李天舒

一、引言

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)為了實(shí)現(xiàn)某些特定的目的而劃定的有別于本國(guó)關(guān)境內(nèi)一般地區(qū)并實(shí)行特殊的貿(mào)易管制、稅收等政策，由海關(guān)實(shí)施特殊監(jiān)管制度的特定區(qū)域。在我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，現(xiàn)有6種類(lèi)型，即保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、出口加工區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)。海關(guān)特殊監(jiān)管場(chǎng)所則由海關(guān)總署批準(zhǔn)設(shè)立，主要包括保稅物流中心、進(jìn)口保稅倉(cāng)庫(kù)和出口監(jiān)管倉(cāng)庫(kù)。

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的類(lèi)型劃分主要在于開(kāi)放程度和賦予功能健全程度的差異，綜合保稅區(qū)和保稅港區(qū)是我國(guó)現(xiàn)有的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)中開(kāi)放度最高、功能政策比較齊全的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，可以說(shuō)疊加了保稅區(qū)、出口加工區(qū)和保稅物流園區(qū)賦予的所有功能類(lèi)別和特殊貿(mào)易政策。保稅港區(qū)已經(jīng)具有了保稅倉(cāng)儲(chǔ)、保稅物流、保稅加工、國(guó)際采購(gòu)、分銷(xiāo)和配送、國(guó)際中轉(zhuǎn)、商品展示、研發(fā)、加工和制造，港口作業(yè)等綜合性功能，而設(shè)在內(nèi)陸地區(qū)的綜合保稅區(qū)還被賦予了內(nèi)陸港虛擬口岸的功能。

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)未來(lái)整合優(yōu)化發(fā)展的方向是逐步將現(xiàn)有的出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)及符合條件的保稅區(qū)整合為綜合保稅區(qū)，新設(shè)立的特殊監(jiān)管區(qū)域，統(tǒng)一命名為綜合保稅區(qū)。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)作為一種特殊類(lèi)型經(jīng)濟(jì)區(qū)，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的重要平臺(tái)。部分功能較為完善、輻射能力較強(qiáng)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)在制度創(chuàng)新、整合發(fā)展、功能拓展等方面承擔(dān)起了率先突破的重任，已經(jīng)成為區(qū)域拓展國(guó)際貿(mào)易的重要樞紐和跨國(guó)公司投資的高密集區(qū)。

二、遼寧海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)和區(qū)域影響

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是區(qū)域開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)主要模式、政策體系、運(yùn)作機(jī)制獨(dú)具特色。近年，遼寧把海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)建設(shè)作為區(qū)域開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，作為投資軟環(huán)境的重要內(nèi)容，已經(jīng)擁有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)6種模式中除跨境工業(yè)園區(qū)外的5種模式，還擁有保稅物流中心、保稅倉(cāng)庫(kù)和出口監(jiān)管倉(cāng)庫(kù)二類(lèi)海關(guān)特殊監(jiān)管場(chǎng)所。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)對(duì)助推區(qū)域開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，遼寧建設(shè)東北亞國(guó)際航運(yùn)中心和物流中心、高水平的現(xiàn)代制造業(yè)和研發(fā)轉(zhuǎn)化基地大多以海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?yàn)楹诵妮d體（見(jiàn)表1）。

（一）遼寧海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和場(chǎng)所相對(duì)集中于大連和沈陽(yáng)，沿海六個(gè)城市均有海關(guān)特殊功能區(qū)域或場(chǎng)所

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)是區(qū)域?qū)ν忾_(kāi)放的先導(dǎo)區(qū)域和核心載體，它對(duì)選址布局的基本條件要求是地理位置優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)腹地寬廣、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好、高素質(zhì)勞動(dòng)力以及豐富和便利的物流網(wǎng)絡(luò)等。大連市海關(guān)特殊功能區(qū)域和場(chǎng)所數(shù)量較多、密度較高，有3個(gè)海關(guān)特殊功能區(qū)域和26家保稅倉(cāng)庫(kù)，體現(xiàn)了大連在東北地區(qū)乃至全國(guó)對(duì)外開(kāi)放中的地位和外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度。沈陽(yáng)有1個(gè)海關(guān)特殊功能區(qū)域和3個(gè)保稅倉(cāng)庫(kù)，從規(guī)模和進(jìn)出口額看，還有較大的發(fā)展?jié)摿涂臻g。營(yíng)口、丹東各有若干家保稅物流中心、保稅倉(cāng)庫(kù)等海關(guān)特殊監(jiān)管場(chǎng)所，體現(xiàn)了兩市作為遼寧黃海和渤海的重要港口在發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)中的前沿作用。

（二）海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了一定程度的體制創(chuàng)新，成為引進(jìn)外資和發(fā)展加工貿(mào)易的重點(diǎn)區(qū)域

從海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)已經(jīng)賦予的功能看，大窯灣保稅港區(qū)、沈陽(yáng)綜合保稅區(qū)是遼寧現(xiàn)有的層次最高、政策最優(yōu)惠的特殊監(jiān)管區(qū)域。大窯灣保稅港區(qū)、大連保稅區(qū)、大連出口加工區(qū)（A區(qū)）在保持原功能基礎(chǔ)上，對(duì)行政管理體制進(jìn)行了整合，實(shí)現(xiàn)了由一個(gè)管委會(huì)進(jìn)行管理，為未來(lái)向自由貿(mào)易園區(qū)轉(zhuǎn)型奠定了體制基礎(chǔ)。沈陽(yáng)綜合保稅區(qū)地處沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)和遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶交叉輻射區(qū)域，是以沈陽(yáng)保稅物流中心為基礎(chǔ)，在地理位置上有利于承接大連港、營(yíng)口港的保稅物流業(yè)務(wù)，是具有一定程度腹地縱深的內(nèi)地虛擬口岸。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)是各地區(qū)招商引資的高端載體，能夠以入?yún)^(qū)即保稅或退稅、通關(guān)時(shí)間短、物流成本低等政策和功能優(yōu)勢(shì)吸引周邊乃至跨國(guó)的物流配送和生產(chǎn)型企業(yè)，成為周邊和腹地出口貨物集聚的中心。2013年，大窯灣保稅港區(qū)實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口額26.62億美元，在全國(guó)保稅港區(qū)排名第6位；大窯灣保稅港區(qū)冷鏈產(chǎn)業(yè)已經(jīng)達(dá)到一定的發(fā)展規(guī)模，已經(jīng)成為東北地區(qū)保稅肉類(lèi)和水果的集散地。

（三）海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)實(shí)現(xiàn)了一定程度的監(jiān)管手段創(chuàng)新，有利于充分發(fā)揮特殊區(qū)域功能優(yōu)勢(shì)

大連海關(guān)針對(duì)大窯灣保稅港區(qū)的運(yùn)營(yíng)，推出先提后報(bào)、車(chē)船直取等高效通關(guān)模式，吸引眾多跨國(guó)企業(yè)入駐，發(fā)揮“分拔集散”功能，佳能、東芝等跨國(guó)公司均已在港區(qū)內(nèi)建立了分撥中心、采購(gòu)中心。針對(duì)英特爾大連項(xiàng)目的配套支撐需要，拓展了出口加工區(qū)的保稅物流功能，大連海關(guān)為處于大連出口加工區(qū)（B區(qū)）英特爾公司創(chuàng)新了精細(xì)化的通關(guān)監(jiān)管模式，包括貨物申報(bào)入?yún)^(qū)、區(qū)內(nèi)加工、帳冊(cè)核銷(xiāo)、廢品出區(qū)、成品出區(qū)等全流程環(huán)節(jié)的保稅貨物便捷流轉(zhuǎn)解決方案，促進(jìn)了大連英特爾公司與大連出口加工區(qū)優(yōu)惠政策的結(jié)合。營(yíng)口保稅物流中心業(yè)務(wù)與港口、鐵路形成有效對(duì)接，綜合運(yùn)用卡口管理、視頻監(jiān)控、海關(guān)計(jì)算機(jī)輔助管理系統(tǒng)等手段，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)密監(jiān)管與高效運(yùn)作的有機(jī)結(jié)合，開(kāi)創(chuàng)了進(jìn)出境貨物無(wú)需轉(zhuǎn)關(guān)即可進(jìn)出保稅物流中心的“直通關(guān)”監(jiān)管模式，真正實(shí)現(xiàn)了區(qū)港聯(lián)動(dòng)，大幅降低企業(yè)物流成本，已經(jīng)吸引鞍鋼、本鋼、中石化等50余家大型企業(yè)通過(guò)中心開(kāi)展業(yè)務(wù)。

三、影響遼寧海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)功能作用發(fā)揮的主要因素

（一）特殊功能和優(yōu)惠政策發(fā)揮不足，尚未充分釋放其在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的比較優(yōu)勢(shì)

從海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的運(yùn)作現(xiàn)狀看，大窯灣保稅港區(qū)主要發(fā)揮的是進(jìn)出口口岸和短時(shí)中轉(zhuǎn)站的作用，而最能體現(xiàn)保稅港區(qū)優(yōu)勢(shì)的國(guó)際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)只占保稅港區(qū)總體業(yè)務(wù)份額的13%左右。大連保稅區(qū)除保稅倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)務(wù)外，其所具備的國(guó)際貿(mào)易、商品展示、檢測(cè)和維修等功能也未能充分發(fā)揮。與國(guó)內(nèi)一些省區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)功能作用發(fā)揮的水平相比存在一定的差距，如天津東疆保稅港區(qū)2012年實(shí)現(xiàn)整體封關(guān)運(yùn)作，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口額達(dá)到53.4億美元，并已經(jīng)開(kāi)始嘗試推行飛機(jī)船舶租賃等新興業(yè)務(wù)。

（二）產(chǎn)業(yè)特色不突出和產(chǎn)業(yè)配套能力較弱，尚未充分發(fā)揮海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域應(yīng)有的帶動(dòng)作用endprint

現(xiàn)有的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)入園企業(yè)數(shù)量、規(guī)模和層次達(dá)不到即有的期望水平，引進(jìn)部分質(zhì)量不高的項(xiàng)目占用了寶貴的空間，給海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展造成被動(dòng)。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域存在一定程度的產(chǎn)業(yè)鏈不完善問(wèn)題，部分大企業(yè)的上游配套企業(yè)主要分布在外地，本地產(chǎn)業(yè)鏈條缺失。如大連保稅區(qū)內(nèi)某規(guī)模較大的加工企業(yè)，配套企業(yè)幾乎都在長(zhǎng)三角地區(qū)，增加了企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本。與國(guó)內(nèi)其它省區(qū)已經(jīng)形成鮮明產(chǎn)業(yè)特色的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)相比存在一定的差距，如天津東疆保稅港區(qū)落戶(hù)了奔馳物流基地，廣西欽州保稅港區(qū)落戶(hù)了石油儲(chǔ)備基地、國(guó)際酒類(lèi)交易中心等項(xiàng)目。

（三）海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的布局未能全面發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，影響資源的整體利用效率

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域集中在遼南，遼東、遼西出現(xiàn)短板，腹地相對(duì)分割，甚至相互競(jìng)爭(zhēng)。一些海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域或場(chǎng)所的選址設(shè)置，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市總體發(fā)展規(guī)劃布局的要求還不相適應(yīng)。一方面，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)在功能分工、產(chǎn)業(yè)配套等方面存在一定的重復(fù)布局和同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，有的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域由于選址存在一定的偏誤，導(dǎo)致招商引資難度較大，難以在短時(shí)期內(nèi)建設(shè)成為進(jìn)出口貿(mào)易的優(yōu)質(zhì)載體。

四、遼寧海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展思路

（一）推進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)合理布局和整合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵優(yōu)化方向轉(zhuǎn)變

適應(yīng)東北腹地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，使海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的布局和建設(shè)能夠充分發(fā)揮區(qū)位、口岸、產(chǎn)業(yè)和腹地優(yōu)勢(shì)。統(tǒng)籌考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、貿(mào)易結(jié)構(gòu)、資源布局等實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)與海港、空港等主要物流樞紐的物暢其流，空間連片，組團(tuán)發(fā)展。以大窯灣保稅港區(qū)為中心，推進(jìn)大連現(xiàn)有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域資源重組。將大連海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域做為一個(gè)整體申報(bào)自由貿(mào)易園區(qū)，成為東北亞地區(qū)的商品集散地和物資分拔中心。以沈陽(yáng)綜合保稅區(qū)為支點(diǎn)，建立沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展高端開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的重要載體，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代物流、保稅倉(cāng)儲(chǔ)、國(guó)際貿(mào)易和保稅加工等產(chǎn)業(yè)。還應(yīng)該根據(jù)發(fā)展需要推進(jìn)符合條件的省轄市申請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)新的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，如以營(yíng)口億噸大港為依托，適時(shí)推進(jìn)將營(yíng)口保稅物流中心升級(jí)為綜合保稅區(qū)，完善以營(yíng)口港為中心的保稅物流功能。

（二）拓展海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的業(yè)務(wù)類(lèi)型，成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較高和創(chuàng)新能力較強(qiáng)的區(qū)域

建設(shè)區(qū)域開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的樞紐和高端現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展的重要平臺(tái)，形成先進(jìn)制造業(yè)的集聚區(qū)，國(guó)際物流的集散區(qū)和服務(wù)外包的承接區(qū)。引導(dǎo)加工貿(mào)易和保稅物流業(yè)務(wù)向海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域及周邊集中，鼓勵(lì)有條件的特殊監(jiān)管區(qū)推進(jìn)功能創(chuàng)新，從單一的保稅加工、簡(jiǎn)單的貼牌生產(chǎn)等附加值較低的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向開(kāi)展研發(fā)、設(shè)計(jì)、創(chuàng)立品牌、物流以及檢測(cè)維修等高技術(shù)含量、高附加值的業(yè)務(wù)項(xiàng)目。注重發(fā)展保稅物流業(yè)務(wù)，發(fā)展國(guó)際分撥配送中心，滿(mǎn)足區(qū)內(nèi)外加工制造業(yè)對(duì)現(xiàn)代物流的需求，帶動(dòng)服務(wù)貿(mào)易的規(guī)模擴(kuò)大和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，包括依托大連商品交易所發(fā)展期貨保稅交割等新興功能。

（三）堅(jiān)持內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)與所在地區(qū)的產(chǎn)業(yè)配套和互動(dòng)

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)普遍受到面積有限、土地成本較高等因素的制約，難以形成自身完整的產(chǎn)業(yè)鏈，必須通過(guò)輻射帶動(dòng)區(qū)外周邊形成產(chǎn)業(yè)配套區(qū)。帶動(dòng)有條件的企業(yè)通過(guò)加工或物流產(chǎn)業(yè)配套等方式進(jìn)入加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)外生產(chǎn)加工、物流和服務(wù)業(yè)的深度融合。探索通過(guò)飛地模式等，發(fā)揮海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的功能和政策作用，推動(dòng)核心區(qū)、配套區(qū)和輻射區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。如江蘇昆山綜合保稅區(qū)周邊分布了1800多家為區(qū)內(nèi)企業(yè)提供產(chǎn)業(yè)配套的企業(yè)，已經(jīng)形成強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)集群，從而對(duì)地方財(cái)稅收入增加、產(chǎn)業(yè)能力提升發(fā)揮重要的輻射帶動(dòng)作用。

（四）創(chuàng)新海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的監(jiān)管模式，提高監(jiān)管效率

處理好海關(guān)有效監(jiān)管和企業(yè)高效運(yùn)作之間的關(guān)系，從手續(xù)簡(jiǎn)化和功能拓展方面營(yíng)造高效的海關(guān)監(jiān)管服務(wù)環(huán)境。通過(guò)對(duì)各類(lèi)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)監(jiān)管模式、作業(yè)流程、操作規(guī)范和信息化管理系統(tǒng)的改革創(chuàng)新，創(chuàng)造新型的海關(guān)監(jiān)管模式。簡(jiǎn)化區(qū)域間物流運(yùn)轉(zhuǎn)監(jiān)管手續(xù)，逐步解決對(duì)內(nèi)外貿(mào)同港、拆拼業(yè)務(wù)、區(qū)域間轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)等涉及海關(guān)監(jiān)管的難題。完善保稅貨物區(qū)間結(jié)轉(zhuǎn)制度，簡(jiǎn)化區(qū)區(qū)之間的轉(zhuǎn)關(guān)作業(yè)流程，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)保稅貨物在特殊監(jiān)管區(qū)之間自由流動(dòng)。簡(jiǎn)化內(nèi)陸與沿海地區(qū)海關(guān)監(jiān)管區(qū)之間的通關(guān)手續(xù)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)陸口岸與沿?？诎兜膬?yōu)勢(shì)互補(bǔ)。加強(qiáng)海關(guān)與出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)合作，實(shí)行“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”的通關(guān)模式，進(jìn)一步拓展特殊監(jiān)管業(yè)務(wù)，為區(qū)內(nèi)企業(yè)開(kāi)展保稅展示交易、境內(nèi)外維修業(yè)務(wù)等提供支持。

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