王 茜 ，張大偉

（1.金陵科技學院商學院經(jīng)貿(mào)系，江蘇 南京 211169；2.國際商務(wù)研究所，江蘇 南京 211169）

1 我國礦產(chǎn)資源保護現(xiàn)狀分析

關(guān)于礦產(chǎn)資源保護，國內(nèi)外的很多學者都先后提出不同的觀點，但是基本都認為礦產(chǎn)資源保護對一個國家來說是十分重要的。礦產(chǎn)資源保護可以提高資源的可持續(xù)的利用，可以為國家在非常時期滿足其需求，降低因為國際礦產(chǎn)資源市場價格波動帶來的經(jīng)濟影響。很多國家都把礦產(chǎn)資源保護上升到戰(zhàn)略高度，為其在特殊時期提供充足的礦產(chǎn)資源供應(yīng)。

1.1 我國礦產(chǎn)資源儲備情況及特點

我國地域廣闊，礦產(chǎn)資源豐富。目前探明儲量的礦區(qū)2萬余處，我國現(xiàn)已發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)有171種，其中能源礦產(chǎn)10種，如石油、天然氣、煤、鈾、地熱等；金屬礦產(chǎn)54種，如鐵、錳、銅、鋁、鉛、鋅等；非金屬礦產(chǎn)91種，如石墨、磷、硫、鉀鹽等；地下水、礦泉水等水氣礦產(chǎn)3種。我國已探明礦藏儲量潛有價值僅次于美國和俄羅斯，礦產(chǎn)資源總量約占世界12%。表1是2011年底我國主要礦產(chǎn)資源查明的儲量。

我國的礦產(chǎn)資源在儲量和開采等方面有以下特點：

①礦產(chǎn)儲量豐富的資源用量少，重要支柱礦產(chǎn)儲量遠不能滿足我國社會經(jīng)濟發(fā)展的需求。我國石油、天然氣、鋁土礦、銅礦、鐵、鉀鹽等45種主要礦產(chǎn)，目前已知有10多種礦產(chǎn)探明儲量難以滿足持續(xù)供應(yīng)。②低品質(zhì)礦多、高品質(zhì)礦少，開發(fā)利用難度大。往往造成資源利用率低，并且引起環(huán)境污染。③共生礦多，單礦種礦少，開發(fā)利用成本較高。我國開發(fā)利用的139個礦種中，有色金屬礦的85%以上是共伴生礦，有87種礦產(chǎn)部分或全部來源于共、伴生礦產(chǎn)。④中小型礦床多，超大型礦床少，礦山規(guī)模偏小，加大高效集約化開發(fā)的難度。如我國已發(fā)現(xiàn)900個銅礦礦產(chǎn)地，大型銅礦床僅占21.7%。⑤我國人均占有資源少。我國資源總量雖然占世界12%，但由于我國人口多,人均占有資源僅在世界各國排名53位。

1.2 我國礦產(chǎn)資源保護現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展，礦產(chǎn)資源需求也不斷增加，我國礦產(chǎn)資源勘查投資也持續(xù)增長。2010—2012年之間我國礦產(chǎn)勘查投資不斷增加，2010年勘查投資為1023.6億元，2011年為1118.2億元，2012年為1259.2億元，同比增長11.2%1.數(shù)據(jù)根據(jù)《國土資源公報》有關(guān)數(shù)據(jù)計算得到。。礦產(chǎn)品產(chǎn)量保持增長，供應(yīng)能力也不斷增強，較好的保障我國經(jīng)濟建設(shè)，尤其是支撐我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水泥和鋼鐵產(chǎn)量迅速增長（見表 2）。

表1 2011年底我國主要礦產(chǎn)查明資源儲量

表2 2011—2012年我國主要礦產(chǎn)品產(chǎn)量

在面對礦產(chǎn)資源開放的同時，我國也意識到礦產(chǎn)資源保護的重要性，加強礦產(chǎn)企業(yè)的兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)的集中度，避免盲目無序地開采資源，防止產(chǎn)能過剩。同時加快出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，為礦產(chǎn)資源保護提供法律依據(jù)，把礦產(chǎn)資源開采規(guī)范化。加強了出口監(jiān)管，防止稀有金屬走私和賤賣。為了應(yīng)對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國相繼出臺了一系列法律法規(guī)保護我國的能源礦產(chǎn)、大宗常用金屬、“稀土、稀有、稀散”金屬和非金屬礦產(chǎn)。

在我國的礦產(chǎn)資源保護進程中，稀土資源是典型的案例。我國是稀土儲量豐富，但是我國一直以30%的稀土儲量滿足國際市場95%以上的需求，再加上國內(nèi)肆意的開采，導致我國稀土儲量堪憂。同時我國在國際稀土市場上沒有定價權(quán)，使得稀土價值與市場價格背離，大量廉價稀土外流。面對這些問題，我國政府出臺一系列的政策，加強對礦產(chǎn)資源的宏觀調(diào)控，加快我國稀土資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢。2010年6月起，國土資源部開展稀土開發(fā)秩序?qū)ｍ椪位顒?，集中整治違法違規(guī)和亂采濫挖行為。2011年1月，國土資源部公布了首批11個稀土礦產(chǎn)國家規(guī)劃礦區(qū)，未經(jīng)國家批準不得開采。2011年7月，工信部下發(fā)《關(guān)于開展全國稀土生產(chǎn)秩序?qū)ｍ椪位顒拥耐ㄖ?，決定于2011年8月1日至12月31日全面開展稀土生產(chǎn)秩序?qū)ｍ椪位顒印?011年環(huán)境保護部發(fā)布《稀土工業(yè)污染物排放標準》，對稀土工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)中主要污染物的排放提出了更高的要求，同時提高了行業(yè)準入標準。2011年5月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，要求建立健全的行業(yè)監(jiān)管體系，加強和改善行業(yè)管理；依法開展稀土專項整治，切實維護良好的行業(yè)秩序2.引自國土資源部、工信部相關(guān)法規(guī)。。這些措施有效地防止礦產(chǎn)資源的肆意開采，出口限制級的稀土產(chǎn)品價格上漲，國內(nèi)的行業(yè)整合也初見成效。

2 我國礦產(chǎn)資源保護與對外貿(mào)易發(fā)展存在的問題

我國在實行礦產(chǎn)資源保護措施，必然減少礦產(chǎn)資源出口，導致國際市場礦產(chǎn)資源供應(yīng)短缺，造成礦產(chǎn)資源價格上漲。這威脅到一些國家的利益，引起貿(mào)易糾紛。在面對這些糾紛時，我國應(yīng)積極分析國內(nèi)存在的問題，處理好礦產(chǎn)資源保護和對外貿(mào)易的關(guān)系。

2.1 我國礦產(chǎn)資源綜合利用率低

礦產(chǎn)資源綜合利用是在開發(fā)前進行綜合勘測，對礦物進行分析、評價，以減少環(huán)境污染為前提，以最大限度地利用礦產(chǎn)資源為目的的開發(fā)利用。礦產(chǎn)資源綜合利用一般包括共生、伴生資源的綜合利用、尾礦的綜合利用和二次資源再生利用3.引自《礦產(chǎn)資源利用手冊》。。

由于我國共、伴生礦產(chǎn)資源豐富，開采和利用有一定難度，尤其是在利用率上。冶煉技術(shù)的限制，我國的很多礦產(chǎn)資源沒有得到有效地利用，很大一部分浪費在尾礦中。二次資源的回收利用也不樂觀。造成這些情況主要有以下幾個原因：①采礦、冶煉技術(shù)落后，資源利用率低，造成浪費。缺乏綜合利用的關(guān)鍵技術(shù)。我國大部分礦產(chǎn)企業(yè)規(guī)模較小設(shè)備陳舊，資源開發(fā)利用方面技術(shù)落后，我國礦產(chǎn)資源綜合利用研究滯后，不能為礦產(chǎn)資源綜合利用提供有效的技術(shù)支撐。②礦產(chǎn)資源配套政策不齊全與管理制度的不完善。礦產(chǎn)資源綜合利用相關(guān)法規(guī)不健全，礦產(chǎn)資源綜合利用的標準評估體系尚未形成。缺少資源綜合利用鼓勵制度體系。礦產(chǎn)資源布局重疊，配置不合理，造成資源浪費，同時礦產(chǎn)資源綜合利用的監(jiān)督管理不到位，各地的監(jiān)督標準不一致，增加監(jiān)督統(tǒng)計的困難。

2.2 我國礦產(chǎn)資源企業(yè)“走出去”處于低水平

隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展,我國對礦產(chǎn)資源的需求量不斷增長。能夠獲得足夠的礦產(chǎn)資源,是維持我國經(jīng)濟持續(xù)增長、保障國家戰(zhàn)略安全的重要條件。我國礦產(chǎn)資源總量較豐富，但人均礦產(chǎn)資源擁有量較低，石油、鐵、銅、鋁、鉀鹽等大宗戰(zhàn)略性礦產(chǎn)相對短缺。一方面建立資源戰(zhàn)略保護和儲備，另一方面要滿足國內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)的資源需求，我國需要放眼全球，在立足國內(nèi)礦產(chǎn)資源供給的同時，力爭更多地利用境外礦產(chǎn)資源。亞洲、非洲、南美洲資源潛力巨大，大多數(shù)發(fā)展中國家尚未進入大規(guī)模工業(yè)化的礦產(chǎn)資源高消耗階段，為我國通過國際礦產(chǎn)品貿(mào)易、境外風險勘查和投資并購等多種途徑更多地利用境外礦產(chǎn)資源,提供了有利條件和歷史機遇。

我國礦產(chǎn)企業(yè)也堅持“走出去”，但境外發(fā)展都不容樂觀，目前我國礦產(chǎn)企業(yè)“走出去”處于低水平。在境外我國除了油氣開發(fā)外，鐵礦石、銅、鋁等大宗固體礦產(chǎn)尚未形成有效的產(chǎn)能。造成這種情況的主要有：①“走出去”較晚，好的機遇已經(jīng)被其他國家占據(jù)了，20世紀末，許多礦產(chǎn)資源豐富的國家為了吸引外資、改善經(jīng)濟發(fā)展形勢，出臺了一系列優(yōu)惠政策，一些有實力的礦業(yè)公司抓住這一機遇，加快其海外投資的步伐，壓縮了我們國家“走出去”的空間。②我國“走出去”的企業(yè)對國外的有關(guān)法律、投資環(huán)境、文化等方面缺少前期調(diào)研和評估，信息不對稱導致我國企業(yè)“走出去”困難重重。例如首鋼投資秘魯馬爾科納鐵礦失敗的案例。雙方合同中涉及每年再投入5000萬美元用于礦山開發(fā)，而秘魯?shù)姆梢?guī)定每年的5000萬美元必須來自秘魯境外，而在秘魯境內(nèi)盈利再投入是無效的。③中國企業(yè)缺乏協(xié)調(diào)機制?！白叱鋈ァ钡钠髽I(yè)過于盲目，很多企業(yè)對發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)蜂擁而上，造成加價、相互拆臺等無序的競爭現(xiàn)象，甚至造成惡心競爭，損害中國企業(yè)在國際市場上的形象和競爭力。④我國很多礦產(chǎn)企業(yè)有國企的背景，這給我國企業(yè)“走出去”無形中制造了障礙。很多國家考慮到政治因素，阻礙我國企業(yè)的投資、收購。而且因為企業(yè)文化的沖突，即使收購成功，后期經(jīng)營也是舉步維艱。

2.3 經(jīng)濟全球化下礦產(chǎn)資源保護與WTO規(guī)則的博弈

隨著經(jīng)濟全球化進程加快，貿(mào)易自由化與資源主權(quán)之間的沖突日益加劇，一方面，各國持續(xù)增長自然資源需求量，另一方面，保護可耗竭的自然資源和自然環(huán)境可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的期望日益凸出。發(fā)展中國家在對外貿(mào)易發(fā)展的初期，通過出口原礦獲得對外收入?？墒请S著經(jīng)濟的發(fā)展，國家的發(fā)展戰(zhàn)略部署需要逐步兼顧環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展，從而采取一些對資源出口限制的措施。在世界貿(mào)易組織中，主權(quán)國家采取的單邊貿(mào)易行為被視為貿(mào)易壁壘而遭到世界貿(mào)易組織成員的強烈反對。

中國就是迫切想處理好礦產(chǎn)資源保護與世界貿(mào)易組織規(guī)則關(guān)系的一員。《GATT1944》第11條第1款4.任何締約方除征收關(guān)稅或其他稅費外，不得設(shè)立或維持配額、進出口許可證或其他措施以限制或禁止其他締約方領(lǐng)土的產(chǎn)品的輸入或向其他締約方領(lǐng)土輸出出口產(chǎn)品。規(guī)定一國政府除了進出口關(guān)稅外，不得采取任何與進出口貿(mào)易數(shù)量有關(guān)的限制數(shù)量行政措施，除非是總協(xié)定的例外規(guī)定，否則締約方就觸犯了世界貿(mào)易組織規(guī)則的義務(wù)要求，要承擔起相應(yīng)的法律責任。這一條規(guī)定無疑阻礙了我國實行礦產(chǎn)資源保護。例如，我國進行稀土的限制出口，就不符合相關(guān)條例，被美、歐、日等國申訴至世界貿(mào)易組織，2009年的美國、歐盟、墨西哥與中國可耗竭自然資源出口限制的爭端也被上訴至世界貿(mào)易組織爭端解決機構(gòu)。所以中國要想落實礦產(chǎn)資源保護，必須要跨過世界貿(mào)易組織規(guī)則這一道坎。通過合理運用世界貿(mào)易組織的規(guī)則，為我國礦產(chǎn)資源保護政策提供有效的辯護。

3 我國礦產(chǎn)資源保護與對外貿(mào)易發(fā)展存在問題的解決方法

我國要想實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展，必須要妥善處理好礦產(chǎn)資源保護和對外貿(mào)易之間的關(guān)系。在維護可持續(xù)發(fā)展和國家戰(zhàn)略安全的前提下，盡可能降低礦產(chǎn)資源保護對國外貿(mào)易的影響，使國內(nèi)礦產(chǎn)資源保護和對外貿(mào)易達成雙贏的局面。

3.1 提高礦產(chǎn)資源的綜合利用率

在礦產(chǎn)資源保護的情況下，面對國內(nèi)日益增長的礦產(chǎn)需求量，提高我國礦產(chǎn)資源的綜合利用率是一條有效的途徑。我國可以從共生、伴生礦產(chǎn)綜合利用、尾礦綜合利用和二次資源再生利用這3個方面提高綜合利用率。

我國的共、伴生礦床比重占80%左右，潛力巨大。近年我國也積極的從這些方面著手，一定程度上解決了礦產(chǎn)資源綜合利用率的問題。我國已經(jīng)建立攀枝花釩鈦磁鐵礦、金川多金屬共生礦、包頭白云鄂博多金屬共生及稀土礦、湖南柿竹園多金屬共生礦、遼寧硼鎂鐵礦、廣西大廠多金屬礦等6大共、伴生礦產(chǎn)資源綜合利用基地，有效地提高我國的共、伴生資源的綜合利用率?！笆晃濉逼陂g，我國對工業(yè)固體廢物的綜合利用率達到69%。我國將煤矸石、煤泥用于發(fā)電，相當于減少原煤開采4000多萬噸，從鋼渣中提取出650萬噸鋼鐵，相當于減少鐵礦石開采近2800萬噸5.引自“十一五”統(tǒng)計數(shù)據(jù)。?！笆晃濉逼陂g，我國的再生資源回收也有很大成效，回收利用廢鋼鐵、廢有色金屬、廢紙、廢塑料等再生資源9億噸，并且我國再生金屬回收已經(jīng)形成了一定的產(chǎn)業(yè)布局。

雖然我國目前礦產(chǎn)資源綜合利用有了很大的提升，但是有關(guān)礦產(chǎn)資源綜合利用依然存在各種問題，如礦產(chǎn)資源管理、技術(shù)支撐、政策方面的問題。我國要想真正的提高綜合利用率，必須要從下面幾個方面落實：①統(tǒng)計全國礦產(chǎn)資源綜合利用的狀況，查明我國目前礦產(chǎn)資源的狀況，才能找到正確的解決辦法。②加快礦產(chǎn)資源綜合利用的技術(shù)創(chuàng)新與進步。運用科學發(fā)展觀為我國的尾礦和再回收提供策略，從而解決資源浪費、環(huán)境污染等問題。③健全資源綜合利用的監(jiān)督管理機制，并且出臺一系列評估標準體系。④完善資源綜合利用的法律，使監(jiān)督礦產(chǎn)資源綜合利用有法可依。⑤建立礦產(chǎn)資源綜合利用的激勵機制。對礦產(chǎn)資源綜合利用科技進步和技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)，給予一些如減少稅收等優(yōu)惠的財政政策。

我們國家的礦產(chǎn)資源綜合利用從這些方面出發(fā)，必定會為我國的礦產(chǎn)資源保護緩解很大的壓力，并且適應(yīng)我國經(jīng)濟建設(shè)的需求。

3.2 加強海外資源的合作與投資

在日益增長的國內(nèi)礦產(chǎn)需求和實行礦產(chǎn)資源保護必要性的情況下，我國必須加快海外資源的合作、投資的步伐。我國近幾年礦產(chǎn)企業(yè)不斷的向國外“走出去”，但腳步也遠遠落后其他發(fā)達國家。

企業(yè)“走出去”對外投資，需要政策和保障體系支持。我國礦產(chǎn)資源企業(yè)在海外投資、合作前，要先保證信息的對稱。①有關(guān)部門運用資源外交手段，為我國礦產(chǎn)資源企業(yè)提供其他國家資源及投資政策、法規(guī)等信息，幫助企業(yè)建立聯(lián)系渠道，加強雙方溝通，實時了解行情，保護我國企業(yè)的合法權(quán)益。②利用經(jīng)濟危機后國際經(jīng)濟格局的變化，積極開展多邊和區(qū)域資源合作，加強與其他新興市場和發(fā)展中國家的資源合作。我國與發(fā)展中國家有共同的發(fā)展目標和共同利益，我國要加強雙方對話，擴大經(jīng)濟共識。③通過建設(shè)自貿(mào)區(qū)，建立更加自由開放的貿(mào)易投資環(huán)境。例如礦產(chǎn)資源豐富的東南亞自由貿(mào)易區(qū)以及一些潛在的自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)。④保持適度進口，通過進口補足國內(nèi)供應(yīng)缺口是有效途徑。通過建立集中采購機制、國內(nèi)儲備機制、價格發(fā)現(xiàn)機制，提高對國內(nèi)外市場的調(diào)節(jié)能力。⑤加大對中小企業(yè)支持。政府應(yīng)該為企業(yè)“走出去”創(chuàng)造條件，提供財政支持和一定的保障措施，減少海外勘探投資風險。并且將國家的對外經(jīng)濟援助與“走出去”戰(zhàn)略有機結(jié)合起來，以增強我國礦業(yè)企業(yè)國際市場競爭力。

3.3 遵守WTO規(guī)則，積極利用規(guī)則維護我國礦產(chǎn)資源安全

我國是世界貿(mào)易組織成員，礦產(chǎn)資源保護政策，無疑會被其他國家視為貿(mào)易壁壘，遭到世界貿(mào)易組織成員的反對。我國在實行礦產(chǎn)資源保護的同時堅決不要逾越世界貿(mào)易組織的規(guī)則。

《GATT1944》第11條第 1款6.任何締約方除征收關(guān)稅或其他稅費外，不得設(shè)立或維持配額、進出口許可證或其他措施以限制或禁止其他締約方領(lǐng)土的產(chǎn)品輸入或向其他締約方領(lǐng)土輸出出口產(chǎn)品。規(guī)定一國政府不得采取任何與進出口貿(mào)易數(shù)量有關(guān)的數(shù)量限制行政措施，除非總協(xié)定有例外規(guī)定，否則締約方就是違背“條約必須遵守”的義務(wù)，要承擔起相應(yīng)的法律責任。而《GATT1944》第11條第2款規(guī)定的3種例外，其中有一點是為了防止國內(nèi)資源枯竭，締約方可以暫時禁止或限制出口量?！禛ATT1944》第20條所規(guī)定的一般例外7.可用的例外有：維護公共道德的措施；保障人民、動植物的生命或健康的措施；保護可能用竭的天然資源的有關(guān)措施；作為政府穩(wěn)定計劃的一部分，限制原料出口的措施。。

在上面2個世界貿(mào)易組織規(guī)則的前提下，我國可以采取以下方式開展礦產(chǎn)資源保護：①以保護可耗竭自然資源為目的開征資源稅。我國應(yīng)借鑒發(fā)達國家在環(huán)境和礦產(chǎn)資源保護的措施，在符合世界貿(mào)易組織規(guī)則的前提下對礦產(chǎn)資源貿(mào)易進行管理。管理的方法之一就是對我國礦產(chǎn)資源開采和出口征收資源稅，遵守無歧視的原則。②以市場手段推進礦產(chǎn)資源企業(yè)的產(chǎn)業(yè)集聚。中國礦產(chǎn)資源企業(yè)的分布狀態(tài)總體上是一個以行政區(qū)劃分和資源地理分布相結(jié)合，產(chǎn)業(yè)過度分散。在世界經(jīng)濟全球化的狀況下，跨國公司在整合全球資源市場的供需和全球資源市場的定價上起著主導作用。我國政府應(yīng)打破行政區(qū)域的約束，在其引導下，靠市場的力量，加快礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)的集合和企業(yè)的兼并，提高我國礦產(chǎn)企業(yè)的綜合競爭力，增加在國際市場上的話語權(quán)。

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