫節(jié)城鎮(zhèn)化”，農(nóng)民未及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦摹皞纬擎?zhèn)化”，產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)不結(jié)合的“被城鎮(zhèn)化”，缺乏綠色先行的“不可持續(xù)城鎮(zhèn)化”。當(dāng)前應(yīng)加快推動(dòng)土地制度改革、戶籍制度改革、財(cái)稅制度改革、社會(huì)保障制度改革，以不斷推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：以人為核心；城鎮(zhèn)化；改革

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2014）06-0089-05

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。國際經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化水平在30%～60%之間是城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段。我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展從1978年的17.92%開始，到2013年中國城鎮(zhèn)化率預(yù)期達(dá)到53.37%，[1]表明我國已進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期。但是近年來，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了虛高，土地城鎮(zhèn)化了，但農(nóng)民卻未能城鎮(zhèn)化，規(guī)模搞大了，但質(zhì)量卻不高；忽視城鎮(zhèn)化的發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期積累、漸進(jìn)發(fā)展的過程，并沒有從根本上把握城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），明確提出堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。這為我國今后城鎮(zhèn)化發(fā)展指出了正確方向，也對(duì)深化體制改革提出了新的要求。

一、改革開放以來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的困境

所謂城鎮(zhèn)化，簡(jiǎn)單來說就是指農(nóng)村人口和勞動(dòng)力不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集發(fā)展，與此同時(shí)，城市生產(chǎn)方式和生活方式不斷擴(kuò)散和傳播的歷史過程。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時(shí)也出現(xiàn)了一系列問題。

（一）土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的“脫節(jié)城鎮(zhèn)化”

2007年，陸大道、姚士謀等向國務(wù)院提供的發(fā)展咨詢報(bào)告《關(guān)于遏制“冒進(jìn)式”城鎮(zhèn)化和空間失控的建議》中明確提出，“土地城鎮(zhèn)化速度太快”，并“大大快于人口城鎮(zhèn)化”。[2]這份報(bào)告得到中央決策層的高度重視，由此理論界對(duì)土地城鎮(zhèn)化問題開展了積極研討，但研究并未對(duì)土地城鎮(zhèn)化的概念等作出權(quán)威的解讀。從字面意義上來講，土地城鎮(zhèn)化是指城鎮(zhèn)土地面積擴(kuò)大，城鎮(zhèn)數(shù)量增加。而人口城鎮(zhèn)化，威爾遜在其主編的《人口辭典》中的解釋是：“人口城市化即指居住在城市地區(qū)的人口比重上升的現(xiàn)象”。[3]二者是有區(qū)別的，城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)更側(cè)重于人口城鎮(zhèn)化，因?yàn)榉从吵擎?zhèn)化水平高低的一個(gè)重要指標(biāo)為城鎮(zhèn)化率，即一個(gè)地區(qū)常住于城鎮(zhèn)的人口占該地區(qū)總?cè)丝诘谋壤?。而我們有一些人理解的城?zhèn)化則是字面意義上的土地城鎮(zhèn)化，于是，蓋高樓，大搞土木工程、形象工程，本應(yīng)在城鎮(zhèn)化中受益的農(nóng)村居民卻并沒有真正受益，反而利益受損，這是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的一大問題。1980年我國城市建成區(qū)面積5000平方公里，城鎮(zhèn)人口19140萬人，城鎮(zhèn)化率19.39%。2010年城市建成區(qū)面積4.6萬平方公里，城鎮(zhèn)常住人口67113萬人，城鎮(zhèn)化率為49.95%。30年間，城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了8.2倍，但城鎮(zhèn)常住人口僅增加了2.5倍。[4]城鎮(zhèn)化的速度很快，但發(fā)生嚴(yán)重的扭曲，偏重于土地城鎮(zhèn)化，而不是人的城鎮(zhèn)化。

（二）農(nóng)民未及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦摹皞纬擎?zhèn)化”

《中國城市發(fā)展報(bào)告2012》顯示，2012年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到52.57%，但是城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤齾s只有35.29%。大量的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)變，但還沒有實(shí)現(xiàn)身份和地位的轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)二元體制嚴(yán)重地束縛了農(nóng)民向城市的自由遷徙，2.6億多生活在城鎮(zhèn)里的人沒有城鎮(zhèn)戶口，不享受城鎮(zhèn)居民待遇。他們雖然進(jìn)入城市，工作在城市，但是家在農(nóng)村；自己在城市，家人在農(nóng)村；即便在城市工作，工資待遇也比城市人要低，沒有能力在城市安家，而且享受不到城市的公共服務(wù)。因此，當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)化不僅數(shù)量上虛高，而且質(zhì)量也較差。只要是農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民在各方面公共福利上依然差距巨大，戶籍改革遲滯不前，暫居城鎮(zhèn)的人員不能真正融入城鎮(zhèn)，這種城鎮(zhèn)化就只能是一種“偽城鎮(zhèn)化”。[5]

（三）產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)不結(jié)合的“被城鎮(zhèn)化”

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的角度來看，城鎮(zhèn)化就是第二、第三產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展的過程。在近十年我國城鎮(zhèn)化過程中，越來越多的新城出現(xiàn)，如各類工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)和新城區(qū)，但是缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)“空心化”，造成大量“空城”、“鬼城”現(xiàn)象，如鄂爾多斯康巴什新城、昆明呈貢新城、河南鄭東新區(qū)等。由于產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的分離，有些農(nóng)民雖然住進(jìn)了公寓樓，但是沒有相應(yīng)的工作，還在務(wù)農(nóng)，一些必要的農(nóng)機(jī)工具只好在公寓附近搭個(gè)棚子來存放，結(jié)果使得居住小區(qū)城不像城、鄉(xiāng)不像鄉(xiāng)，人居環(huán)境反而退化。[6] “有城無市”是一種誤區(qū)，城鎮(zhèn)越向現(xiàn)代化發(fā)展，就越應(yīng)讓居民感到方便、舒適。當(dāng)前，由于沒有樹立以人為核心的規(guī)劃理念，因地而建，搞單一化模式，就無法從根本上解決制約城鎮(zhèn)發(fā)展的體制和機(jī)制問題，也無法提高居民的幸福指數(shù)。因此，不斷更新產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)城結(jié)合，打造新的增長(zhǎng)點(diǎn)，將成為新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在。

（四）缺乏綠色先行的“不可持續(xù)城鎮(zhèn)化”

我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展主要由工業(yè)化來推動(dòng)，在主要從事低端產(chǎn)業(yè)加工的情況下，隨之而來的是工業(yè)污染越來越嚴(yán)重，對(duì)水環(huán)境、植被、大氣等都產(chǎn)生了不良影響。按照2010年的城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn)，生活污水排放將新增37980萬噸（按城鎮(zhèn)生活污水年排放量57.06噸/人估算），城鎮(zhèn)生活垃圾產(chǎn)生量將新增293萬噸（按人均年產(chǎn)生量440公斤估算），城鎮(zhèn)工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量將新增2.41億噸（按人均年產(chǎn)生量3.62噸估算），并會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合指數(shù)下降約0.0073。[7]如果自2011年起城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)1.857%，到2020年中國內(nèi)地城鎮(zhèn)人口將達(dá)到8億，[8]十年間將累計(jì)新增污水排放量410億噸左右、生活垃圾3.164億噸左右、工業(yè)固體廢物26.03億噸左右。[9]除此之外，交通擁擠、用地浪費(fèi)、疾病流行等“城市病”也日益嚴(yán)重。實(shí)踐證明，這種破壞生態(tài)的城鎮(zhèn)化只能是“不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化”。

二、新型城鎮(zhèn)化要突出“以人為核心”

（一）新型城鎮(zhèn)化的提出

“城鎮(zhèn)化”一詞正式采用是在2000年的“十五”規(guī)劃中，這是中國首次在官方文件中使用“城鎮(zhèn)化”。2012年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”，“新型城鎮(zhèn)化”一詞為人們所關(guān)注。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。由此可見，“新型城鎮(zhèn)化”是對(duì)“城鎮(zhèn)化”概念的進(jìn)一步展開，這是一個(gè)發(fā)展中的概念，其本質(zhì)內(nèi)涵——農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，第二、第三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集，并沒有發(fā)生根本性變化。差異主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化方向、側(cè)重點(diǎn)、城鎮(zhèn)化理念等方面。所謂新型城鎮(zhèn)化，是一切以農(nóng)民的發(fā)展為核心，讓廣大農(nóng)村居民真正成為城市人，真正享受到城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)，是公正、平等、綠色、集約、實(shí)效的可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。2013年中央1號(hào)文件明確提出：“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，把推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化特別是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶作為城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)?！蓖怀隽巳丝诘某擎?zhèn)化。推行新型的“以人為核心”的城鎮(zhèn)化是針對(duì)長(zhǎng)期以來高速城鎮(zhèn)化帶來的弊端而提出的，也是我們思想認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。

（二）“以人為核心”的城鎮(zhèn)化的特征

“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化，在于強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)的本質(zhì)是“人”，而非“城”或“物”；所謂“新”，在于強(qiáng)調(diào)人本、公正、持續(xù)與和諧。城鎮(zhèn)因人而誕生，因人而發(fā)展，城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和最終目的都是為了人，為了讓居民過上幸福的生活。

從我國現(xiàn)階段實(shí)際情況看，“以人為核心”的城鎮(zhèn)化應(yīng)主要體現(xiàn)以下特征：（1）人口的城鎮(zhèn)化。主要指農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，不僅是農(nóng)村人口生活方式的轉(zhuǎn)變和生活質(zhì)量的提升，能夠自由流動(dòng)，進(jìn)入城市，在住房、受教育以及社會(huì)保障等方面有和城市人一樣的待遇，而且從心理上和身份上都能夠得到肯定和承認(rèn)。（2）產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)相結(jié)合的城鎮(zhèn)化。即構(gòu)建“以人為核心”的城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化組合。在自由流動(dòng)式人口遷移的前提下，應(yīng)當(dāng)解決留在新建城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口的就業(yè)問題，為此必須保證城鎮(zhèn)有產(chǎn)業(yè)支撐。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的協(xié)同發(fā)展也有利于高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，吸引人才。產(chǎn)業(yè)發(fā)展要考慮產(chǎn)業(yè)的規(guī)模、布局類型、產(chǎn)業(yè)就業(yè)吸納能力，最終達(dá)到“人的城鎮(zhèn)化”而非“城的城鎮(zhèn)化”。（3）公共服務(wù)均等化的城鎮(zhèn)化。即擁有最基本的基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)管理、社會(huì)保障體系，滿足新型城鎮(zhèn)化過程中進(jìn)城人員需求，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。（4）多元生態(tài)的城鎮(zhèn)化。即建設(shè)多元生態(tài)的新型城鎮(zhèn)。城市建設(shè)規(guī)劃的首要目的是為了人的健康，為了人的可持續(xù)發(fā)展。為此，新型城鎮(zhèn)化功能應(yīng)與其發(fā)展的形式相適應(yīng)，與人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)，倡導(dǎo)集約、智能、綠色、低碳的發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。[10]總而言之，城鎮(zhèn)化的核心是人，實(shí)質(zhì)是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。未來的城?zhèn)化是整體的、協(xié)調(diào)的、系統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，公平正義的城鎮(zhèn)化，人民幸福的城鎮(zhèn)化。

三、“以人為核心”城鎮(zhèn)化的路徑思考

基于城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的問題以及“以人為核心”新型城鎮(zhèn)化提出的要求，舊的城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)難以為繼，把握其癥結(jié)所在，根本出路應(yīng)是加快相關(guān)體制機(jī)制變革，發(fā)揮改革的紅利，走出一條中國特色城鎮(zhèn)化之路。

（一）土地制度改革要適合城鎮(zhèn)化的發(fā)展

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和維持生計(jì)的最基本保障，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大資本。必須以土地物權(quán)化為重點(diǎn)，以保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利為核心，深化農(nóng)村土地管理制度改革，最大限度滿足農(nóng)民變市民的愿望。首先，建立起真正的土地市場(chǎng)，通過市場(chǎng)化手段，將農(nóng)民在農(nóng)村占有和支配的各種資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，并將這種資產(chǎn)變?yōu)榭山灰住⒛艿盅旱馁Y本，讓農(nóng)民有進(jìn)入城市的基礎(chǔ)。其次，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。規(guī)范公用地征用程序，保障農(nóng)民在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的談判權(quán)，規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格的形成機(jī)制，真正按照土地的市場(chǎng)價(jià)值對(duì)被征地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，保障失地農(nóng)民利益，逐步提高土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。[10]再次，轉(zhuǎn)變土地利用和管理方式，走節(jié)約集約用地之路。在堅(jiān)持農(nóng)民自愿進(jìn)城的原則下，鼓勵(lì)一部分轉(zhuǎn)化為城市人口的農(nóng)民工自愿把閑置的土地進(jìn)行交易，獲得一定收益。與此同時(shí)，提高土地最終利用整體效益，抑制土地粗放開發(fā)和浪費(fèi)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

（二）戶籍制度的改革要為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)而努力

《決定》指出加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

深化戶籍制度改革，首先，要弄清不是要取消城鄉(xiāng)二元戶籍，至少在短期內(nèi)這是不可能的?；诔青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直存在、甚至長(zhǎng)期存在的客觀事實(shí)，我國城鄉(xiāng)一體化將是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過程。目前消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅與中國的國情不符，也是無法實(shí)際操作的烏托邦幻想。其次，戶籍制度改革要力爭(zhēng)盡快打破農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口管理二元結(jié)構(gòu)，徹底解決城鄉(xiāng)居民兩種身份和兩種就業(yè)待遇的不平等問題。再次，“提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)?！盵11]常年在城市工作并有穩(wěn)定的生活來源的農(nóng)民工，只要他們?cè)敢饩鶓?yīng)設(shè)計(jì)好相關(guān)制度為其辦理城市常住戶口。這一群體目前有2億多人，如果能順利地解決這一群體的遷徙問題，再逐步推進(jìn)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的客觀需要和社會(huì)的綜合承受能力，最終實(shí)現(xiàn)戶口自由遷徙。逐步消除城鄉(xiāng)不同戶籍的權(quán)利差異，弱化門檻限制，給予進(jìn)城農(nóng)民平等的生存發(fā)展權(quán)利，最大限度地推進(jìn)城鄉(xiāng)居民平等化。

加快戶籍制度改革的進(jìn)程要與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)，與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程相一致。具體到戶籍制度本身，到2020年，要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。[12]

（三）財(cái)稅制度的改革要為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供保障

《決定》指出，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性?！懊鞔_事權(quán)”、“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”、“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，這些表述的背后蘊(yùn)含了“錢由誰來出更合適”、“錢由誰來花更合理”的問題。

毫無疑問，城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要資金的保障。而稅收政策具有引導(dǎo)和調(diào)控作用。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的產(chǎn)業(yè)支撐、城鎮(zhèn)建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化過程中可能出現(xiàn)的“城市病”的防治等，無不需要強(qiáng)大的資金支持。所以新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然要求財(cái)稅改革的跟進(jìn)。牽一發(fā)而動(dòng)全身，如果能推動(dòng)財(cái)稅制度改革，對(duì)于戶籍制度改革、社會(huì)保障改革都有很大的促進(jìn)作用。首先，城鎮(zhèn)化建設(shè)中，中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央與地方由原來的模糊的事權(quán)共擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚?dān)更加清晰的不同層次、不同類別公共服務(wù)的分類分層責(zé)權(quán)關(guān)系。[13]當(dāng)然政府支出仍然占據(jù)主要部分，經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律顯示，即使在民營經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家，城鎮(zhèn)化也必須以政府的大額支出為基礎(chǔ)。政府的錢主要源自稅收，所以未來稅費(fèi)將會(huì)增加，要將高耗能、高污染產(chǎn)品納入稅收征收范圍，加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改革等。其次，加大地方投資。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的是“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)”，未來的改革將包括投資的多元化，帶動(dòng)國家投資、企業(yè)投資和民間投資，由市場(chǎng)化需求判定誰來投資，這樣有利于調(diào)動(dòng)地方政府推動(dòng)“以人為本”的城鎮(zhèn)化的積極性。

（四）社會(huì)保障制度的改革要為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供基礎(chǔ)制度保證

讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。正如習(xí)近平總書記在闡述中國夢(mèng)時(shí)所說的：“生活在我們偉大祖國和偉大時(shí)代的中國人民，共同享有人生出彩的機(jī)會(huì)。”[14]這里提到的中國人民當(dāng)然包括廣大農(nóng)民。新型城鎮(zhèn)化改革的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，讓農(nóng)民享有和市民一樣的公共服務(wù)，只有做好社會(huì)保障才能讓農(nóng)民共同享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的成果。而且，從目前的狀況來看，我國的社會(huì)保障制度尚不完善。要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，使農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，就不能將其排除在社會(huì)保障制度之外。因此，必須為農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)提供基礎(chǔ)的制度保證，促進(jìn)社會(huì)和諧公平。按照“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”原則，實(shí)現(xiàn)人人享有基本生活保障。如：建立農(nóng)村貧困人口的最低生活保障制度，保護(hù)生活困難的居民，滿足其最低生活需要；配套進(jìn)行戶籍制度、土地制度改革，建立相應(yīng)的農(nóng)民工的社會(huì)保障制度，針對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城后流動(dòng)性大的特點(diǎn)，探索社會(huì)保障基金和待遇承接轉(zhuǎn)移的辦法，建立起覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的可流通的社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民工方便地帶著社保流動(dòng)，使進(jìn)城農(nóng)民工享有與城市居民平等的社會(huì)保障；在建立農(nóng)民工社會(huì)保障等制度的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在勞動(dòng)就業(yè)、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)養(yǎng)老、住房保障等方面的公平對(duì)接，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會(huì)保障和公共服務(wù)方面的均等化和一體化。

四、結(jié)論

城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)工程，要從整體上去把握，各種要素只有形成合力攻堅(jiān)，才可能取得成效；同時(shí)，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有多層次的特點(diǎn)，各個(gè)層次城市在發(fā)展規(guī)模、發(fā)展重心、發(fā)展水平和發(fā)展速度方面不盡相同，不能跟風(fēng)，不能照搬，要根據(jù)自己的情況，系統(tǒng)規(guī)劃，形成可持續(xù)發(fā)展模式。這一過程需要特別注意兩點(diǎn)：

第一，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，理順二者之間的關(guān)系。新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化是中國農(nóng)村發(fā)展的兩大主題，二者是相互促進(jìn)的，從根本上講，二者是統(tǒng)一的。新農(nóng)村建設(shè)是城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，沒有農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，城鎮(zhèn)的繁榮與發(fā)展就沒有保障。城鎮(zhèn)化的發(fā)展也會(huì)推動(dòng)新農(nóng)村的建設(shè)，為解決“三農(nóng)”問題提供重要途徑。我們決不能以犧牲農(nóng)村的發(fā)展來加快城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，而要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。

第二，要樹立生態(tài)城鎮(zhèn)的建設(shè)理念。黨的十八大報(bào)告中明確指出：“面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程”。[15]這里充分說明了建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)的重要性。從歷史上各國城市化進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)看，在第一次城市化浪潮時(shí)，人類尚未認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境對(duì)城市化的制約，于是后來出現(xiàn)了諸如人口擁擠、空氣污染、疾病流行、人情冷淡等“城市病”問題。在第二次城市化浪潮時(shí)，提高了環(huán)保的要求。今天我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不能再走以前的老路，必須吸取深刻教訓(xùn)。要把生態(tài)文明的理念融入城鎮(zhèn)化的全過程，如城鎮(zhèn)建設(shè)前的科學(xué)合理規(guī)劃，準(zhǔn)確實(shí)施。在城市發(fā)展中將歷史文化保護(hù)、商業(yè)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合起來，使城市生態(tài)系統(tǒng)及子系統(tǒng)間達(dá)到高度有序化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的最佳契合。不注重物質(zhì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，人類的福利就要受損，人類的活動(dòng)就會(huì)受限。城市的生態(tài)文明建設(shè)，已經(jīng)是一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)又迫切需要解決的問題。只有在既考慮經(jīng)濟(jì)效益，又考慮生態(tài)效益的前提下，才能保持社會(huì)效益最優(yōu)化，才能有效地建設(shè)生態(tài)文明的城鎮(zhèn)。

在未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，必須善于處理城鄉(xiāng)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系、人與自然的關(guān)系等，做到統(tǒng)籌兼顧、趨利避害，這樣才能穩(wěn)步有序地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

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