周永生

蘇格蘭獨(dú)立公投的深遠(yuǎn)影響

周永生

蘇格蘭獨(dú)立公投失敗，英國(guó)就此逃過了一場(chǎng)分裂的劫難。人們關(guān)注蘇格蘭獨(dú)立公投是在密切關(guān)注蘇格蘭公投能否開創(chuàng)出一種新的獨(dú)立模式。盡管蘇格蘭沒有在這次公投當(dāng)中獲得獨(dú)立，但這次公投卻不同凡響，對(duì)英國(guó)和蘇格蘭的關(guān)系帶來了深遠(yuǎn)的影響。

獨(dú)立公投 蘇格蘭 自治權(quán)力

蘇格蘭獨(dú)立公投反思

【評(píng)述由頭】2014年9月18日，英國(guó)蘇格蘭地區(qū)單獨(dú)舉行獨(dú)立公投，創(chuàng)下英國(guó)有選舉歷史以來最高選民登記率（97%）和最高投票率（84.6%）兩項(xiàng)紀(jì)錄。最終，蘇格蘭獨(dú)立公投失敗，將繼續(xù)留在聯(lián)合王國(guó)內(nèi)。在獨(dú)立公投之前，誰也無法準(zhǔn)確判斷獨(dú)立公投能否成功，這更加劇了人們關(guān)注這場(chǎng)公投的戲劇性效果。蘇格蘭獨(dú)立公投結(jié)束已有段時(shí)日，經(jīng)過一段時(shí)間的沉淀，我們一定有很多疑問想要破解：蘇格蘭獨(dú)立失敗的根本原因是什么？這一事件為何引發(fā)人們廣泛關(guān)注？它將產(chǎn)生什么樣的影響？

2014年9月18日，英國(guó)蘇格蘭地區(qū)單獨(dú)舉行獨(dú)立公投，最終結(jié)果是，蘇格蘭獨(dú)立公投失敗，將繼續(xù)留在大英聯(lián)邦聯(lián)合王國(guó)內(nèi)，英國(guó)就此逃過了一場(chǎng)分裂的劫難。但是，這次公投，進(jìn)一步加劇了蘇格蘭與英格蘭的裂痕，也加劇了北愛爾蘭、威爾士與英國(guó)中央政府的裂痕，后果與影響深遠(yuǎn)。英國(guó)政府不得不對(duì)蘇格蘭地方政府進(jìn)行更大規(guī)模的讓權(quán)，這將產(chǎn)生難以預(yù)料的后果，甚至有可能促進(jìn)蘇格蘭在以后的歷史進(jìn)程中最終走向分裂。

蘇格蘭獨(dú)立失敗的根本原因

蘇格蘭獨(dú)立公投，為什么以十個(gè)百分點(diǎn)的差距遭遇失敗？這是人們想急于了解的問題。主要原因包括以下幾點(diǎn)：

第一，蘇格蘭經(jīng)濟(jì)難以獨(dú)立，獨(dú)立后經(jīng)濟(jì)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)太大，蘇格蘭人民不愿意冒險(xiǎn)，而需要穩(wěn)定富裕的生活。蘇格蘭民族黨和獨(dú)立派人士認(rèn)為，對(duì)于獨(dú)立后的蘇格蘭經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏好的政策，他們主要倚重北海油田的開發(fā)和收入，而北海油田的開發(fā)，絕大部分控制在英格蘭的公司手中，石油開發(fā)的利益能否完全歸入蘇格蘭尚不確定，國(guó)家收入難以保障。再加上蘇格蘭沒有自己獨(dú)立的貨幣體系，而英國(guó)政府堅(jiān)稱，一旦蘇格蘭實(shí)現(xiàn)努力，將不再允許蘇格蘭使用英鎊系統(tǒng)，蘇格蘭若建立自己的貨幣體系，尚無明確的利好前景，很可能造成金融貨幣體系的混亂，而使獨(dú)立后的蘇格蘭國(guó)家成為歐洲無足輕重的末流小國(guó)。屆時(shí)，蘇格蘭沒有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支撐，缺乏強(qiáng)勁的工業(yè)體系，蘇格蘭政府會(huì)從納稅人方面開源，增加稅收，中產(chǎn)或工薪階層可能成為最大受害者。因此，蘇格蘭的中產(chǎn)階級(jí)和工薪收入者不愿意支持獨(dú)立。

第二，蘇格蘭人基本認(rèn)可英國(guó)政府在蘇格蘭實(shí)行的統(tǒng)治，他們只是想在英國(guó)統(tǒng)治的體系下爭(zhēng)取更多的自主權(quán)，獲得更多的好處，而不是要打破這種體制，這是蘇格蘭人民不愿意徹底分裂的重要原因。盡管英國(guó)政府對(duì)蘇格蘭有種種的壓制、歧視，但并沒有達(dá)到令蘇格蘭人不可容忍的程度。英國(guó)也并不是傳統(tǒng)意義上高度融合的整體國(guó)家，而是由四個(gè)王國(guó)聯(lián)合在一起的聯(lián)合王國(guó)。1707年，蘇格蘭根據(jù)《聯(lián)合法案》與英格蘭合并，成為大不列顛王國(guó)的一部分，同時(shí)保持相對(duì)獨(dú)立。既然是大家聯(lián)合，當(dāng)然也能夠分離，廢除聯(lián)合法案即可。這種情況使英國(guó)政府對(duì)蘇格蘭給予了較大的自治權(quán)力，包括容許他們有自己獨(dú)立的政府、1999年又增設(shè)了獨(dú)立的議會(huì)。這種體制對(duì)于保持國(guó)家統(tǒng)一而言，是一把雙刃劍。既一定程度上滿足了蘇格蘭地區(qū)人民的權(quán)利需求，使他們滿足于現(xiàn)有的體制，放棄對(duì)獨(dú)立的追求；同時(shí)，容易使他們?cè)诂F(xiàn)有權(quán)力基礎(chǔ)上，不擴(kuò)大自身的自治權(quán)利，乃至進(jìn)一步擴(kuò)大的要求——最終走向獨(dú)立。

第三，獨(dú)立派的許諾盡管比較美好，但是政策障礙頗多，實(shí)際上難以實(shí)現(xiàn)，蘇格蘭民眾比較成熟，不愿意盲目追隨蘇格蘭民族黨和獨(dú)立派。如果蘇格蘭獲得獨(dú)立，必然要成立一整套統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，這些額外的巨額開支必將會(huì)由蘇格蘭民眾支付。蘇格蘭銀行體系需薄弱，公共服務(wù)開支比英國(guó)平均水平高10%。如果沒有強(qiáng)有力的后盾，在遇到金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，蘇格蘭只能削減薪資或公共開支。這將導(dǎo)致蘇格蘭人的生活水準(zhǔn)會(huì)降低，卻沒有什么實(shí)質(zhì)性的好處。蘇格蘭人并不會(huì)因?yàn)楠?dú)立就擁有更高的自由和生活水平。所以，獨(dú)立只是蘇格蘭一部分政治家和社會(huì)精英對(duì)權(quán)力的欲望，對(duì)蘇格蘭普通民眾而言，沒什么實(shí)際的意義。

第四，英國(guó)政府發(fā)動(dòng)強(qiáng)大的攻勢(shì)，阻止公投獨(dú)立實(shí)現(xiàn)，所作出的許諾基本上滿足了蘇格蘭人受到格外尊重、獲得更多權(quán)益的心理需求。在這種情況下他們沒有必要去冒著更大的風(fēng)險(xiǎn)追求獨(dú)立。

最初，英國(guó)政府對(duì)蘇格蘭獨(dú)立的要求并沒有給予特別的重視，他們認(rèn)為蘇格蘭通過公投不可能獲得獨(dú)立。因此，英國(guó)政府表現(xiàn)大度的君子風(fēng)度，2012年10月15日，英國(guó)首相卡梅倫與蘇格蘭政府首席部長(zhǎng)薩蒙德在愛丁堡簽署協(xié)議，同意蘇格蘭在2014年秋季舉行公投，決定其是否脫離英國(guó)。此項(xiàng)協(xié)議內(nèi)容經(jīng)英國(guó)議會(huì)授權(quán)，法律效率更加確定。英國(guó)中央政府和蘇格蘭政府都表示將尊重公投結(jié)果。英國(guó)政府的基本想法是，通過舉行公投以及蘇格蘭民意否決的結(jié)果斷除蘇格蘭獨(dú)立派的幻想。

但是，到公投前夕，各種民調(diào)顯示，支持蘇格蘭獨(dú)立的比率日益升高，乃至出現(xiàn)獨(dú)立的比率超過不支持獨(dú)立比率的情況。這種狀況的出現(xiàn)，使英格蘭政府慌亂了手腳，在公投前夕，動(dòng)員各種社會(huì)力量，力圖阻止蘇格蘭公投獨(dú)立成功?？穫愓挠行д卟煌夂跤袃牲c(diǎn)，一是打感情牌，宣傳英格蘭人民熱愛蘇格蘭，不希望看到國(guó)家的分裂。二是打政策牌，卡梅倫首相急切地向蘇格蘭民眾許諾，如果不實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，在公投之后就要馬上與蘇格蘭地方政府舉行談判，承諾給蘇格蘭更多的自治主權(quán)，給予更多的優(yōu)惠政策。這兩點(diǎn)政策立竿見影，使動(dòng)搖當(dāng)中的一部分蘇格蘭選民轉(zhuǎn)而反對(duì)獨(dú)立。

舉世關(guān)注的緣由

在世界范圍內(nèi)，俄羅斯有車臣人的地方獨(dú)立問題，法國(guó)有科西嘉獨(dú)立問題，美國(guó)有夏威夷獨(dú)立問題，加拿大有魁北克獨(dú)立問題，西班牙有加泰羅尼亞獨(dú)立問題，菲律賓有棉蘭老島伊斯蘭勢(shì)力獨(dú)立的問題等。這種情況說明，地方獨(dú)立運(yùn)動(dòng)在21世紀(jì)具有普遍性。而任何一個(gè)地方獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的重大變動(dòng)和走向都很容易成為全世界關(guān)注的目標(biāo)。就英國(guó)蘇格蘭獨(dú)立運(yùn)動(dòng)而言，還有一些遭受全世界特別關(guān)注的一個(gè)特殊原因。

第一，英國(guó)在今天依然屬于世界大國(guó)，而蘇格蘭獨(dú)立公投如果獲得成功，英國(guó)的大國(guó)地位將徹底喪失，進(jìn)而將改變整個(gè)歐洲的政治經(jīng)濟(jì)和安全格局，對(duì)世界局勢(shì)也會(huì)產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。蘇格蘭的土地面積約占全英的33%，蘇格蘭人口逾500萬人，占英國(guó)總?cè)丝诘?%，蘇格蘭經(jīng)濟(jì)占英國(guó)全部GDP的約9.5%。①英國(guó)的核潛艇部署在蘇格蘭，一旦蘇格蘭獨(dú)立，不僅英國(guó)的國(guó)土面積將縮小約三分之一，英國(guó)的核潛艇將被迫搬出蘇格蘭克萊德海軍基地，英國(guó)的戰(zhàn)略縱深將遭到削弱，英國(guó)核大國(guó)的地位將要受到嚴(yán)重?fù)p害。盡管蘇格蘭的經(jīng)濟(jì)力量在英國(guó)僅占約十分之一，比例并不算高。但英國(guó)約80%左右的油氣資源來自于北海地區(qū)開采的油氣中，而近90%的油田和60%的氣田坐落在蘇格蘭領(lǐng)海。它的開發(fā)使英國(guó)成為歐洲國(guó)家中少有的“能源大國(guó)”，盡管這些油氣田的收入并沒有完全計(jì)入英國(guó)，而分了相當(dāng)一部分給蘇格蘭，但畢竟計(jì)入“英國(guó)大陸架”內(nèi)，英國(guó)也分得了相當(dāng)?shù)谋嚷省６坏┨K格蘭獨(dú)立，英國(guó)可能會(huì)損失其中的大部分稅收，不得不讓給蘇格蘭。更重要的是，英國(guó)將從此喪失自身的油氣能源保證。

第二，人們關(guān)注蘇格蘭獨(dú)立公投是在密切關(guān)注蘇格蘭公投能否開創(chuàng)出一種新的獨(dú)立模式。人們關(guān)注蘇格蘭的命運(yùn)，蘇格蘭的未來命運(yùn)走向系在這次獨(dú)立公投之中。更重要的關(guān)注點(diǎn)甚至可能并不是蘇格蘭自身的命運(yùn)問題，而實(shí)際上是在關(guān)注通過公投獲得獨(dú)立的問題。因?yàn)樘K格蘭能否在這次公投中獲得獨(dú)立，關(guān)系到能否開創(chuàng)一種新的地方與國(guó)家分裂和獨(dú)立的模式問題。如果蘇格蘭因?yàn)楣东@得獨(dú)立，將為世界各地的分裂勢(shì)力指引一條新的分裂道路，即通過地方公投獲得自身獨(dú)立的道路，這將樹立一種新的獨(dú)立模式。因此，這種模式不僅受到各國(guó)中央政府政府的重視和憂慮，而且，更為獨(dú)立派政黨和政治勢(shì)力所重視。他們千呼萬喚，期待這種模式的成功和樹立。因?yàn)檫@種模式相對(duì)于武裝獨(dú)立和其他獨(dú)立模式而言，不僅代價(jià)最小，而且簡(jiǎn)單易行，又符合當(dāng)今時(shí)代民主、自由和人權(quán)的世界潮流。而有地方分裂勢(shì)力搗亂的各國(guó)中央政府對(duì)蘇格蘭公投格外關(guān)注，主要是擔(dān)心一旦蘇格蘭通過公投實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，可能會(huì)像病毒一樣感染并鼓舞本國(guó)的分裂勢(shì)力，不僅增強(qiáng)他們的斗爭(zhēng)意志，也會(huì)給他們提供有價(jià)值的獨(dú)立途徑，使其成為效仿的典范。從這種意義而言，人們并不是真心關(guān)注蘇格蘭自身能否獨(dú)立的問題，而是關(guān)注蘇格蘭能否通過獨(dú)立公投開創(chuàng)一種獨(dú)立模式的問題。

蘇格蘭的前途與獨(dú)立公投的影響

盡管蘇格蘭沒有在這次公投當(dāng)中獲得獨(dú)立，但這次公投卻不同凡響，對(duì)蘇格蘭獨(dú)立派而言，暫時(shí)的獨(dú)立失敗并不意味著永久地失去了獨(dú)立的機(jī)會(huì)，反而在這次運(yùn)動(dòng)當(dāng)中，提高了蘇格蘭民族黨的威信和地位，不僅迫使英國(guó)政府在政策上要對(duì)其作出更大的讓步和妥協(xié)，而且，其黨員人數(shù)在公投失敗以后不僅沒有減少，反而大增，獨(dú)立派的力量進(jìn)一步壯大。同時(shí)，對(duì)英國(guó)和蘇格蘭的關(guān)系帶來了深遠(yuǎn)的影響。

第一，蘇格蘭在這次公投當(dāng)中的地位獲得提高。英國(guó)政府不得不對(duì)蘇格蘭政府作出進(jìn)一步的權(quán)力讓渡和妥協(xié)，給蘇格蘭地方政府更多的權(quán)力，給蘇格蘭社會(huì)在財(cái)政上更多的轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步提高蘇格蘭民眾的福利。雖然在短期之內(nèi)能起到安撫蘇格蘭人心、避免其獨(dú)立的作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，更多的行政、司法和經(jīng)濟(jì)權(quán)力方面的讓步，會(huì)讓蘇格蘭更具備趨向于實(shí)際獨(dú)立的狀態(tài)，這會(huì)使蘇格蘭獨(dú)立派在以后發(fā)動(dòng)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的進(jìn)程當(dāng)中障礙更小、更少，更容易走向一步之遙的獨(dú)立。

第二，通過這次獨(dú)立公投，使蘇格蘭獨(dú)立派和蘇格蘭傾向于獨(dú)立的民眾認(rèn)識(shí)到了自身所掌握的資源、及其所具有的潛在力量。蘇格蘭少數(shù)獨(dú)立派精英為了自身的利益，必然持續(xù)不斷地煽動(dòng)與蠱惑蘇格蘭民眾繼續(xù)趨向于獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，給英國(guó)中央政府帶來長(zhǎng)遠(yuǎn)與持久的壓力。一旦英國(guó)中央政府出現(xiàn)某種變故或政策失誤，將可能帶來再一次的公投獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)。因此，蘇格蘭獨(dú)立的危機(jī)僅僅是暫時(shí)緩解，而不是根本消除，獨(dú)立的危險(xiǎn)和趨向?qū)㈤L(zhǎng)期存在，英國(guó)中央政府將面臨著長(zhǎng)遠(yuǎn)的蘇格蘭獨(dú)立的壓力。

第三，當(dāng)蘇格蘭地方自治權(quán)力擴(kuò)大以后，將引發(fā)威爾士和北愛爾蘭的連鎖反應(yīng)，他們也將向英國(guó)中央政府要求擴(kuò)大地方自治權(quán)力，英國(guó)政府將面臨兩難選擇。給與他們權(quán)力將使聯(lián)合王國(guó)的權(quán)利趨于分散化，出現(xiàn)尾大不掉的局面，英國(guó)將變成一個(gè)越來越難于集中全力的國(guó)家，英國(guó)在歐盟內(nèi)部的作用和地位將要明顯下降。英國(guó)作為世界大國(guó)的效率將遭受持久、甚至是根本性的削弱；而如果不下放權(quán)力，這些地區(qū)的獨(dú)立派和不滿情緒與力量長(zhǎng)期醞釀并持續(xù)，可能會(huì)醞釀和促進(jìn)類似于蘇格蘭獨(dú)立公投這樣新獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的快速出現(xiàn)。

第四，蘇格蘭獨(dú)立公投的失敗對(duì)國(guó)際和中國(guó)的分裂勢(shì)力是一次嚴(yán)重的打擊。這對(duì)于一些分裂和獨(dú)立勢(shì)力而言，意味著以公投作為獨(dú)立模式和期盼的想法并不現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，這也并不意味對(duì)分裂勢(shì)力而言，公投的做法就完全沒有參考意義，而只能作為退而求其次的選擇，沒有能夠起到鼓舞他們分裂士氣的作用。

第五，獨(dú)立公投作為英國(guó)的內(nèi)耗，有驚無險(xiǎn)地度過，英國(guó)中央政府不必過于分心于本國(guó)的分裂問題，保證了英國(guó)得以繼續(xù)在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)維持一個(gè)盡管已經(jīng)陷于衰落，但卻又是“百足之蟲死而不僵”的世界一流大國(guó)的地位。

第六，對(duì)于蘇格蘭民眾而言，獨(dú)立公投的失敗使他們得以長(zhǎng)期維持平穩(wěn)、安定的生活。同時(shí)提高了中央政府對(duì)本地方社會(huì)和民生的重視，英國(guó)中央政府權(quán)力的部分讓渡、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的提高，都會(huì)給蘇格蘭民眾的生活與社會(huì)福利改善帶來實(shí)際的好處。因此可以說，獨(dú)立失敗，蘇格蘭民眾成了最大的受益者。如果獨(dú)立成功，蘇格蘭社會(huì)和民生可能將陷入長(zhǎng)期的不安與動(dòng)蕩之中。

（作者為外交學(xué)院國(guó)際關(guān)系研究所教授、博導(dǎo)）

【注釋】

①漢新：《蘇格蘭對(duì)于英國(guó)的重要性：堪比美國(guó)德州》，騰訊網(wǎng)2014年9月18日。

責(zé)編/譚 峰 美編/于 珊

【延伸閱讀】

蘇格蘭獨(dú)立公投事件始末

·2012年10月15日，英國(guó)首相卡梅倫與薩蒙德在愛丁堡簽署協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，蘇格蘭在2014年秋季舉行公投，決定其是否脫離英國(guó)。經(jīng)英國(guó)議會(huì)授權(quán)，蘇格蘭議會(huì)有權(quán)組織2014年獨(dú)立公投，英國(guó)中央政府和蘇格蘭政府都表示尊重公投結(jié)果。

·2013年3月21日，英國(guó)蘇格蘭政府首席部長(zhǎng)薩蒙德宣布，蘇格蘭于2014年9月18日舉行獨(dú)立公投，以決定蘇格蘭是否脫離英國(guó)獨(dú)立。蘇格蘭政府當(dāng)天向蘇格蘭議會(huì)提交獨(dú)立公投法案，內(nèi)容涉及公投的具體安排，包括公投日期和開支等內(nèi)容。公投法案需要經(jīng)過蘇格蘭議會(huì)的批準(zhǔn)。

·2014年8月5日，蘇格蘭第一大城市格拉斯哥，蘇格蘭政府首席大臣亞歷克斯·薩蒙德走上電視辯論講臺(tái)。彼時(shí)，距離蘇格蘭獨(dú)立公投僅有一個(gè)多月，在之前的民調(diào)中，反對(duì)獨(dú)立的受訪者比例一直明顯多于支持獨(dú)立者。對(duì)于薩蒙德和他所領(lǐng)導(dǎo)的蘇格蘭民族黨而言，電視辯論是終結(jié)英格蘭和蘇格蘭超過300年“聯(lián)姻”的最后機(jī)會(huì)。

·2014年9月18日上午7時(shí)起，蘇格蘭公投開始進(jìn)行，一直進(jìn)行到晚上10時(shí)，蘇格蘭520萬人口，有400萬人登記投票，包括16和17歲的青少年。

·2014年9月19日，蘇格蘭獨(dú)立公投落下帷幕，蘇格蘭人民以55%的支持率選擇留在英國(guó)。蘇格蘭首席部長(zhǎng)薩蒙德發(fā)表講話承認(rèn)失敗，稱接受蘇格蘭人民的意愿。

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