周永生
蘇格蘭獨立公投的深遠(yuǎn)影響
周永生
蘇格蘭獨立公投失敗,英國就此逃過了一場分裂的劫難。人們關(guān)注蘇格蘭獨立公投是在密切關(guān)注蘇格蘭公投能否開創(chuàng)出一種新的獨立模式。盡管蘇格蘭沒有在這次公投當(dāng)中獲得獨立,但這次公投卻不同凡響,對英國和蘇格蘭的關(guān)系帶來了深遠(yuǎn)的影響。
獨立公投 蘇格蘭 自治權(quán)力
蘇格蘭獨立公投反思
【評述由頭】2014年9月18日,英國蘇格蘭地區(qū)單獨舉行獨立公投,創(chuàng)下英國有選舉歷史以來最高選民登記率(97%)和最高投票率(84.6%)兩項紀(jì)錄。最終,蘇格蘭獨立公投失敗,將繼續(xù)留在聯(lián)合王國內(nèi)。在獨立公投之前,誰也無法準(zhǔn)確判斷獨立公投能否成功,這更加劇了人們關(guān)注這場公投的戲劇性效果。蘇格蘭獨立公投結(jié)束已有段時日,經(jīng)過一段時間的沉淀,我們一定有很多疑問想要破解:蘇格蘭獨立失敗的根本原因是什么?這一事件為何引發(fā)人們廣泛關(guān)注?它將產(chǎn)生什么樣的影響?
2014年9月18日,英國蘇格蘭地區(qū)單獨舉行獨立公投,最終結(jié)果是,蘇格蘭獨立公投失敗,將繼續(xù)留在大英聯(lián)邦聯(lián)合王國內(nèi),英國就此逃過了一場分裂的劫難。但是,這次公投,進(jìn)一步加劇了蘇格蘭與英格蘭的裂痕,也加劇了北愛爾蘭、威爾士與英國中央政府的裂痕,后果與影響深遠(yuǎn)。英國政府不得不對蘇格蘭地方政府進(jìn)行更大規(guī)模的讓權(quán),這將產(chǎn)生難以預(yù)料的后果,甚至有可能促進(jìn)蘇格蘭在以后的歷史進(jìn)程中最終走向分裂。
蘇格蘭獨立公投,為什么以十個百分點的差距遭遇失敗?這是人們想急于了解的問題。主要原因包括以下幾點:
第一,蘇格蘭經(jīng)濟(jì)難以獨立,獨立后經(jīng)濟(jì)與社會風(fēng)險太大,蘇格蘭人民不愿意冒險,而需要穩(wěn)定富裕的生活。蘇格蘭民族黨和獨立派人士認(rèn)為,對于獨立后的蘇格蘭經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏好的政策,他們主要倚重北海油田的開發(fā)和收入,而北海油田的開發(fā),絕大部分控制在英格蘭的公司手中,石油開發(fā)的利益能否完全歸入蘇格蘭尚不確定,國家收入難以保障。再加上蘇格蘭沒有自己獨立的貨幣體系,而英國政府堅稱,一旦蘇格蘭實現(xiàn)努力,將不再允許蘇格蘭使用英鎊系統(tǒng),蘇格蘭若建立自己的貨幣體系,尚無明確的利好前景,很可能造成金融貨幣體系的混亂,而使獨立后的蘇格蘭國家成為歐洲無足輕重的末流小國。屆時,蘇格蘭沒有強大的經(jīng)濟(jì)支撐,缺乏強勁的工業(yè)體系,蘇格蘭政府會從納稅人方面開源,增加稅收,中產(chǎn)或工薪階層可能成為最大受害者。因此,蘇格蘭的中產(chǎn)階級和工薪收入者不愿意支持獨立。
第二,蘇格蘭人基本認(rèn)可英國政府在蘇格蘭實行的統(tǒng)治,他們只是想在英國統(tǒng)治的體系下爭取更多的自主權(quán),獲得更多的好處,而不是要打破這種體制,這是蘇格蘭人民不愿意徹底分裂的重要原因。盡管英國政府對蘇格蘭有種種的壓制、歧視,但并沒有達(dá)到令蘇格蘭人不可容忍的程度。英國也并不是傳統(tǒng)意義上高度融合的整體國家,而是由四個王國聯(lián)合在一起的聯(lián)合王國。1707年,蘇格蘭根據(jù)《聯(lián)合法案》與英格蘭合并,成為大不列顛王國的一部分,同時保持相對獨立。既然是大家聯(lián)合,當(dāng)然也能夠分離,廢除聯(lián)合法案即可。這種情況使英國政府對蘇格蘭給予了較大的自治權(quán)力,包括容許他們有自己獨立的政府、1999年又增設(shè)了獨立的議會。這種體制對于保持國家統(tǒng)一而言,是一把雙刃劍。既一定程度上滿足了蘇格蘭地區(qū)人民的權(quán)利需求,使他們滿足于現(xiàn)有的體制,放棄對獨立的追求;同時,容易使他們在現(xiàn)有權(quán)力基礎(chǔ)上,不擴(kuò)大自身的自治權(quán)利,乃至進(jìn)一步擴(kuò)大的要求——最終走向獨立。
第三,獨立派的許諾盡管比較美好,但是政策障礙頗多,實際上難以實現(xiàn),蘇格蘭民眾比較成熟,不愿意盲目追隨蘇格蘭民族黨和獨立派。如果蘇格蘭獲得獨立,必然要成立一整套統(tǒng)治機(jī)構(gòu),這些額外的巨額開支必將會由蘇格蘭民眾支付。蘇格蘭銀行體系需薄弱,公共服務(wù)開支比英國平均水平高10%。如果沒有強有力的后盾,在遇到金融風(fēng)險時,蘇格蘭只能削減薪資或公共開支。這將導(dǎo)致蘇格蘭人的生活水準(zhǔn)會降低,卻沒有什么實質(zhì)性的好處。蘇格蘭人并不會因為獨立就擁有更高的自由和生活水平。所以,獨立只是蘇格蘭一部分政治家和社會精英對權(quán)力的欲望,對蘇格蘭普通民眾而言,沒什么實際的意義。
第四,英國政府發(fā)動強大的攻勢,阻止公投獨立實現(xiàn),所作出的許諾基本上滿足了蘇格蘭人受到格外尊重、獲得更多權(quán)益的心理需求。在這種情況下他們沒有必要去冒著更大的風(fēng)險追求獨立。
最初,英國政府對蘇格蘭獨立的要求并沒有給予特別的重視,他們認(rèn)為蘇格蘭通過公投不可能獲得獨立。因此,英國政府表現(xiàn)大度的君子風(fēng)度,2012年10月15日,英國首相卡梅倫與蘇格蘭政府首席部長薩蒙德在愛丁堡簽署協(xié)議,同意蘇格蘭在2014年秋季舉行公投,決定其是否脫離英國。此項協(xié)議內(nèi)容經(jīng)英國議會授權(quán),法律效率更加確定。英國中央政府和蘇格蘭政府都表示將尊重公投結(jié)果。英國政府的基本想法是,通過舉行公投以及蘇格蘭民意否決的結(jié)果斷除蘇格蘭獨立派的幻想。
但是,到公投前夕,各種民調(diào)顯示,支持蘇格蘭獨立的比率日益升高,乃至出現(xiàn)獨立的比率超過不支持獨立比率的情況。這種狀況的出現(xiàn),使英格蘭政府慌亂了手腳,在公投前夕,動員各種社會力量,力圖阻止蘇格蘭公投獨立成功??穫愓挠行д卟煌夂跤袃牲c,一是打感情牌,宣傳英格蘭人民熱愛蘇格蘭,不希望看到國家的分裂。二是打政策牌,卡梅倫首相急切地向蘇格蘭民眾許諾,如果不實現(xiàn)獨立,在公投之后就要馬上與蘇格蘭地方政府舉行談判,承諾給蘇格蘭更多的自治主權(quán),給予更多的優(yōu)惠政策。這兩點政策立竿見影,使動搖當(dāng)中的一部分蘇格蘭選民轉(zhuǎn)而反對獨立。
在世界范圍內(nèi),俄羅斯有車臣人的地方獨立問題,法國有科西嘉獨立問題,美國有夏威夷獨立問題,加拿大有魁北克獨立問題,西班牙有加泰羅尼亞獨立問題,菲律賓有棉蘭老島伊斯蘭勢力獨立的問題等。這種情況說明,地方獨立運動在21世紀(jì)具有普遍性。而任何一個地方獨立運動的重大變動和走向都很容易成為全世界關(guān)注的目標(biāo)。就英國蘇格蘭獨立運動而言,還有一些遭受全世界特別關(guān)注的一個特殊原因。
第一,英國在今天依然屬于世界大國,而蘇格蘭獨立公投如果獲得成功,英國的大國地位將徹底喪失,進(jìn)而將改變整個歐洲的政治經(jīng)濟(jì)和安全格局,對世界局勢也會產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。蘇格蘭的土地面積約占全英的33%,蘇格蘭人口逾500萬人,占英國總?cè)丝诘?%,蘇格蘭經(jīng)濟(jì)占英國全部GDP的約9.5%。①英國的核潛艇部署在蘇格蘭,一旦蘇格蘭獨立,不僅英國的國土面積將縮小約三分之一,英國的核潛艇將被迫搬出蘇格蘭克萊德海軍基地,英國的戰(zhàn)略縱深將遭到削弱,英國核大國的地位將要受到嚴(yán)重?fù)p害。盡管蘇格蘭的經(jīng)濟(jì)力量在英國僅占約十分之一,比例并不算高。但英國約80%左右的油氣資源來自于北海地區(qū)開采的油氣中,而近90%的油田和60%的氣田坐落在蘇格蘭領(lǐng)海。它的開發(fā)使英國成為歐洲國家中少有的“能源大國”,盡管這些油氣田的收入并沒有完全計入英國,而分了相當(dāng)一部分給蘇格蘭,但畢竟計入“英國大陸架”內(nèi),英國也分得了相當(dāng)?shù)谋嚷?。而一旦蘇格蘭獨立,英國可能會損失其中的大部分稅收,不得不讓給蘇格蘭。更重要的是,英國將從此喪失自身的油氣能源保證。
第二,人們關(guān)注蘇格蘭獨立公投是在密切關(guān)注蘇格蘭公投能否開創(chuàng)出一種新的獨立模式。人們關(guān)注蘇格蘭的命運,蘇格蘭的未來命運走向系在這次獨立公投之中。更重要的關(guān)注點甚至可能并不是蘇格蘭自身的命運問題,而實際上是在關(guān)注通過公投獲得獨立的問題。因為蘇格蘭能否在這次公投中獲得獨立,關(guān)系到能否開創(chuàng)一種新的地方與國家分裂和獨立的模式問題。如果蘇格蘭因為公投獲得獨立,將為世界各地的分裂勢力指引一條新的分裂道路,即通過地方公投獲得自身獨立的道路,這將樹立一種新的獨立模式。因此,這種模式不僅受到各國中央政府政府的重視和憂慮,而且,更為獨立派政黨和政治勢力所重視。他們千呼萬喚,期待這種模式的成功和樹立。因為這種模式相對于武裝獨立和其他獨立模式而言,不僅代價最小,而且簡單易行,又符合當(dāng)今時代民主、自由和人權(quán)的世界潮流。而有地方分裂勢力搗亂的各國中央政府對蘇格蘭公投格外關(guān)注,主要是擔(dān)心一旦蘇格蘭通過公投實現(xiàn)獨立,可能會像病毒一樣感染并鼓舞本國的分裂勢力,不僅增強他們的斗爭意志,也會給他們提供有價值的獨立途徑,使其成為效仿的典范。從這種意義而言,人們并不是真心關(guān)注蘇格蘭自身能否獨立的問題,而是關(guān)注蘇格蘭能否通過獨立公投開創(chuàng)一種獨立模式的問題。
盡管蘇格蘭沒有在這次公投當(dāng)中獲得獨立,但這次公投卻不同凡響,對蘇格蘭獨立派而言,暫時的獨立失敗并不意味著永久地失去了獨立的機(jī)會,反而在這次運動當(dāng)中,提高了蘇格蘭民族黨的威信和地位,不僅迫使英國政府在政策上要對其作出更大的讓步和妥協(xié),而且,其黨員人數(shù)在公投失敗以后不僅沒有減少,反而大增,獨立派的力量進(jìn)一步壯大。同時,對英國和蘇格蘭的關(guān)系帶來了深遠(yuǎn)的影響。
第一,蘇格蘭在這次公投當(dāng)中的地位獲得提高。英國政府不得不對蘇格蘭政府作出進(jìn)一步的權(quán)力讓渡和妥協(xié),給蘇格蘭地方政府更多的權(quán)力,給蘇格蘭社會在財政上更多的轉(zhuǎn)移支付,進(jìn)一步提高蘇格蘭民眾的福利。雖然在短期之內(nèi)能起到安撫蘇格蘭人心、避免其獨立的作用,但從長遠(yuǎn)來看,更多的行政、司法和經(jīng)濟(jì)權(quán)力方面的讓步,會讓蘇格蘭更具備趨向于實際獨立的狀態(tài),這會使蘇格蘭獨立派在以后發(fā)動獨立運動的進(jìn)程當(dāng)中障礙更小、更少,更容易走向一步之遙的獨立。
第二,通過這次獨立公投,使蘇格蘭獨立派和蘇格蘭傾向于獨立的民眾認(rèn)識到了自身所掌握的資源、及其所具有的潛在力量。蘇格蘭少數(shù)獨立派精英為了自身的利益,必然持續(xù)不斷地煽動與蠱惑蘇格蘭民眾繼續(xù)趨向于獨立運動,給英國中央政府帶來長遠(yuǎn)與持久的壓力。一旦英國中央政府出現(xiàn)某種變故或政策失誤,將可能帶來再一次的公投獨立運動的出現(xiàn)。因此,蘇格蘭獨立的危機(jī)僅僅是暫時緩解,而不是根本消除,獨立的危險和趨向?qū)㈤L期存在,英國中央政府將面臨著長遠(yuǎn)的蘇格蘭獨立的壓力。
第三,當(dāng)蘇格蘭地方自治權(quán)力擴(kuò)大以后,將引發(fā)威爾士和北愛爾蘭的連鎖反應(yīng),他們也將向英國中央政府要求擴(kuò)大地方自治權(quán)力,英國政府將面臨兩難選擇。給與他們權(quán)力將使聯(lián)合王國的權(quán)利趨于分散化,出現(xiàn)尾大不掉的局面,英國將變成一個越來越難于集中全力的國家,英國在歐盟內(nèi)部的作用和地位將要明顯下降。英國作為世界大國的效率將遭受持久、甚至是根本性的削弱;而如果不下放權(quán)力,這些地區(qū)的獨立派和不滿情緒與力量長期醞釀并持續(xù),可能會醞釀和促進(jìn)類似于蘇格蘭獨立公投這樣新獨立運動的快速出現(xiàn)。
第四,蘇格蘭獨立公投的失敗對國際和中國的分裂勢力是一次嚴(yán)重的打擊。這對于一些分裂和獨立勢力而言,意味著以公投作為獨立模式和期盼的想法并不現(xiàn)實。當(dāng)然,這也并不意味對分裂勢力而言,公投的做法就完全沒有參考意義,而只能作為退而求其次的選擇,沒有能夠起到鼓舞他們分裂士氣的作用。
第五,獨立公投作為英國的內(nèi)耗,有驚無險地度過,英國中央政府不必過于分心于本國的分裂問題,保證了英國得以繼續(xù)在較長的時間內(nèi)維持一個盡管已經(jīng)陷于衰落,但卻又是“百足之蟲死而不僵”的世界一流大國的地位。
第六,對于蘇格蘭民眾而言,獨立公投的失敗使他們得以長期維持平穩(wěn)、安定的生活。同時提高了中央政府對本地方社會和民生的重視,英國中央政府權(quán)力的部分讓渡、財政轉(zhuǎn)移支付的提高,都會給蘇格蘭民眾的生活與社會福利改善帶來實際的好處。因此可以說,獨立失敗,蘇格蘭民眾成了最大的受益者。如果獨立成功,蘇格蘭社會和民生可能將陷入長期的不安與動蕩之中。
(作者為外交學(xué)院國際關(guān)系研究所教授、博導(dǎo))
【注釋】
①漢新:《蘇格蘭對于英國的重要性:堪比美國德州》,騰訊網(wǎng)2014年9月18日。
責(zé)編/譚 峰 美編/于 珊
【延伸閱讀】
蘇格蘭獨立公投事件始末
·2012年10月15日,英國首相卡梅倫與薩蒙德在愛丁堡簽署協(xié)議。根據(jù)協(xié)議,蘇格蘭在2014年秋季舉行公投,決定其是否脫離英國。經(jīng)英國議會授權(quán),蘇格蘭議會有權(quán)組織2014年獨立公投,英國中央政府和蘇格蘭政府都表示尊重公投結(jié)果。
·2013年3月21日,英國蘇格蘭政府首席部長薩蒙德宣布,蘇格蘭于2014年9月18日舉行獨立公投,以決定蘇格蘭是否脫離英國獨立。蘇格蘭政府當(dāng)天向蘇格蘭議會提交獨立公投法案,內(nèi)容涉及公投的具體安排,包括公投日期和開支等內(nèi)容。公投法案需要經(jīng)過蘇格蘭議會的批準(zhǔn)。
·2014年8月5日,蘇格蘭第一大城市格拉斯哥,蘇格蘭政府首席大臣亞歷克斯·薩蒙德走上電視辯論講臺。彼時,距離蘇格蘭獨立公投僅有一個多月,在之前的民調(diào)中,反對獨立的受訪者比例一直明顯多于支持獨立者。對于薩蒙德和他所領(lǐng)導(dǎo)的蘇格蘭民族黨而言,電視辯論是終結(jié)英格蘭和蘇格蘭超過300年“聯(lián)姻”的最后機(jī)會。
·2014年9月18日上午7時起,蘇格蘭公投開始進(jìn)行,一直進(jìn)行到晚上10時,蘇格蘭520萬人口,有400萬人登記投票,包括16和17歲的青少年。
·2014年9月19日,蘇格蘭獨立公投落下帷幕,蘇格蘭人民以55%的支持率選擇留在英國。蘇格蘭首席部長薩蒙德發(fā)表講話承認(rèn)失敗,稱接受蘇格蘭人民的意愿。
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