陸銘

任何限制勞動(dòng)力流動(dòng)的政策都只能是應(yīng)急性的，不管是對(duì)于效率還是出于公平，限制勞動(dòng)力流動(dòng)都將后患無(wú)窮。盡管國(guó)務(wù)院2014年7月底已經(jīng)出臺(tái)進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)，但每個(gè)地方各自為政的局面并沒(méi)有發(fā)生根本性的變化。在一些特大城市，拿著“嚴(yán)格控制人口規(guī)?！钡纳蟹綄殑?，通過(guò)加強(qiáng)公共服務(wù)的歧視和所謂“社區(qū)整治”來(lái)驅(qū)趕外來(lái)人口，還是看得見(jiàn)的趨勢(shì)。

區(qū)域發(fā)展的公平性原則

有一次見(jiàn)到一位律師朋友，談話中提到高鐵的發(fā)展。律師朋友說(shuō)，幾年前他曾沖動(dòng)，要和鐵道部打一場(chǎng)官司，目的就是要問(wèn)鐵道部，為什么高鐵的線路往往是在大城市設(shè)站點(diǎn)，他要代表不通高鐵的小城市要賠償。

鐵道部一定會(huì)爭(zhēng)辯，把大城市作為高鐵的站點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)上是有效率的。律師朋友說(shuō)，他的問(wèn)題是，高鐵建設(shè)動(dòng)用的是公共財(cái)政資源，公共財(cái)政資源應(yīng)該是全民共享的。如果高鐵建設(shè)是以串起大城市來(lái)規(guī)劃的，那么，沒(méi)有高鐵經(jīng)過(guò)的小城市就應(yīng)該獲得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。

仔細(xì)想來(lái)，律師的話有一定道理。讓高鐵經(jīng)過(guò)全國(guó)每一個(gè)城市，甚至每一個(gè)縣每一個(gè)村，肯定會(huì)形成公共資源的巨大浪費(fèi)。我對(duì)律師朋友說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題是有解的。在高鐵主要連接大城市這一看似“不公平”的結(jié)果同時(shí)，保證其他兩個(gè)“公平性”條件。第一，允許人口自由流動(dòng)，這樣其他地區(qū)的人口如果想獲得高鐵的效益，可自由遷徙到有高鐵的地方。第二，公共財(cái)政向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。如果一個(gè)地方?jīng)]有直接享受到高鐵的好處，那么，它就應(yīng)該通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式分享國(guó)家發(fā)展的成果。

這個(gè)簡(jiǎn)短的對(duì)話隱含著一個(gè)非常一般性的“區(qū)域發(fā)展的公平性”原則。在公共投資和公共財(cái)政方面，如果既要效率又要公平，從而獲得一個(gè)全國(guó)人民一致贊同的方案，就必須實(shí)施一個(gè)政策組合，其中有三個(gè)構(gòu)件：公共投資的效率原則；人口的自由流動(dòng)；向沒(méi)有享受公共投資好處的地方進(jìn)行適度的財(cái)政轉(zhuǎn)移。

人口自由流動(dòng)的原則

也許有人會(huì)質(zhì)疑說(shuō)，人口自由流動(dòng)會(huì)給大城市帶來(lái)巨大的社會(huì)負(fù)擔(dān)。這樣一來(lái)，是不是可以僅僅用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)保證區(qū)域發(fā)展的公平性？很多人認(rèn)為，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就是把公共財(cái)政投向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，支持當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。問(wèn)題是，什么叫支持當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展？是把公共財(cái)政投向欠發(fā)達(dá)地區(qū)直接建開(kāi)發(fā)區(qū)辦廠，還是把錢投向欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，這兩種不同的方式對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展有著完全不同的影響。

直接把錢投向生產(chǎn)性的項(xiàng)目，就必須接受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的考驗(yàn)，如果經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)恰恰是在地形比較復(fù)雜、遠(yuǎn)離大的城市中心和交通干線的地方，那么大規(guī)模的生產(chǎn)性投資很有可能生產(chǎn)成本和運(yùn)輸成本過(guò)高，從而缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

對(duì)此，看看全國(guó)遍地開(kāi)花的開(kāi)發(fā)區(qū)，看看政府砸了多少錢，換來(lái)多少產(chǎn)出就知道了。這樣的投資不僅不會(huì)有效地幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而且可能給這些地方背上沉重的發(fā)展負(fù)擔(dān)。事實(shí)上，欠發(fā)達(dá)地方政府的債務(wù)和GDP比率也的確更高。最終，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)還要全國(guó)人民一起負(fù)擔(dān)。

因?yàn)樯a(chǎn)性轉(zhuǎn)移支付都要經(jīng)過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)，因此更重要的仍然是人口的自由遷移。在歐盟，人口自由遷移是得到制度保障的；而在美國(guó)，人口遷移更加自由，沒(méi)有類似于歐洲在語(yǔ)言和文化多樣性上的障礙。

美國(guó)一份區(qū)域規(guī)劃報(bào)告注意到，欠發(fā)達(dá)地區(qū)大多都是遠(yuǎn)離大的人口集聚中心的地區(qū)，從而遠(yuǎn)離了市場(chǎng)機(jī)會(huì)。要幫助那些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，關(guān)鍵措施是幫助它們?nèi)谌氪蟮亩际袇^(qū)和全球市場(chǎng)，去出售那些它們具有獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品和服務(wù)。這份報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)了互聯(lián)網(wǎng)和寬帶通訊給欠發(fā)達(dá)地區(qū)所帶來(lái)的新機(jī)會(huì)。

當(dāng)然，中國(guó)和美國(guó)階段不一樣。對(duì)于中國(guó)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，道路和機(jī)場(chǎng)的建設(shè)更重要，要讓當(dāng)?shù)亍熬哂歇?dú)特的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”的貨物和資源能運(yùn)出去，同時(shí)能把游客運(yùn)進(jìn)來(lái)。

政府要更好地發(fā)揮功能，而不是取代市場(chǎng)。在大部分民主國(guó)家，政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要是用于支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共事業(yè)，特別是教育和醫(yī)療事業(yè)，從而幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)的居民提高生活質(zhì)量。教育和醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展也有利于提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民的人力資本積累。與生產(chǎn)性投資不同的是，生產(chǎn)性投資一旦形成固定投入，在物理意義上是很難移動(dòng)的，如果最終的產(chǎn)品不具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，就會(huì)成為雞肋。而醫(yī)療和教育事業(yè)的發(fā)展所形成的人力資本，卻是可以隨著人的遷移而流動(dòng)的。人向更加有利于提高自己收入和找到更好工作機(jī)會(huì)的地方遷移，這個(gè)過(guò)程就在最大化人力資本投資的收益。

限制勞動(dòng)力流動(dòng)只是應(yīng)急

人口的自由流動(dòng)不僅有利于改善資源配置效率，而且能促進(jìn)公民充分平等地享受國(guó)家發(fā)展的成果。因此，幾乎所有國(guó)家都把人口的自由遷徙和居住權(quán)寫進(jìn)憲法。以此為目標(biāo)，任何短期內(nèi)不利于勞動(dòng)力自由流動(dòng)的制度，都只能當(dāng)作過(guò)渡時(shí)期的應(yīng)急方案，而不是終極目標(biāo)。

我完全明白，如果不采取適當(dāng)?shù)墓?jié)奏，而是一夜之間立即放開(kāi)對(duì)人口自由流動(dòng)的限制，可能在短期內(nèi)帶來(lái)難以承受的社會(huì)矛盾。但這并不代表限制勞動(dòng)力流動(dòng)的政策是合理的長(zhǎng)期政策，更不意味著當(dāng)前一些特大城市通過(guò)加強(qiáng)公共服務(wù)的歧視和所謂“社區(qū)整治”來(lái)驅(qū)趕外來(lái)人口的做法是正確的。

今天中國(guó)很多問(wèn)題的討論都涉及到公共政策，然而遺憾的是，在這些討論中，國(guó)民卻缺乏一種對(duì)于公共政策設(shè)計(jì)的基本原則的認(rèn)識(shí)，那就是公正性。美國(guó)政治學(xué)家羅爾斯《正義論》一書中提出，在一個(gè)問(wèn)題中所涉及的所有各方，都應(yīng)該被放在同一個(gè)標(biāo)桿之后，在那兒沒(méi)有角色之分也沒(méi)有社會(huì)差異，這樣的原則被稱之為“無(wú)知之幕”。更通俗地說(shuō)，公民所持的觀點(diǎn)不應(yīng)與自己是否在當(dāng)前處于既得利益的位置有關(guān)。

一個(gè)公正的公共政策應(yīng)達(dá)到這種狀態(tài)：不管是政策的直接受益者還是受損者，如果把他們的位置調(diào)換一下，這個(gè)政策仍被認(rèn)為是合理的。既得利益者應(yīng)有這樣的意識(shí)：如果你在當(dāng)前制度下是得益者而反對(duì)改革，那么，也許哪一天你成為在另一個(gè)政策討論當(dāng)中的弱者。

中國(guó)當(dāng)前對(duì)于很多公共政策的思考與大國(guó)的地位不相稱。我們會(huì)經(jīng)常質(zhì)疑在國(guó)際關(guān)系中其他國(guó)家為什么對(duì)中國(guó)不友善？我的回答是，如果要獲得其他國(guó)家的尊敬，就必須接受一些國(guó)際社會(huì)普遍遵循的原則。一個(gè)國(guó)家最基本的公共政策原則，就是要保證政策的非歧視性和公正性，這關(guān)系到這個(gè)國(guó)家在多大程度上是一個(gè)文明的現(xiàn)代國(guó)家。不出意外的話，中國(guó)很快就會(huì)成為全世界經(jīng)濟(jì)體量最大的國(guó)家。但發(fā)達(dá)是物質(zhì)的，價(jià)值觀才是文明的。我們應(yīng)該經(jīng)常問(wèn)問(wèn)自己，我們的很多政策取向是否跟一個(gè)現(xiàn)代文明國(guó)家所應(yīng)該具備的價(jià)值觀相符？

作者為上海交通大學(xué)特聘教授、復(fù)旦大學(xué)教授