許晶

[摘 要]在十八大中，城鄉(xiāng)一體化又被提升到一個(gè)新的高度加以重視。目前，為了全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，對(duì)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在的問題就是“三個(gè)不”，即：城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，不協(xié)調(diào)，不可持續(xù)的問題。要想正確認(rèn)識(shí)并解決存在的問題，我們只有從城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制改革中找到方法，解決存在的問題。那樣，即有利于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，又有利于全面建設(shè)小康社會(huì)與和諧社會(huì)，還為我們加快構(gòu)建中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化開辟道路。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；體制機(jī)制；城鎮(zhèn)化；小康社會(huì)

在黨的十八屆三種全會(huì)上，全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在《決定》中將推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制改革作為重要內(nèi)容加以強(qiáng)調(diào)。改革開放以來，我國(guó)農(nóng)民的面貌的確是發(fā)生了很大的變化，城鄉(xiāng)居民收入也出現(xiàn)明顯的增長(zhǎng)趨勢(shì)，局部城鄉(xiāng)關(guān)系同樣得到改善，進(jìn)入21世紀(jì)，關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的問題多聚焦于如何解決“三農(nóng)”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及建立和諧社會(huì)上，內(nèi)容更加豐富，理論開始趨于系統(tǒng)和完善。雖然一直處于發(fā)展的階段，但從根本上來講，城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并沒有從根本上得到改變，仍然是制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要障礙。如何合理的去推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展是我們目前值得關(guān)注的問題。我們需要先要認(rèn)清城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展歷程，正視城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題，并就存在的問題提出一些可行的建議，從而推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

一、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展歷程

我國(guó)的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)主要是在生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平的時(shí)候，通過生產(chǎn)要素和資源的合理配置，形成相互依托，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城的一個(gè)共同發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系。目的是為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間差距的縮小和各方面包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)、思想意識(shí)、生活誰哦等方面的融合，從而達(dá)到城鄉(xiāng)一體化和諧發(fā)展的模式。但是由于我國(guó)在城鄉(xiāng)發(fā)展中各個(gè)地區(qū)存在著不同的自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展差距，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展也經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，并且在此過程中一步步走向完善，走向進(jìn)步。我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的提出和發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期是城鄉(xiāng)一體化的提出和探索時(shí)期，也就是在改革開放以后到上世紀(jì)80年代中后期，最初是對(duì)蘇南等地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先發(fā)展，這些企業(yè)的突然崛起，生產(chǎn)力水平突飛猛進(jìn)的發(fā)展，使得城鄉(xiāng)人民的生活水平和生活方式的差距逐漸縮小，大量農(nóng)村人口涌進(jìn)小城鎮(zhèn)，少數(shù)農(nóng)民則進(jìn)入了大、中城市，城鄉(xiāng)之間的融合更加和諧。與此同時(shí)，農(nóng)民的耕地面積也得到增加。在其他一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化也開始得到了更廣泛的宣傳和發(fā)展，內(nèi)容也不斷豐富。第二個(gè)時(shí)期是上世紀(jì)80年代末期到90年代初期，是對(duì)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)行研究。1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中，提出了“要充分發(fā)揮中心城市的作用，逐步形成以城市特別是大、中城市為依托的，不同規(guī)模的，開放式、網(wǎng)絡(luò)性的經(jīng)濟(jì)區(qū)”。第三個(gè)時(shí)期是上世紀(jì)90年代中期至今，由于對(duì)于問題的重視，城鄉(xiāng)一體化被賦予了更多的理論基礎(chǔ)和框架，從實(shí)踐的角度出發(fā)，更表達(dá)了我國(guó)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的決心和動(dòng)力。也體現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)長(zhǎng)期性、整體性的戰(zhàn)略，不是在短暫的時(shí)間內(nèi)就可以實(shí)現(xiàn)的。所以，在未來城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展中，要兼顧城市與農(nóng)村之間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一與均衡；達(dá)到效益最優(yōu)化的效果。

進(jìn)入21世紀(jì)，關(guān)于城鄉(xiāng)一體化問題多聚焦于如何解決“三農(nóng)”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及如何建立和諧社會(huì)上，內(nèi)容更加豐富，理論開始趨于系統(tǒng)和完善。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展歷程中具有里程碑意義的是十六大第一次提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大命題。“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”思想的提出，是對(duì)城鄉(xiāng)一體化理論的創(chuàng)新和發(fā)展。是對(duì)城鄉(xiāng)一體化的一個(gè)新的層次的提升。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的本質(zhì)就是把工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化有機(jī)的整合起來，促進(jìn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，逐步走用科技武裝農(nóng)業(yè)的道路，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。中共中央十七屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！盵1]這一舉措被看作是中共十七屆三中全會(huì)做出的又一次“突破性”的關(guān)于農(nóng)村土地的改革政策，有利于破除城鄉(xiāng)一體化實(shí)施進(jìn)程中的城鄉(xiāng)土地制度障礙。十七大的進(jìn)步在于提出了城鄉(xiāng)發(fā)展的新格局。十七屆三種全會(huì)明確指出，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成新格局的重要時(shí)期，一系列重要的文件都客觀的表達(dá)了對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視程度，使農(nóng)民在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地上獲得更多的權(quán)益，使農(nóng)業(yè)走向規(guī)?；?，社會(huì)化，機(jī)械化，使城鄉(xiāng)一體化在我國(guó)能得到更加符合人民利益的發(fā)展。

二、我國(guó)城鄉(xiāng)一體化存在的問題

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，重點(diǎn)是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一體化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求下所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)一體化可以說是在當(dāng)今社會(huì)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)下做出的選擇和探索，他的目的是為了改變我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的局面，破除城鄉(xiāng)制度存在的障礙，讓廣大農(nóng)民都可以參與到現(xiàn)代化進(jìn)程中，共同分享現(xiàn)代化的成果。

可是目前還存在這很多丞待解決的問題，有如下幾點(diǎn)：

（一）對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化技術(shù)的資金投入較少

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化指的是從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的過程和手段，在這個(gè)過程中，農(nóng)業(yè)日益運(yùn)用現(xiàn)代化工業(yè)、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理方法武裝著急，使其生產(chǎn)由落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)日益轉(zhuǎn)化為當(dāng)代世界先進(jìn)水平的農(nóng)業(yè)。但是就目前我國(guó)現(xiàn)狀而言，我國(guó)一些地方農(nóng)村城鎮(zhèn)水平還沒達(dá)到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的高度，一些地方農(nóng)業(yè)城鎮(zhèn)規(guī)劃起點(diǎn)較低，農(nóng)業(yè)布局不合理，基礎(chǔ)設(shè)施功能不全，小城鎮(zhèn)規(guī)模小，布局散亂，經(jīng)濟(jì)聚集效益低。同時(shí)，科技創(chuàng)新能力欠缺，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏心的創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制，外加一些農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度較慢，不利于推進(jìn)農(nóng)村的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。[2]

（二）城鄉(xiāng)資源在雙向流動(dòng)方面有待調(diào)節(jié)

當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)資源要素配置存在兩大方面的主要問題：首先，城鄉(xiāng)之間資源要素流動(dòng)多是單向流動(dòng)而不是雙向流動(dòng)，在2013年12月13日中央城鎮(zhèn)化會(huì)議上提出的其中一點(diǎn)是要求有能力有技術(shù)的農(nóng)民回歸到農(nóng)村去促進(jìn)發(fā)展。由于一部分農(nóng)民認(rèn)定城市的發(fā)展前景更好于農(nóng)村，所以大量的資金、人才和技術(shù)等生產(chǎn)要素偏向城市，農(nóng)村的資金、人才和技術(shù)愈加匱乏成為加速農(nóng)村發(fā)展的一大問題；其次，隨著大批農(nóng)村勞動(dòng)力和農(nóng)村人口涌向城市，農(nóng)村資金、土地等物質(zhì)要素加快了城鎮(zhèn)化流轉(zhuǎn)，城市的接收能力有限，導(dǎo)致部分農(nóng)民并沒有得到很好的發(fā)展機(jī)會(huì)。城鄉(xiāng)之間物質(zhì)要素的流動(dòng)與人的流動(dòng)極不協(xié)調(diào)。再次，由于資源配置的不合理，在農(nóng)村的基本公共服務(wù)還欠缺發(fā)展，比如說城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度還沒有得到合理性的全覆蓋，這就使城鄉(xiāng)之間差距擴(kuò)大化。

（三）農(nóng)民的權(quán)益的保障

就目前現(xiàn)狀而言，我國(guó)農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地迅速擴(kuò)張，對(duì)農(nóng)民土地的大量占用導(dǎo)致產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。需要保障農(nóng)民權(quán)益問題。

（四）農(nóng)民戶口“進(jìn)城”難

隨著越來越多的農(nóng)村人口走進(jìn)城市，使得城市人口的基數(shù)和生活環(huán)境超出了城市的承受能力。于此同時(shí)，我國(guó)的戶籍制度改革明顯滯后，農(nóng)民工向市民角色的整體轉(zhuǎn)型有很大阻力。戶籍制度成為了抬高農(nóng)民工進(jìn)城的門檻，大量農(nóng)民工不能在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)沒有有效地、穩(wěn)定地減少依賴土地的農(nóng)業(yè)人口，工業(yè)化進(jìn)程與農(nóng)民工市民化進(jìn)程相脫節(jié)，成為嚴(yán)重制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的—個(gè)突出矛盾，丞待解決。

二、建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的策略和途徑

（一）增加對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的資金投入

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距，加大對(duì)農(nóng)村的資金投入，改變資金嚴(yán)重短缺的現(xiàn)狀：一，從政府的角度來講，應(yīng)該制定積極的財(cái)政政策支援三農(nóng)發(fā)展，加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，對(duì)農(nóng)業(yè)科技水平的投入，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)模進(jìn)行改造的投入，對(duì)農(nóng)用工業(yè)發(fā)展的投入，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、基本醫(yī)療、廣播電視文化等公共事業(yè)的投入；二是金融貨幣政策應(yīng)向農(nóng)村投入。積極推進(jìn)農(nóng)村金融改革與創(chuàng)新，努力改進(jìn)農(nóng)村的資金狀況，加大農(nóng)業(yè)信貸的份額，積極吸引農(nóng)民進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)基金、行業(yè)性的擔(dān)?；鸬?，以解決農(nóng)民貸款擔(dān)保難的問題；三是招商引外資政策，政府出臺(tái)相應(yīng)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)外商在農(nóng)村、小城鎮(zhèn)投資建設(shè)。加大對(duì)農(nóng)村的資金，技術(shù)等方面的投入，開發(fā)農(nóng)村的新興產(chǎn)業(yè)，如：旅游觀光，綠色食品，農(nóng)副產(chǎn)品的加工等項(xiàng)目的投入。

（二）推動(dòng)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)和公共資源的合理配置

要協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)資源的流動(dòng)和配置關(guān)系，第一，在農(nóng)村的資源進(jìn)入城鎮(zhèn)的同時(shí)，也要引導(dǎo)城市資源要素流向農(nóng)村，在促進(jìn)城鄉(xiāng)資源合理流動(dòng)中切實(shí)解決城鄉(xiāng)資源配置失衡問題，為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

關(guān)于公共服務(wù)事業(yè)的涉及范圍很廣，我們的重點(diǎn)應(yīng)該放在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障、社會(huì)治安等方面。完善社會(huì)保障政策，逐步建立健全失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障體系，探索失地農(nóng)民的保障辦法，消除進(jìn)城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民及相關(guān)人員的后顧之憂，加大對(duì)農(nóng)村教育事業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入，改變農(nóng)村教育、衛(wèi)生事業(yè)人才匱乏、設(shè)施跟不上的現(xiàn)狀。教育和公共衛(wèi)生有其特殊性，不能完全用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來運(yùn)作，要用科學(xué)發(fā)展觀和和諧社會(huì)的理念指導(dǎo)全國(guó)各地市農(nóng)村義務(wù)教育、城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生體系以及各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利

對(duì)于農(nóng)民十八屆三種全會(huì)通過的《決定》強(qiáng)調(diào)，要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，包括農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。從某種層面上來講，賦予農(nóng)民更多的權(quán)利可以保證農(nóng)民的生活保障，《決定》還要求賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，以法律形式清晰明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等。[3]這不僅使農(nóng)民在土地權(quán)利受到侵害維權(quán)時(shí)有法可依，也可以有效的遏制某些鉆農(nóng)民空子的不法之人侵害農(nóng)民的權(quán)益，是農(nóng)民在維護(hù)自己的權(quán)益的同時(shí)可以得到合理的收入，這對(duì)農(nóng)民農(nóng)村都有很大意義上的發(fā)展。

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，是實(shí)現(xiàn)共同繁榮的根本條件。人類文明的進(jìn)程是城市和農(nóng)村互相協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，農(nóng)村的發(fā)展為城市發(fā)展打下基礎(chǔ)，城市發(fā)展為農(nóng)村繁榮提供動(dòng)力。所以只有成功解決了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的局面，才能逐步縮減城鄉(xiāng)之間的差距，農(nóng)村的面貌才能發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，早日走向全面小康之路。

參考文獻(xiàn)：

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[2]習(xí)近平.《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》[N]人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16（01）

[3]胡錦濤.《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》[N].人民日?qǐng)?bào)，2008-10-13（01）