石兆宏

摘 要：目前國家城鎮(zhèn)化正步入新一輪的戰(zhàn)略布局和政策推動階段，縣域城鎮(zhèn)化作為國家城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)系統(tǒng)，需要展開新一輪的創(chuàng)新實踐。章丘市近年來積極回應(yīng)國家城鎮(zhèn)化的布局要求，以實施全域城鎮(zhèn)化為方向，積極推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，統(tǒng)籌布局人口城鎮(zhèn)化政策安排，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化建設(shè)，有效推動了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入實施。章丘的創(chuàng)新實踐，對于理論的深化和更廣范圍的縣域城鎮(zhèn)化實踐，都將具有積極的意義和影響。

關(guān)鍵詞：國家城鎮(zhèn)化體系；縣域城鎮(zhèn)化；章丘實踐；城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號：C921 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-11-29（8）

章丘是濟南市轄屬的縣級市，位于山東省重要城市發(fā)展軸線“青島—濰坊—淄博—濟南—聊城”的中間地帶，是半島城市群的重要節(jié)點城市；章丘作為濟南市以東的第一個城市節(jié)點，是濟南向沿海發(fā)展的重要門戶。章丘的縣域經(jīng)濟較為發(fā)達，2012年，章丘市位列中國中小城市科學(xué)發(fā)展百強縣（市）第33位，同時，還榮膺2012年度中國十佳“兩型”中小城市稱號（位列第5位）。章丘市也是濟南推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的“樣板區(qū)”。近年來，章丘以建設(shè)“濟南跨越發(fā)展新的增長極和市域次中心”為目標(biāo)，加快推進新型城鎮(zhèn)化進程，不僅大大提升了區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量和總體水平，而且作為濟南實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的先導(dǎo)區(qū)，在拓展?jié)铣鞘邪l(fā)展空間、加快城鄉(xiāng)一體化進程方面發(fā)揮了重要作用。章丘市圍繞縣域城鎮(zhèn)化所作的探索和實踐，不僅有效推動了章丘新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的全面展開，也在一般意義上有助于擴展和深化我們對縣域城鎮(zhèn)化的認(rèn)識和研究，并對更廣范圍的縣域城鎮(zhèn)化實踐具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

1 章丘市推進縣域城鎮(zhèn)化的總體背景

縣域城鎮(zhèn)化的展開，由于各地的秉賦條件極其面臨的外部城鎮(zhèn)化環(huán)境不同，其對城鎮(zhèn)化的目標(biāo)安排以及關(guān)于推進城鎮(zhèn)化的策略選擇也會有所不同。章丘市的縣域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略首先是基于國家城鎮(zhèn)化的總體背景展開的，國家關(guān)于推進新型城鎮(zhèn)化的總體布局、關(guān)于縣域城鎮(zhèn)化的具體要求和政策安排，都對章丘市縣域城鎮(zhèn)化構(gòu)成了宏觀影響。除此之外，章丘市關(guān)于縣域城鎮(zhèn)化的布局考慮，還與以下一些更直接的背景因素有關(guān)：

1.1 章丘市的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境和城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)

1.1.1 區(qū)位條件

章丘是濟南市轄屬的縣級市，地處齊魯腹地，位于山東省省會濟南以東40公里處，南依泰山，北臨黃河，總面積1855平方公里，總?cè)丝?01.2萬。在山東區(qū)域一體化發(fā)展的大格局中，章丘位居“青島—濰坊—淄博—濟南—聊城”城市發(fā)展軸的中間地帶，是半島城市群的重要節(jié)點城市；章丘也是濟南市向東發(fā)展的重要門戶和交通節(jié)點，因而是山東省省會城市群發(fā)展體系中的重要城市。這樣一些區(qū)位條件，直接構(gòu)成了章丘市經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)優(yōu)勢，為章丘發(fā)展成為濟南市新的經(jīng)濟增長極和市域次中心奠定了重要基礎(chǔ)。

1.1.2 經(jīng)濟社會發(fā)展水平

多年來，章丘市經(jīng)濟社會發(fā)展保持了良好的發(fā)展勢頭，各項經(jīng)濟指標(biāo)都遙遙領(lǐng)先于其他縣份，是濟南市縣域經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)最好的區(qū)域。2012年，章丘市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值678.7億元，在濟南市11個縣（市、區(qū)）中排名第二，經(jīng)濟總量超過了平陰、濟陽、商河三個縣域經(jīng)濟體的總和。章丘市的工業(yè)發(fā)展一直保持了較強的增長勢頭，2012年，完成工業(yè)增加值361.2億元，遙遙領(lǐng)先于其他10個縣（市、區(qū)），工業(yè)增加值占全市工業(yè)增加值的22.53%。章丘市經(jīng)濟社會發(fā)展綜合水平在全國的排名也十分靠前，多年來都是全國百強縣，2012年位列中國中小城市科學(xué)發(fā)展百強縣（市）第33位，同時，還榮膺2012年度中國十佳“兩型”中小城市稱號（位列第5位）、2012年度中國最具投資潛力中小城市百強縣（市）稱號（位列第7位）和2012年度中國最具區(qū)域帶動力中小城市百強縣（市）稱號。

1.1.3 城鎮(zhèn)化水平

章丘是濟南市推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的先行先試區(qū)，其城鎮(zhèn)化水平領(lǐng)先于其他縣份，到2012年，建成區(qū)面積已達54平方公里，城鎮(zhèn)化率為50%，初步構(gòu)筑起了以主城區(qū)為核心，以刁鎮(zhèn)市域次中心為依托，以普集、文祖等中心城鎮(zhèn)組團為支撐，以若干新型社區(qū)為基礎(chǔ)，梯次分明、職能互補、布局合理的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系。

上述發(fā)展環(huán)境和城鎮(zhèn)化狀況表明，章丘市已經(jīng)具備了推動城鎮(zhèn)化實現(xiàn)跨越發(fā)展的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，在更高層次上推動城鎮(zhèn)化實現(xiàn)新突破是一種必然的、可行的選擇。

1.2 章丘市面臨的外部發(fā)展環(huán)境與城鎮(zhèn)化格局

1.2.1 山東省的區(qū)域發(fā)展環(huán)境和城鎮(zhèn)化格局的影響

一直以來，章丘市都是著眼于全省區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)體系布局的大格局來考慮自身的城鎮(zhèn)化發(fā)展問題。2009年，山東省委、省政府出臺了《大力加快新型城鎮(zhèn)化的意見》，正式提出了構(gòu)筑“一群一圈一區(qū)一帶”的城鎮(zhèn)空間格局?！耙蝗骸笔侵干綎|半島城市群，是藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的重要載體、全省經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心區(qū)；“一圈”是指濟南都市圈，是帶動山東中西部發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化進程的經(jīng)濟增長極；“一區(qū)”是指依托黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)培植形成的城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)；“一帶”是指依托魯南經(jīng)濟帶構(gòu)筑魯南城鎮(zhèn)帶。這樣一種區(qū)域發(fā)展格局和城鎮(zhèn)化布局安排，是目前章丘市城鎮(zhèn)化總體定位的總的背景和依據(jù)。進一步看，這里有兩個區(qū)域因素對章丘市的城鎮(zhèn)化進程構(gòu)成了深遠(yuǎn)影響：一是山東半島城市群一體化發(fā)展對章丘城市發(fā)展的影響。目前，山東半島城市群正發(fā)展成為東部沿海乃至東北亞地區(qū)極具影響力的經(jīng)濟隆起帶，它同時也是帶動華北及黃河中下游地區(qū)的經(jīng)濟核心和現(xiàn)代制造業(yè)基地。由于半島城市群化發(fā)展正越來越依賴于城市群內(nèi)部各城市間的合作，城市群內(nèi)中小城市在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面的作用日益顯著，加快單體城市特色建設(shè)、形成城市群內(nèi)互補發(fā)展已經(jīng)成為一種趨勢。章丘市是半島城市群經(jīng)濟帶的重要節(jié)點城市，半島城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的新機制和新方向，對章丘未來的城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化布局必將產(chǎn)生不可估量的作用和影響；二是濟南都市圈一體化發(fā)展對章丘的影響。目前，濟南都市圈范圍的合作與發(fā)展也面臨一些新的機遇，尤其是濟南與東部淄博、萊蕪等幾個城市的產(chǎn)業(yè)合作已步入實質(zhì)性階段，章丘地處這種區(qū)域合作的主鏈條上，必將在參與跨區(qū)域合作的同時，為城鎮(zhèn)化的展開打開新的空間。endprint

1.2.2 濟南市的城市空間擴張和城鎮(zhèn)化體系安排的影響

2003年以來，濟南市一直按照“東拓、西進、南控、北跨、中疏”的空間戰(zhàn)略部署城市的發(fā)展與城鎮(zhèn)化布局，尤其是“東拓”與“西進”更是首先成為城市發(fā)展的主戰(zhàn)場。其中，城市空間向東擴展，將不僅形成東部新城和東部產(chǎn)業(yè)帶，也將直接促成濟南主城區(qū)與章丘市的無縫鏈接，使章丘更多融入到濟南市產(chǎn)業(yè)分工的大體系中，并分享到更多的城市化效應(yīng)。這樣一種趨勢，將在促使章丘依托濟南實現(xiàn)自身跨越發(fā)展的同時，也使章丘市更多承擔(dān)起實現(xiàn)濟南跨越發(fā)展新的增長極和市域次中心的功能。

1.3 山東省關(guān)于城鎮(zhèn)化的總體部署和政策導(dǎo)向

隨著國家層面對新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重新布局，山東省也針對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施形成了更具體的部署安排。2009年，中共山東省委、山東省人民政府制定出臺了《關(guān)于大力推進新型城鎮(zhèn)化的意見》（魯發(fā)〔2009〕21號）；2013年初，山東省進一步制定頒布了《山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要（2012—2020年）》。這些關(guān)于山東區(qū)域城鎮(zhèn)化的總體安排，對縣域城鎮(zhèn)化的獨特意義、構(gòu)成層次和實施路徑作了界定，直接構(gòu)成了章丘市推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的政策背景。具體包括：

1.3.1 縣域城鎮(zhèn)化的意義和構(gòu)成層次

2009年出臺的《關(guān)于大力推進新型城鎮(zhèn)化的意見》明確指出，構(gòu)建科學(xué)的城鎮(zhèn)體系，必須在縣域?qū)用嫔习盐杖齻€推進環(huán)節(jié)：一是加快發(fā)展縣域中心城市，大力發(fā)展縣級市和縣城，提升城市綜合承載能力，加快發(fā)展縣域經(jīng)濟；二是大力培育中心鎮(zhèn)，把小城鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要節(jié)點，進一步提升小城鎮(zhèn)的綜合實力，提高其帶動周邊農(nóng)村發(fā)展的能力；三是要推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，積極實施縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，以中心村為核心，以農(nóng)村住房建設(shè)和危房改造為契機，推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋，提高農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。這些規(guī)定既闡述了縣域城鎮(zhèn)化在整個城鎮(zhèn)體系建設(shè)中的獨特意義，也明確了縣域城鎮(zhèn)化的分層，為章丘市城鎮(zhèn)化的展開指明了方向。

1.3.2 明確了推進縣域城鎮(zhèn)化的實施路徑

山東省《關(guān)于大力推進新型城鎮(zhèn)化的意見》強調(diào)，縣域城鎮(zhèn)化的展開應(yīng)積極推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、組織建設(shè)“六個一體化”，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；應(yīng)加快引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、信息等要素向農(nóng)村流動，鼓勵城市科技、教育、醫(yī)療等面向農(nóng)民搞好服務(wù)，鼓勵城市企業(yè)投資建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，鼓勵城市勞動密集型和資源加工型產(chǎn)業(yè)向縣城和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，鼓勵城市商貿(mào)、物流、金融、咨詢等服務(wù)業(yè)向農(nóng)村延伸；應(yīng)加強小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善服務(wù)功能，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，把小城鎮(zhèn)建設(shè)成為區(qū)域性人口集聚中心、產(chǎn)業(yè)集聚中心、商品集散中心，促進工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中。所有這些方面，都為章丘市城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施明確了方向，指出了現(xiàn)實的實施路徑，促進了市、鎮(zhèn)、村三級城鎮(zhèn)化布局的完善和整體城鎮(zhèn)化進程的加快。

2 章丘市推進縣域城鎮(zhèn)化的總體布局與創(chuàng)新實踐要點

2.1 總體定位：打造濟南跨越發(fā)展新的增長極和市域次中心

城鎮(zhèn)化總體定位是城鎮(zhèn)化全面展開的總的依據(jù)和出發(fā)點。城鎮(zhèn)化定位，一是需要對城市已有的賦存條件、推動城鎮(zhèn)化所面臨的競爭環(huán)境等做出分析，找出推動城鎮(zhèn)化的優(yōu)勢條件以及城鎮(zhèn)化展開的優(yōu)勢方向；二是需要對未來城鎮(zhèn)化的目標(biāo)高度形成一個總的預(yù)測和設(shè)定。城鎮(zhèn)化總體定位最終要完成的是這樣一個任務(wù)：面對城市所賴以存在的城鎮(zhèn)化體系，為其尋找到合適的位置和作用鏈條，并為未來城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略突破尋找到合理的方向和擴展空間。因此，城鎮(zhèn)化定位所涉及的是一個城市與其賴以存在的城鎮(zhèn)化體系的關(guān)系問題，這種定位安排將構(gòu)成城鎮(zhèn)化深入展開的基本依據(jù)和出發(fā)點。

章丘市從自身的賦存條件、發(fā)展環(huán)境以及所建立的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)出發(fā)，對未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展作了如下定位安排：打造濟南跨越發(fā)展新的增長極和市域次中心。這主要是著眼于章丘在濟南市城鎮(zhèn)化體系中的獨特地位和作用，既強調(diào)了章丘市在濟南經(jīng)濟社會發(fā)展大盤中作為城市發(fā)展新的增長極的地位，同時也從城鄉(xiāng)空間一體化布局的角度，突出了章丘作為市域次中心對濟南布局城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的獨特價值和意義。這樣一種定位思路，不僅為章丘在更大區(qū)域空間上參與城鎮(zhèn)化分工、分享城鎮(zhèn)化成果明確了方向，也為扎實推進章丘的縣域城鎮(zhèn)化指明了戰(zhàn)略著力點和實施重點。

2.2 空間布局：推進全域城鎮(zhèn)化空間戰(zhàn)略

全域城鎮(zhèn)化既是一種新的城鎮(zhèn)化布局要求，更是當(dāng)下推進城鎮(zhèn)化的一種全新視野和境界。全域城鎮(zhèn)化強調(diào)三個布局要點：一是空間布局，要兼顧城市與鄉(xiāng)村，形成對中心區(qū)、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的各個空間區(qū)域的一體化布局安排；二是產(chǎn)業(yè)布局，要兼顧農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，形成一、二、三產(chǎn)互為支撐、共生共榮的產(chǎn)業(yè)一體化安排；三是人口布局，要兼顧城鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口的利益平衡，使城鎮(zhèn)化不僅要惠及城市人口、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型人口，也要使留在鄉(xiāng)村的人口受益，全域城鎮(zhèn)化是面向全區(qū)域人口對城鎮(zhèn)化福利的一種平衡安排?？傊虺擎?zhèn)化首先是一種空間視野的拓展，是基于空間上對城鎮(zhèn)化的全域化審視所形成的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略安排。全域城鎮(zhèn)化從空間布局入手，進而就產(chǎn)業(yè)、人口的全域城鎮(zhèn)化做出系統(tǒng)安排，在此基礎(chǔ)上，形成科學(xué)合理、優(yōu)勢互補、功能完善、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的全域城鎮(zhèn)化體系建設(shè)。

章丘市作為濟南市縣域經(jīng)濟最為發(fā)達的區(qū)域，不僅形成了良好的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)，而且作為濟南市推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的先行先試區(qū)，也積累了一些成熟的經(jīng)驗和思路，這一切都為章丘市深入推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略奠定了重要基礎(chǔ)。基于這些因素，章丘市明確提出了全域城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局要求，并進一步制定了“一主、一輔、四組團、多社區(qū)”的全域城鎮(zhèn)化空間布局規(guī)劃，以此來構(gòu)架面向整個市域空間的多層級、全覆蓋、功能完善的城鎮(zhèn)空間體系。其中，“一主”即目前的市域主城區(qū)；“一輔”即刁鎮(zhèn)市域次中心（含辛寨、水寨）；“四組團”即文祖、曹范、垛莊組成的南部城鎮(zhèn)組團，普集、官莊組成的東部城鎮(zhèn)組團，繡惠、相公、寧家埠、白云湖組成的中部城鎮(zhèn)組團，高官寨、黃河組成的北部城鎮(zhèn)組團；“多社區(qū)”是指逐步推進新型社區(qū)建設(shè)，力爭到2015年建設(shè)新型社區(qū)85個以上，以此擴展和夯實城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。進一步來說，章丘市推進全域城鎮(zhèn)化空間戰(zhàn)略，主要把握了三個關(guān)鍵點：endprint

2.2.1 突出中心城區(qū)的核心地位，打造全域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略增長極

縣域城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律表明，縣域城鎮(zhèn)化的展開，一個首要的著力點就是打造和提升縣域主城區(qū)的城市功能，包括強化縣城作為經(jīng)濟核心和戰(zhàn)略增長極的功能，提升縣城的文化、教育、休閑、社會管理功能，推動縣城的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)功能建設(shè)，為基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化奠定基礎(chǔ)等。章丘市推進全域城鎮(zhèn)化，首先從提升中心城區(qū)綜合承載力和輻射帶動功能入手。他們的主要思路是，按照“整體規(guī)劃、分步實施、項目帶動、組團發(fā)展”的原則，高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、高效率推進市中心商貿(mào)區(qū)、繡源河沿線片區(qū)等重點片區(qū)的綜合開發(fā)，力爭把縣域主城區(qū)打造成景觀美好、設(shè)施配套、功能完善、輻射力強的現(xiàn)代化中心城區(qū)。

2.2.2 加快培育壯大特色城鎮(zhèn)，打造全域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略樞紐

在縣域城鎮(zhèn)化空間體系中，小城鎮(zhèn)是連接縣城與廣大鄉(xiāng)村腹地的戰(zhàn)略樞紐，加快小城鎮(zhèn)功能建設(shè)，對于優(yōu)化城鄉(xiāng)布局，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的總體格局具有至關(guān)重要的作用。章丘市建設(shè)特色城鎮(zhèn)的主要思路是，首先全力推動刁鎮(zhèn)作為全省“百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動”示范鎮(zhèn)的建設(shè)，與此同時，進一步將官莊、高官寨、普集、文祖4個鎮(zhèn)培育成為章丘市級示范鎮(zhèn)，力爭用3—5年時間，把示范鎮(zhèn)建設(shè)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)達、生態(tài)良好、景觀優(yōu)美、功能完善的新型城鎮(zhèn)，使之成為連接城區(qū)、輻射農(nóng)村的重要公共服務(wù)平臺和新的區(qū)域增長極。城鎮(zhèn)建設(shè)的具體方向?qū)⒏鶕?jù)各自已有的發(fā)展基礎(chǔ)和文化特色，形成不同的特色城鎮(zhèn)建設(shè)方案。刁鎮(zhèn)將在加快工業(yè)強鎮(zhèn)建設(shè)的同時，推動其作為市域次中心的功能建設(shè)；其它城鎮(zhèn)將在加快產(chǎn)業(yè)提升、擴展綜合服務(wù)功能的同時，注重對地域文化的保護利用，提升城鎮(zhèn)建設(shè)文化內(nèi)涵，打造城鎮(zhèn)建設(shè)新亮點。

2.2.3 穩(wěn)步推進新型社區(qū)建設(shè)，擴展城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)平臺

新型社區(qū)建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點和推進新型城鎮(zhèn)化的重要載體。2009年以來，章丘市已經(jīng)高標(biāo)準(zhǔn)完成了48個新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)工作。今后幾年，章丘市將在充分尊重群眾意愿的前提下，加快城鎮(zhèn)駐地的村居改造整合；在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，利用城鄉(xiāng)土地增減掛鉤方式，積極穩(wěn)妥推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。力爭在今后幾年建成85個設(shè)施配套、生態(tài)宜居、管理規(guī)范的新型社區(qū)，進一步擴展和夯實全域城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)平臺。

2.3 產(chǎn)業(yè)布局：推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，強化產(chǎn)業(yè)支撐作用

城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動密切相關(guān)，任何城鎮(zhèn)化過程都必然以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的布局調(diào)整或轉(zhuǎn)型升級為基礎(chǔ)，同時，城鎮(zhèn)化又會形成進一步的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型要求。就縣域城鎮(zhèn)化的推進來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級和布局調(diào)整，主要源自兩個方面的背景因素：一是中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或布局調(diào)整要求；二是基于縣域城鎮(zhèn)體系的布局要求和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求所形成的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整要求。在此，前一個因素是外促性因素，后一個因素則是由縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展所產(chǎn)生的內(nèi)生性要求，這兩個因素彼此交織、互為影響，共同促成了縣域?qū)用娴漠a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和布局調(diào)整。章丘市是濟南工業(yè)基礎(chǔ)較好的縣域經(jīng)濟體，近年來，基于承接濟南中心城區(qū)制造業(yè)的轉(zhuǎn)移要求，也由于城鎮(zhèn)化不斷擴展的形勢要求，章丘市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和布局調(diào)整不斷取得新進展，較好的支撐了縣域城鎮(zhèn)化的展開。具體來看，章丘市的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整主要是就兩個空間層次作了布局安排：

2.3.1 縣域總體產(chǎn)業(yè)布局，以打造現(xiàn)代制造業(yè)基地和特色旅游文化服務(wù)體系為目標(biāo)

章丘市從縣域經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征入手，強調(diào)未來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)該以推進經(jīng)濟的持續(xù)增長為目的，同時通過大量發(fā)展服務(wù)業(yè)和勞動密集型制造業(yè)，創(chuàng)造更充分的就業(yè)崗位，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整在促成經(jīng)濟持續(xù)增長的同時，為城鎮(zhèn)化、尤其是農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移打開空間。具體考慮了三個方向：一是要從自身的優(yōu)勢出發(fā)，發(fā)展適宜于本地的產(chǎn)業(yè)，充分利用本地豐富的資源，如泉水、礦產(chǎn)和文化等，發(fā)展具有章丘特色的產(chǎn)業(yè)；二是要充分考慮與濟南的關(guān)系，既要承接濟南的擴散效應(yīng)，也要注意與濟南實現(xiàn)錯位發(fā)展；三是要跳出與濟南的關(guān)系，將章丘的產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在全球化和中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下去看，努力抓住下一輪經(jīng)濟發(fā)展的機遇，為章丘未來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級拓展空間。基于這些考慮，章丘市關(guān)于未來的產(chǎn)業(yè)布局是，推進先進制造業(yè)、勞動密集型制造業(yè)和服務(wù)業(yè)同步發(fā)展，努力打造環(huán)渤海灣的“現(xiàn)代制造業(yè)基地”和“區(qū)域性消費品制造中心”，同時，以地方特色旅游文化為基礎(chǔ)，打造以“百脈文化中心”為核心的旅游文化產(chǎn)業(yè)體系。

2.3.2 鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)布局，重在因地制宜推進產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展

關(guān)于鎮(zhèn)域?qū)用娴漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展，章丘市主要強調(diào)了兩個方面的布局要求：①因地制宜，推進產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化。根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地理區(qū)位、資源稟賦、歷史沿革、經(jīng)濟基礎(chǔ)等條件，堅持宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游、宜商則商，大力發(fā)展各具特色的鎮(zhèn)域經(jīng)濟。具體又分為四種情況：一是刁鎮(zhèn)要立足市域次中心的定位，著力加快化工產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，在做大做強工業(yè)經(jīng)濟上實現(xiàn)新突破，保持在全省“十強鎮(zhèn)”領(lǐng)先位置；二是官莊、普集、繡惠、相公等鎮(zhèn)要發(fā)揮工業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢，進一步優(yōu)化生產(chǎn)要素配置，破解瓶頸制約，保持經(jīng)濟發(fā)展的良好勢頭；三是垛莊、白云湖、曹范、文祖等鎮(zhèn)要利用豐富的旅游資源，把特色旅游擺到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先位置，帶動城鎮(zhèn)建設(shè)快速發(fā)展；四是高官寨、黃河、水寨、辛寨、寧家埠等鎮(zhèn)要依托技術(shù)創(chuàng)新，大力推進規(guī)?；?jīng)營，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)?；谏鲜霾季终{(diào)整，力求培育和形成一批工業(yè)主導(dǎo)型、休閑旅游型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型城鎮(zhèn)，實現(xiàn)鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)的布局優(yōu)化。②加快鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。按照工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中、土地向大戶集中的原則，積極推動城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的同步規(guī)劃、同步建設(shè)，使產(chǎn)業(yè)園區(qū)成為推進城鎮(zhèn)化的重要載體。一方面，要加快工業(yè)向園區(qū)的集聚，打造產(chǎn)城一體、融合發(fā)展、集約集聚的產(chǎn)業(yè)新城、城市新區(qū)；另一方面，要以建設(shè)省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)為龍頭，按照“一園三區(qū)三帶”發(fā)展格局，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園建設(shè)，大力扶持聯(lián)戶經(jīng)營、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等經(jīng)營模式發(fā)展，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。endprint

2.4 城鎮(zhèn)功能布局：推進基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化

城鎮(zhèn)化的一個重要方面是按照城鄉(xiāng)一體化的設(shè)計原則，加快基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)向農(nóng)村的延伸。近年來，章丘市以村級公路網(wǎng)化工程、“三氣”下鄉(xiāng)工程、文化下鄉(xiāng)工程等為突破口，全力推動基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，收到了顯著成效。

2.4.1 村級公路網(wǎng)化工程

目前，章丘市村級公路網(wǎng)化工程已基本完成，該工程旨在暢通主干路，提升通村路，延伸斷頭路，完善連接路。隨著工程的完工，將進一步構(gòu)筑起結(jié)構(gòu)合理、功能完善的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)，使城鄉(xiāng)一體的道路交通體系建設(shè)獲得新的突破。

2.4.2 “三氣”進村工程

2009年，為推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，章丘市實施了液化氣、暖氣、天然氣進村工程。章丘公用事業(yè)部門率先啟動了“暖氣進村”工程，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)熱源廠，讓住進樓房的農(nóng)民享受城市待遇；同時，章丘市在原有三個液化氣站的基礎(chǔ)上，新增投資建設(shè)、收購了兩個新的氣站，實現(xiàn)了液化氣對章丘農(nóng)村的全覆蓋。2013年，旨在推動天然氣“城鄉(xiāng)一體化”的“天然氣通鄉(xiāng)鎮(zhèn)進社區(qū)”工程也已全面展開。目前，9條延伸鎮(zhèn)街的天然氣支線管網(wǎng)建設(shè)已全面展開，該工程可將清潔能源輸送到鎮(zhèn)街駐地和新農(nóng)村社區(qū)，兩年內(nèi)將延伸到章丘市18個街鎮(zhèn)，這將為社區(qū)居民生活帶來方便的同時，借助天然氣“城鄉(xiāng)一體化”構(gòu)架的形成，進一步加快城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進程。

2.4.3 文化下鄉(xiāng)工程

文化一體化發(fā)展是推進城鄉(xiāng)一體化進程的深層根基。近年來，章丘市不斷加大資金投入，積極建設(shè)完善市、鎮(zhèn)、村三級公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。目前，市級已建有文化館、圖書館、文化中心等一批常年免費對外開放的公共文化設(shè)施，鎮(zhèn)、街道建有14處綜合文化站，農(nóng)村建有678處村級文化大院，為群眾文化活動開展提供了平臺。面向基層的文化活動組織也做得有聲有色，目前，200余支特色文藝團隊、莊戶劇團和5000余人的基層文藝骨干，已成為群眾文化活動的中堅力量。與此同時，章丘還在每周五、六晚上，邀請濟南市雜技團、曲藝團、京劇院、歌舞劇院、兒童藝術(shù)劇院、呂劇院等六大院團到該市文化中心的百脈劇場演出，極大地豐富了基層文化生活，推動了城鄉(xiāng)文化一體化進程。

2.5 政策配套：加大政策扶持力度，為城鎮(zhèn)化提供制度保障

城鎮(zhèn)化的展開，是一項綜合性很強的工作，涉及到戶籍管理、就業(yè)保障、教育衛(wèi)生、社保保障、行政區(qū)劃、財政體制和資源配置等一整套制度的建設(shè)和完善。在這一方面，章丘市積極探索，加大政策扶持，較好地推進了城鎮(zhèn)化的又好又快發(fā)展。

2.5.1 加大資金扶持力度

一直以來，章丘市都十分注重從各個層面對城鎮(zhèn)化的實施給予資金方面的扶持。2013年以來，章丘市進一步加大了財政扶持力度，決定每年財政拿出1億元，設(shè)立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展專項資金，集中扶持小城鎮(zhèn)建設(shè)和新型社區(qū)建設(shè)。對確定的4個章丘市級示范鎮(zhèn)，每年分別給予300萬元的補助資金，各鎮(zhèn)也將按不低于1：1的比例進行配套。同時采取以獎代補方式，對列入小城鎮(zhèn)重點項目數(shù)據(jù)庫并驗收合格的城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施項目給予適當(dāng)補助。

2.5.2 深化土地管理制度改革

章丘市提出，今后一段時期，將通過土地綜合整治、增減掛鉤節(jié)余的用地指標(biāo)和存量用地挖潛節(jié)約的土地，優(yōu)先保障城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)需要。為此，章丘市進一步調(diào)整了相關(guān)資金補助制度。一是提高了土地增減掛鉤補助資金標(biāo)準(zhǔn)，對2013年以后新增土地增減掛鉤項目節(jié)約出的建設(shè)用地指標(biāo)，補助資金調(diào)整為30萬元/畝，較過去20萬元/畝補助標(biāo)準(zhǔn)有較大提高；二是對資金補助方式作了調(diào)整，補助資金按照安置房建設(shè)、舊村拆遷及土地復(fù)墾進度，按5：3：2的比例分期分批撥付。這些制度上的調(diào)整，都是推進城鎮(zhèn)化進程的重要支撐。

2.5.3 深化戶籍管理制度改革

進一步放寬農(nóng)民進城鎮(zhèn)落戶條件，實行以合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)為基本條件的戶口遷移制度，推動農(nóng)村剩余勞動力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。凡在中心城區(qū)及建制鎮(zhèn)經(jīng)商、辦企業(yè)、在用人單位工作，有合法穩(wěn)定住所，且達到一定居住或工作年限的，其本人及其配偶和未婚子女，可在當(dāng)?shù)厣暾埪鋺?。在中心城區(qū)及建制鎮(zhèn)所在地購買商品住房或通過合法途徑擁有住房并實際居住的，其本人及其配偶和未婚子女，也可在當(dāng)?shù)厣暾埪鋺?。放寬農(nóng)民工戶口遷入條件，在小城鎮(zhèn)有固定住所并實際居住，有經(jīng)濟保障和生活來源的農(nóng)民工，可憑勞動合同手續(xù)申請落戶。

3 結(jié)論

3.1 縣域城鎮(zhèn)化是國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略全面展開的基石和落腳點

新型城鎮(zhèn)化的展開涉及到各種空間關(guān)系和要素關(guān)系的調(diào)整，所有要素關(guān)系的調(diào)整，最終都要落腳到縣域城鎮(zhèn)化的層面上。首先，從空間關(guān)系上看，縣域城鎮(zhèn)化是構(gòu)成國家城鎮(zhèn)化體系的基石。改革開放以后，中國的城市化基本上是在“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”和大城市帶戰(zhàn)略兩種思路的交替影響中展開。從最近一個時期中央的部署要求來看，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是現(xiàn)階段中國新型城鎮(zhèn)化道路的基本選擇。基于這樣的城鎮(zhèn)化架構(gòu)，可進一步將城鎮(zhèn)化空間劃分為縱向的三個層級，即城市、縣域城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村腹地。顯然，在這三個層級中，城市是城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)，縣域城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的樞紐和重要節(jié)點，由縣域城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村腹地組成的縣域城鎮(zhèn)化體系，則是構(gòu)成國家城鎮(zhèn)化體系的基石。其次，從城鎮(zhèn)化的要素關(guān)系和作用機制來看，縣域城鎮(zhèn)化是國家實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的最終落腳點。新型城鎮(zhèn)化涉及到土地利用、產(chǎn)業(yè)、城市功能、公共服務(wù)、人口等多種要素的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)。目前中國推進新型城鎮(zhèn)化，以促進要素在大中小城市和小城鎮(zhèn)之間的合理分布、推進公共物品在城鄉(xiāng)之間的均等化分配為準(zhǔn)則，但從最終目的來看，新型城鎮(zhèn)化是要借助城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。這樣一種目標(biāo)安排，必然要求上述城市化要素的調(diào)整與轉(zhuǎn)型，最終都要以農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的非農(nóng)化轉(zhuǎn)型為目標(biāo)，這種轉(zhuǎn)型的最終集結(jié)點就是縣域城鎮(zhèn)化的展開，也就是說，縣域城鎮(zhèn)化是國家實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的最終落腳點。endprint

3.2 縣域城鎮(zhèn)化涉及到三大空間層次、四個要素轉(zhuǎn)型系統(tǒng)

城鎮(zhèn)化的展開涉及到不同的空間區(qū)域，不同區(qū)域空間的城鎮(zhèn)化所涉及的空間構(gòu)架和空間組織要點將有所不同。從縣域城鎮(zhèn)化的空間組織來看，主要涉及到三大空間層次，即縣域城鎮(zhèn)化是以縣城為戰(zhàn)略增長極、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地及具備一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)園區(qū)為樞紐、以中心村為節(jié)點的組織有序的完整體系。就要素形態(tài)來看，縣域城鎮(zhèn)化主要涉及到四個要素系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型，即土地利用轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會管理與服務(wù)轉(zhuǎn)型、人口轉(zhuǎn)型。四大要素的轉(zhuǎn)型彼此影響、互為支撐，縣域空間則是支持各個要素系統(tǒng)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的空間載體。所以，縣域城鎮(zhèn)化是依托三大空間單元，實現(xiàn)四大要素互動轉(zhuǎn)型的社會變遷過程。從縣域城鎮(zhèn)化的進程和結(jié)果來看，必須首先開啟和推動縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地、園區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，以此為推動更大范圍的縣域城鎮(zhèn)化提供物質(zhì)條件。但從縣域城鎮(zhèn)化的最終目的來看，以中心村或新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為紐帶，推動城鎮(zhèn)化向鄉(xiāng)村腹地擴展，促使產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)方式和生活方式在更大縣域空間上獲得轉(zhuǎn)型，從而在更大程度上實現(xiàn)人對城市化福利的均衡占有，這才是縣域城鎮(zhèn)化的最終方向和目的。

3.3 縣域城鎮(zhèn)化要重視處理城鎮(zhèn)化與工業(yè)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系

城鎮(zhèn)化的展開，始終有一個把握和處理工業(yè)化與城鎮(zhèn)化關(guān)系的問題。從大的歷史過程來看，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的前提和助推力量。但是，中國的城鎮(zhèn)化走到今天，作為縣域?qū)用娴某擎?zhèn)化實踐，更現(xiàn)實的選擇是要處理好城鎮(zhèn)化與工業(yè)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系。也就是說，當(dāng)代中國的縣域城鎮(zhèn)化不可能將農(nóng)業(yè)排斥在外，相反，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是構(gòu)成縣域城鎮(zhèn)化的又一重要產(chǎn)業(yè)支點，如何使新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與當(dāng)下的城鎮(zhèn)化進程相融合，使之成為推動城鎮(zhèn)化實現(xiàn)新突破的助推力量，這將是需要在理論和實踐層面上進一步做出探討的問題。從章丘的實踐來看，依托工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化來推動產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、拓展城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間，是縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的新的方向和戰(zhàn)略實施要點，必須找準(zhǔn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的結(jié)合點，加快縣城和中心鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與更新，推動城鎮(zhèn)化實現(xiàn)新的突破和發(fā)展。

3.4 縣域城鎮(zhèn)化必須形成更有針對性的人口城鎮(zhèn)化配套改革，引導(dǎo)健康有序的人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型

隨著城鎮(zhèn)化的深入展開，中央關(guān)于推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的目標(biāo)指向越來越明確，以人為本、讓城鎮(zhèn)化造福于人民，成為當(dāng)前推動城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的最高原則和目標(biāo)。但是，如何才能使城鎮(zhèn)化真正造福于人民、實現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化？章丘的實踐表明，在縣域城鎮(zhèn)化層面上，把握三個關(guān)鍵點十分重要：一要切實解決好農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)以后的就業(yè)和謀生問題。就產(chǎn)業(yè)儲備和經(jīng)濟總量來看，與城市相比，縣域?qū)用嫔衔{勞動力就業(yè)的能力一直較為薄弱，解決農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)以后的就業(yè)和謀生問題始終是一個難題。很明顯，人口向城鎮(zhèn)集中是人口城鎮(zhèn)化的標(biāo)志，但人口轉(zhuǎn)型更為關(guān)鍵的一點，是要解決進城農(nóng)民的生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)型。為此，一方面是需要加快產(chǎn)業(yè)培育和就業(yè)崗位的儲備，并需要就農(nóng)民進城就業(yè)形成擇業(yè)方向和政策上的引導(dǎo)；同時，也要注意就人口城鎮(zhèn)化做出科學(xué)的評估和總量控制，避免急功近利的城鎮(zhèn)化導(dǎo)向。二要妥善處理好農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)以后原有承包地、宅基地的合理流轉(zhuǎn)問題。只有真正堅持以人為本，形成合理可行的土地流轉(zhuǎn)機制，才能解除人們的后顧之憂，使人口城鎮(zhèn)化沿著健康有序的制度軌道展開。這一點在縣域?qū)用嫔嫌绕渚哂兄匾饬x。三是加快推進公共資源配置的城鄉(xiāng)一體化進程。必須在土地利用、產(chǎn)業(yè)與人口這三方面實現(xiàn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的同時，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施與服務(wù)配套的（下轉(zhuǎn)73頁）（上接35頁）同步改善，尤其是應(yīng)該著力突破和解決中心村的設(shè)施和服務(wù)配套問題，這是加快推進公共資源配置一體化的關(guān)鍵所在。

總之，目前國家城鎮(zhèn)化正步入新一輪的戰(zhàn)略布局和政策推動階段?？h域城鎮(zhèn)化作為國家城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)系統(tǒng)，必然面臨新的難題，需要就城鎮(zhèn)化的深入實施做出新的探索和實踐。在此，完整把握縣域城鎮(zhèn)化的空間構(gòu)架和要素層次，從城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的互動關(guān)系入手，加快產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化；從統(tǒng)籌政策安排入手，加快人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型；以及面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心村，加快推進基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及相關(guān)服務(wù)的配套建設(shè)，是當(dāng)前推進縣域城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，它們同時也構(gòu)成了縣域城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略突破口和實施重點。

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責(zé)任編輯：蔣亞林endprint