周永生

蘇格蘭獨立公投的深遠(yuǎn)影響

周永生

蘇格蘭獨立公投失敗，英國就此逃過了一場分裂的劫難。人們關(guān)注蘇格蘭獨立公投是在密切關(guān)注蘇格蘭公投能否開創(chuàng)出一種新的獨立模式。盡管蘇格蘭沒有在這次公投當(dāng)中獲得獨立，但這次公投卻不同凡響，對英國和蘇格蘭的關(guān)系帶來了深遠(yuǎn)的影響。

獨立公投 蘇格蘭 自治權(quán)力

蘇格蘭獨立公投反思

【評述由頭】2014年9月18日，英國蘇格蘭地區(qū)單獨舉行獨立公投，創(chuàng)下英國有選舉歷史以來最高選民登記率（97%）和最高投票率（84.6%）兩項紀(jì)錄。最終，蘇格蘭獨立公投失敗，將繼續(xù)留在聯(lián)合王國內(nèi)。在獨立公投之前，誰也無法準(zhǔn)確判斷獨立公投能否成功，這更加劇了人們關(guān)注這場公投的戲劇性效果。蘇格蘭獨立公投結(jié)束已有段時日，經(jīng)過一段時間的沉淀，我們一定有很多疑問想要破解：蘇格蘭獨立失敗的根本原因是什么？這一事件為何引發(fā)人們廣泛關(guān)注？它將產(chǎn)生什么樣的影響？

2014年9月18日，英國蘇格蘭地區(qū)單獨舉行獨立公投，最終結(jié)果是，蘇格蘭獨立公投失敗，將繼續(xù)留在大英聯(lián)邦聯(lián)合王國內(nèi)，英國就此逃過了一場分裂的劫難。但是，這次公投，進(jìn)一步加劇了蘇格蘭與英格蘭的裂痕，也加劇了北愛爾蘭、威爾士與英國中央政府的裂痕，后果與影響深遠(yuǎn)。英國政府不得不對蘇格蘭地方政府進(jìn)行更大規(guī)模的讓權(quán)，這將產(chǎn)生難以預(yù)料的后果，甚至有可能促進(jìn)蘇格蘭在以后的歷史進(jìn)程中最終走向分裂。

蘇格蘭獨立失敗的根本原因

蘇格蘭獨立公投，為什么以十個百分點的差距遭遇失敗？這是人們想急于了解的問題。主要原因包括以下幾點：

第一，蘇格蘭經(jīng)濟(jì)難以獨立，獨立后經(jīng)濟(jì)與社會風(fēng)險太大，蘇格蘭人民不愿意冒險，而需要穩(wěn)定富裕的生活。蘇格蘭民族黨和獨立派人士認(rèn)為，對于獨立后的蘇格蘭經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏好的政策，他們主要倚重北海油田的開發(fā)和收入，而北海油田的開發(fā)，絕大部分控制在英格蘭的公司手中，石油開發(fā)的利益能否完全歸入蘇格蘭尚不確定，國家收入難以保障。再加上蘇格蘭沒有自己獨立的貨幣體系，而英國政府堅稱，一旦蘇格蘭實現(xiàn)努力，將不再允許蘇格蘭使用英鎊系統(tǒng)，蘇格蘭若建立自己的貨幣體系，尚無明確的利好前景，很可能造成金融貨幣體系的混亂，而使獨立后的蘇格蘭國家成為歐洲無足輕重的末流小國。屆時，蘇格蘭沒有強大的經(jīng)濟(jì)支撐，缺乏強勁的工業(yè)體系，蘇格蘭政府會從納稅人方面開源，增加稅收，中產(chǎn)或工薪階層可能成為最大受害者。因此，蘇格蘭的中產(chǎn)階級和工薪收入者不愿意支持獨立。

第二，蘇格蘭人基本認(rèn)可英國政府在蘇格蘭實行的統(tǒng)治，他們只是想在英國統(tǒng)治的體系下爭取更多的自主權(quán)，獲得更多的好處，而不是要打破這種體制，這是蘇格蘭人民不愿意徹底分裂的重要原因。盡管英國政府對蘇格蘭有種種的壓制、歧視，但并沒有達(dá)到令蘇格蘭人不可容忍的程度。英國也并不是傳統(tǒng)意義上高度融合的整體國家，而是由四個王國聯(lián)合在一起的聯(lián)合王國。1707年，蘇格蘭根據(jù)《聯(lián)合法案》與英格蘭合并，成為大不列顛王國的一部分，同時保持相對獨立。既然是大家聯(lián)合，當(dāng)然也能夠分離，廢除聯(lián)合法案即可。這種情況使英國政府對蘇格蘭給予了較大的自治權(quán)力，包括容許他們有自己獨立的政府、1999年又增設(shè)了獨立的議會。這種體制對于保持國家統(tǒng)一而言，是一把雙刃劍。既一定程度上滿足了蘇格蘭地區(qū)人民的權(quán)利需求，使他們滿足于現(xiàn)有的體制，放棄對獨立的追求；同時，容易使他們在現(xiàn)有權(quán)力基礎(chǔ)上，不擴(kuò)大自身的自治權(quán)利，乃至進(jìn)一步擴(kuò)大的要求——最終走向獨立。

第三，獨立派的許諾盡管比較美好，但是政策障礙頗多，實際上難以實現(xiàn)，蘇格蘭民眾比較成熟，不愿意盲目追隨蘇格蘭民族黨和獨立派。如果蘇格蘭獲得獨立，必然要成立一整套統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，這些額外的巨額開支必將會由蘇格蘭民眾支付。蘇格蘭銀行體系需薄弱，公共服務(wù)開支比英國平均水平高10%。如果沒有強有力的后盾，在遇到金融風(fēng)險時，蘇格蘭只能削減薪資或公共開支。這將導(dǎo)致蘇格蘭人的生活水準(zhǔn)會降低，卻沒有什么實質(zhì)性的好處。蘇格蘭人并不會因為獨立就擁有更高的自由和生活水平。所以，獨立只是蘇格蘭一部分政治家和社會精英對權(quán)力的欲望，對蘇格蘭普通民眾而言，沒什么實際的意義。

第四，英國政府發(fā)動強大的攻勢，阻止公投獨立實現(xiàn)，所作出的許諾基本上滿足了蘇格蘭人受到格外尊重、獲得更多權(quán)益的心理需求。在這種情況下他們沒有必要去冒著更大的風(fēng)險追求獨立。

最初，英國政府對蘇格蘭獨立的要求并沒有給予特別的重視，他們認(rèn)為蘇格蘭通過公投不可能獲得獨立。因此，英國政府表現(xiàn)大度的君子風(fēng)度，2012年10月15日，英國首相卡梅倫與蘇格蘭政府首席部長薩蒙德在愛丁堡簽署協(xié)議，同意蘇格蘭在2014年秋季舉行公投，決定其是否脫離英國。此項協(xié)議內(nèi)容經(jīng)英國議會授權(quán)，法律效率更加確定。英國中央政府和蘇格蘭政府都表示將尊重公投結(jié)果。英國政府的基本想法是，通過舉行公投以及蘇格蘭民意否決的結(jié)果斷除蘇格蘭獨立派的幻想。

但是，到公投前夕，各種民調(diào)顯示，支持蘇格蘭獨立的比率日益升高，乃至出現(xiàn)獨立的比率超過不支持獨立比率的情況。這種狀況的出現(xiàn)，使英格蘭政府慌亂了手腳，在公投前夕，動員各種社會力量，力圖阻止蘇格蘭公投獨立成功?？穫愓挠行д卟煌夂跤袃牲c，一是打感情牌，宣傳英格蘭人民熱愛蘇格蘭，不希望看到國家的分裂。二是打政策牌，卡梅倫首相急切地向蘇格蘭民眾許諾，如果不實現(xiàn)獨立，在公投之后就要馬上與蘇格蘭地方政府舉行談判，承諾給蘇格蘭更多的自治主權(quán)，給予更多的優(yōu)惠政策。這兩點政策立竿見影，使動搖當(dāng)中的一部分蘇格蘭選民轉(zhuǎn)而反對獨立。

舉世關(guān)注的緣由

在世界范圍內(nèi)，俄羅斯有車臣人的地方獨立問題，法國有科西嘉獨立問題，美國有夏威夷獨立問題，加拿大有魁北克獨立問題，西班牙有加泰羅尼亞獨立問題，菲律賓有棉蘭老島伊斯蘭勢力獨立的問題等。這種情況說明，地方獨立運動在21世紀(jì)具有普遍性。而任何一個地方獨立運動的重大變動和走向都很容易成為全世界關(guān)注的目標(biāo)。就英國蘇格蘭獨立運動而言，還有一些遭受全世界特別關(guān)注的一個特殊原因。

第一，英國在今天依然屬于世界大國，而蘇格蘭獨立公投如果獲得成功，英國的大國地位將徹底喪失，進(jìn)而將改變整個歐洲的政治經(jīng)濟(jì)和安全格局，對世界局勢也會產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。蘇格蘭的土地面積約占全英的33%，蘇格蘭人口逾500萬人，占英國總?cè)丝诘?%，蘇格蘭經(jīng)濟(jì)占英國全部GDP的約9.5%。①英國的核潛艇部署在蘇格蘭，一旦蘇格蘭獨立，不僅英國的國土面積將縮小約三分之一，英國的核潛艇將被迫搬出蘇格蘭克萊德海軍基地，英國的戰(zhàn)略縱深將遭到削弱，英國核大國的地位將要受到嚴(yán)重?fù)p害。盡管蘇格蘭的經(jīng)濟(jì)力量在英國僅占約十分之一，比例并不算高。但英國約80%左右的油氣資源來自于北海地區(qū)開采的油氣中，而近90%的油田和60%的氣田坐落在蘇格蘭領(lǐng)海。它的開發(fā)使英國成為歐洲國家中少有的“能源大國”，盡管這些油氣田的收入并沒有完全計入英國，而分了相當(dāng)一部分給蘇格蘭，但畢竟計入“英國大陸架”內(nèi)，英國也分得了相當(dāng)?shù)谋嚷?。而一旦蘇格蘭獨立，英國可能會損失其中的大部分稅收，不得不讓給蘇格蘭。更重要的是，英國將從此喪失自身的油氣能源保證。

第二，人們關(guān)注蘇格蘭獨立公投是在密切關(guān)注蘇格蘭公投能否開創(chuàng)出一種新的獨立模式。人們關(guān)注蘇格蘭的命運，蘇格蘭的未來命運走向系在這次獨立公投之中。更重要的關(guān)注點甚至可能并不是蘇格蘭自身的命運問題，而實際上是在關(guān)注通過公投獲得獨立的問題。因為蘇格蘭能否在這次公投中獲得獨立，關(guān)系到能否開創(chuàng)一種新的地方與國家分裂和獨立的模式問題。如果蘇格蘭因為公投獲得獨立，將為世界各地的分裂勢力指引一條新的分裂道路，即通過地方公投獲得自身獨立的道路，這將樹立一種新的獨立模式。因此，這種模式不僅受到各國中央政府政府的重視和憂慮，而且，更為獨立派政黨和政治勢力所重視。他們千呼萬喚，期待這種模式的成功和樹立。因為這種模式相對于武裝獨立和其他獨立模式而言，不僅代價最小，而且簡單易行，又符合當(dāng)今時代民主、自由和人權(quán)的世界潮流。而有地方分裂勢力搗亂的各國中央政府對蘇格蘭公投格外關(guān)注，主要是擔(dān)心一旦蘇格蘭通過公投實現(xiàn)獨立，可能會像病毒一樣感染并鼓舞本國的分裂勢力，不僅增強他們的斗爭意志，也會給他們提供有價值的獨立途徑，使其成為效仿的典范。從這種意義而言，人們并不是真心關(guān)注蘇格蘭自身能否獨立的問題，而是關(guān)注蘇格蘭能否通過獨立公投開創(chuàng)一種獨立模式的問題。

蘇格蘭的前途與獨立公投的影響

盡管蘇格蘭沒有在這次公投當(dāng)中獲得獨立，但這次公投卻不同凡響，對蘇格蘭獨立派而言，暫時的獨立失敗并不意味著永久地失去了獨立的機(jī)會，反而在這次運動當(dāng)中，提高了蘇格蘭民族黨的威信和地位，不僅迫使英國政府在政策上要對其作出更大的讓步和妥協(xié)，而且，其黨員人數(shù)在公投失敗以后不僅沒有減少，反而大增，獨立派的力量進(jìn)一步壯大。同時，對英國和蘇格蘭的關(guān)系帶來了深遠(yuǎn)的影響。

第一，蘇格蘭在這次公投當(dāng)中的地位獲得提高。英國政府不得不對蘇格蘭政府作出進(jìn)一步的權(quán)力讓渡和妥協(xié)，給蘇格蘭地方政府更多的權(quán)力，給蘇格蘭社會在財政上更多的轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步提高蘇格蘭民眾的福利。雖然在短期之內(nèi)能起到安撫蘇格蘭人心、避免其獨立的作用，但從長遠(yuǎn)來看，更多的行政、司法和經(jīng)濟(jì)權(quán)力方面的讓步，會讓蘇格蘭更具備趨向于實際獨立的狀態(tài)，這會使蘇格蘭獨立派在以后發(fā)動獨立運動的進(jìn)程當(dāng)中障礙更小、更少，更容易走向一步之遙的獨立。

第二，通過這次獨立公投，使蘇格蘭獨立派和蘇格蘭傾向于獨立的民眾認(rèn)識到了自身所掌握的資源、及其所具有的潛在力量。蘇格蘭少數(shù)獨立派精英為了自身的利益，必然持續(xù)不斷地煽動與蠱惑蘇格蘭民眾繼續(xù)趨向于獨立運動，給英國中央政府帶來長遠(yuǎn)與持久的壓力。一旦英國中央政府出現(xiàn)某種變故或政策失誤，將可能帶來再一次的公投獨立運動的出現(xiàn)。因此，蘇格蘭獨立的危機(jī)僅僅是暫時緩解，而不是根本消除，獨立的危險和趨向?qū)㈤L期存在，英國中央政府將面臨著長遠(yuǎn)的蘇格蘭獨立的壓力。

第三，當(dāng)蘇格蘭地方自治權(quán)力擴(kuò)大以后，將引發(fā)威爾士和北愛爾蘭的連鎖反應(yīng)，他們也將向英國中央政府要求擴(kuò)大地方自治權(quán)力，英國政府將面臨兩難選擇。給與他們權(quán)力將使聯(lián)合王國的權(quán)利趨于分散化，出現(xiàn)尾大不掉的局面，英國將變成一個越來越難于集中全力的國家，英國在歐盟內(nèi)部的作用和地位將要明顯下降。英國作為世界大國的效率將遭受持久、甚至是根本性的削弱；而如果不下放權(quán)力，這些地區(qū)的獨立派和不滿情緒與力量長期醞釀并持續(xù)，可能會醞釀和促進(jìn)類似于蘇格蘭獨立公投這樣新獨立運動的快速出現(xiàn)。

第四，蘇格蘭獨立公投的失敗對國際和中國的分裂勢力是一次嚴(yán)重的打擊。這對于一些分裂和獨立勢力而言，意味著以公投作為獨立模式和期盼的想法并不現(xiàn)實。當(dāng)然，這也并不意味對分裂勢力而言，公投的做法就完全沒有參考意義，而只能作為退而求其次的選擇，沒有能夠起到鼓舞他們分裂士氣的作用。

第五，獨立公投作為英國的內(nèi)耗，有驚無險地度過，英國中央政府不必過于分心于本國的分裂問題，保證了英國得以繼續(xù)在較長的時間內(nèi)維持一個盡管已經(jīng)陷于衰落，但卻又是“百足之蟲死而不僵”的世界一流大國的地位。

第六，對于蘇格蘭民眾而言，獨立公投的失敗使他們得以長期維持平穩(wěn)、安定的生活。同時提高了中央政府對本地方社會和民生的重視，英國中央政府權(quán)力的部分讓渡、財政轉(zhuǎn)移支付的提高，都會給蘇格蘭民眾的生活與社會福利改善帶來實際的好處。因此可以說，獨立失敗，蘇格蘭民眾成了最大的受益者。如果獨立成功，蘇格蘭社會和民生可能將陷入長期的不安與動蕩之中。

（作者為外交學(xué)院國際關(guān)系研究所教授、博導(dǎo)）

【注釋】

①漢新：《蘇格蘭對于英國的重要性：堪比美國德州》，騰訊網(wǎng)2014年9月18日。

責(zé)編/譚 峰 美編/于 珊

【延伸閱讀】

蘇格蘭獨立公投事件始末

·2012年10月15日，英國首相卡梅倫與薩蒙德在愛丁堡簽署協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，蘇格蘭在2014年秋季舉行公投，決定其是否脫離英國。經(jīng)英國議會授權(quán)，蘇格蘭議會有權(quán)組織2014年獨立公投，英國中央政府和蘇格蘭政府都表示尊重公投結(jié)果。

·2013年3月21日，英國蘇格蘭政府首席部長薩蒙德宣布，蘇格蘭于2014年9月18日舉行獨立公投，以決定蘇格蘭是否脫離英國獨立。蘇格蘭政府當(dāng)天向蘇格蘭議會提交獨立公投法案，內(nèi)容涉及公投的具體安排，包括公投日期和開支等內(nèi)容。公投法案需要經(jīng)過蘇格蘭議會的批準(zhǔn)。

·2014年8月5日，蘇格蘭第一大城市格拉斯哥，蘇格蘭政府首席大臣亞歷克斯·薩蒙德走上電視辯論講臺。彼時，距離蘇格蘭獨立公投僅有一個多月，在之前的民調(diào)中，反對獨立的受訪者比例一直明顯多于支持獨立者。對于薩蒙德和他所領(lǐng)導(dǎo)的蘇格蘭民族黨而言，電視辯論是終結(jié)英格蘭和蘇格蘭超過300年“聯(lián)姻”的最后機(jī)會。

·2014年9月18日上午7時起，蘇格蘭公投開始進(jìn)行，一直進(jìn)行到晚上10時，蘇格蘭520萬人口，有400萬人登記投票，包括16和17歲的青少年。

·2014年9月19日，蘇格蘭獨立公投落下帷幕，蘇格蘭人民以55%的支持率選擇留在英國。蘇格蘭首席部長薩蒙德發(fā)表講話承認(rèn)失敗，稱接受蘇格蘭人民的意愿。

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