陳建

摘 要： 20世紀(jì)90年代以來(lái)，地方治理運(yùn)動(dòng)在世界范圍內(nèi)興起。我國(guó)的地方治理在先天條件上并不如西方完備，具有明顯的地方政府治理色彩，并且在實(shí)踐探索中逐漸形成了“一主多輔”的權(quán)力分配格局和實(shí)際治理過(guò)程中的差序格局。但隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的急劇加速，我國(guó)的地方治理應(yīng)開(kāi)始由本土化向現(xiàn)代化過(guò)渡，十八屆三中全會(huì)為實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變提供了契機(jī)。展望未來(lái)，我國(guó)的地方治理應(yīng)由中國(guó)特殊變?yōu)橹袊?guó)特色，進(jìn)而走向更加卓有成效的現(xiàn)代化地方治理之路。

關(guān)鍵詞： 地方治理；特殊性；治理現(xiàn)代化

中圖分類(lèi)號(hào)：D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-0829（2014）05-0026-06

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”“國(guó)家治理體系”、“國(guó)家治理能力”首次出現(xiàn)在黨中央的文件中并上升為改革目標(biāo)，彰顯了黨對(duì)全面深化改革的新認(rèn)識(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的急劇加速，我國(guó)目前的改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期，面臨的各種問(wèn)題愈加錯(cuò)綜復(fù)雜，問(wèn)題背后的各種利益關(guān)系錯(cuò)雜交織并已漸呈固化態(tài)勢(shì)，這對(duì)我國(guó)下一步的改革發(fā)展提出了重大挑戰(zhàn)，而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化正是對(duì)這一挑戰(zhàn)的回應(yīng)。就實(shí)際內(nèi)容而言，治理體系側(cè)重靜態(tài)的制度機(jī)制架構(gòu)，治理能力則是對(duì)動(dòng)態(tài)的治理過(guò)程的強(qiáng)調(diào)，二者的現(xiàn)代化共同構(gòu)成了國(guó)家治理的現(xiàn)代化，而地方治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的是重要一環(huán)。我國(guó)的地方治理具有自己的特殊性，分析這種特殊性應(yīng)是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的前提之一。

一、地方治理的源起與基本含義

20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家發(fā)生滯漲危機(jī)，政府財(cái)政收入不足以維持政府職能運(yùn)轉(zhuǎn)，福利國(guó)家政策難以為繼，凱恩斯主義以及以法理權(quán)威為基礎(chǔ)的政府管理模式也陷入失效的困境。面對(duì)危機(jī)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始市場(chǎng)化改革，強(qiáng)調(diào)分權(quán)化、私有制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，政府也開(kāi)始了由“管制”到“治理”的過(guò)渡。20世紀(jì)80年代，受新公共管理運(yùn)動(dòng)廣泛興起以及經(jīng)濟(jì)全球化的推動(dòng)，治理理論開(kāi)始受到重視并迅速成為多學(xué)科研究的熱點(diǎn)。治理在本質(zhì)上具有地方性，地方治理是治理的重要組成部分，地方治理的產(chǎn)生、發(fā)展既與治理的興起過(guò)程密不可分，也具有自己的發(fā)展演進(jìn)脈絡(luò)。

（一）源起

國(guó)外現(xiàn)代意義上的地方治理實(shí)踐可追溯到1979年英國(guó)撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政后所開(kāi)展的對(duì)地方政府的一系列改革。此后，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的擴(kuò)展，地方治理改革思路在西方發(fā)達(dá)國(guó)家得到廣泛傳播和應(yīng)用，并影響到亞非拉發(fā)展中國(guó)家的政府改革實(shí)踐。我國(guó)現(xiàn)代地方治理實(shí)踐可大致從1978年改革開(kāi)放算起，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的啟動(dòng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能主義政府模式已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，市場(chǎng)與社會(huì)力量的興起要求打破政府一元管理模式，轉(zhuǎn)而尋求多元主體共治的治理模式。在理論研究上，20世紀(jì)90年代，地方治理作為一種富有生命力和解釋性的理論在西方產(chǎn)生后很快被引入到我國(guó)，但當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界僅局限于理論的引進(jìn)與介紹，并未對(duì)地方治理進(jìn)行深入研究。直到2004年，在孫柏瑛教授所著的《當(dāng)代地方治理——面向2l世紀(jì)的挑戰(zhàn)》一書(shū)中地方治理理論才得到了系統(tǒng)介紹和闡釋，此后伴隨著我國(guó)地方治理實(shí)踐的發(fā)展，地方治理研究逐漸成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)話題。十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)，為地方治理理論研究和實(shí)踐發(fā)展提供了契機(jī)，也必將帶來(lái)新一輪地方治理研究和實(shí)踐的熱潮。

（二）基本含義

就地方治理的概念而言，不同學(xué)者有不同的界定，比較有代表性的大致有以下幾種界定：英國(guó)著名學(xué)者威廉·L·米勒、馬爾科姆·迪克森和格雷·斯托克認(rèn)為，地方治理是“關(guān)于地方服務(wù)的委托、組織和控制，這些地方服務(wù)包括地方區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生、教育、治安、基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等?！盵1]65-66Bovaird和Loffler認(rèn)為“地方治理是一套包括正式與非正式的規(guī)則、結(jié)構(gòu)以及過(guò)程。它決定了個(gè)人與組織行使權(quán)力的方式，此方式除了超越一般利害關(guān)系人所做出決策的力量之外，也會(huì)影響個(gè)人或組織在地方層次上的福利。”[2]165我國(guó)學(xué)者孫柏瑛教授認(rèn)為“地方治理是在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和民間組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對(duì)地方的公共問(wèn)題，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)的改革與發(fā)展過(guò)程。[3]33孫教授從地方治理空間、主體、目標(biāo)等方面對(duì)地方治理進(jìn)行了較為系統(tǒng)完整的界定，在國(guó)內(nèi)對(duì)地方治理進(jìn)行的眾多定義中具有一定的代表性和借鑒意義。學(xué)者們盡管在地方治理具體含義上見(jiàn)仁見(jiàn)智，但對(duì)于地方治理具有主體多元性、過(guò)程開(kāi)放性、目標(biāo)公共性、工具多樣性等特征卻具有基本的共識(shí)。

二、我國(guó)現(xiàn)階段地方治理的特殊性

地方治理理論是適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求產(chǎn)生的，它在全球范圍內(nèi)的傳播與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的廣泛建立以及經(jīng)濟(jì)全球化有密不可分的關(guān)系。這一理論自誕生起就具有很強(qiáng)的解釋性和包容性，可與世界不同國(guó)家的改革建設(shè)實(shí)踐相結(jié)合。而我國(guó)的地方治理根植于改革開(kāi)放的實(shí)踐進(jìn)程，具有明顯的特殊性。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)現(xiàn)階段地方治理的特殊性主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）地方治理產(chǎn)生的先天不足

從根本上講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是地方治理產(chǎn)生、發(fā)展的前提條件之一，只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，非政府主體才可能與政府分享公共治理權(quán)力，公民個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織才能不受政府控制并擁有獨(dú)立、廣闊的自由活動(dòng)空間，才能作為獨(dú)立主體參與到地方公共治理過(guò)程中。然而，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的地方治理產(chǎn)生條件相比，我國(guó)地方治理存在先天不足的特點(diǎn)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家較早地確立了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府職能范圍有限，市場(chǎng)、社會(huì)都有各自活動(dòng)領(lǐng)域，各種公民組織發(fā)展較為成熟，公民的民主、自由、參與意識(shí)較強(qiáng)，地方治理的產(chǎn)生、發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)較為雄厚，而且西方公共管理理論研究及相關(guān)實(shí)踐都較為發(fā)達(dá)，傳統(tǒng)的公共管理模式在遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)、財(cái)政困境、福利國(guó)家失效等問(wèn)題而運(yùn)轉(zhuǎn)不靈時(shí)，地方治理作為一種替代性改革思路被提了出來(lái)，這種從傳統(tǒng)的管理向治理的過(guò)渡都是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)進(jìn)行的，前后銜接較為順暢。

我國(guó)地方治理實(shí)踐是在改革開(kāi)放后由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)政府憑借計(jì)劃指令和行政權(quán)力全面干預(yù)市場(chǎng)和社會(huì)，企業(yè)組織、公民個(gè)人的生產(chǎn)、生活幾乎都受到政府管制的影響甚至控制，幾乎不存在獨(dú)立于政府外的空間。改革開(kāi)放后，各級(jí)政府不斷簡(jiǎn)政放權(quán)，政府權(quán)力開(kāi)始從市場(chǎng)、社會(huì)領(lǐng)域有選擇地逐步退出，市場(chǎng)、社會(huì)空間才開(kāi)始生長(zhǎng)起來(lái)，地方治理才開(kāi)始萌芽。但我國(guó)目前市場(chǎng)和社會(huì)的力量與政府相比仍處于弱勢(shì)地位，市場(chǎng)、社會(huì)等非政府治理主體力量明顯不足。因此，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的地方治理是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)的由管理向治理的過(guò)渡，而我國(guó)地方治理則是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中由管制向治理的跨越，跨度過(guò)大，先天條件不完備。

（二）明顯的地方政府治理色彩

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的地方治理相比，我國(guó)的地方治理具有明顯的地方政府治理色彩。地方治理與地方政府治理雖然具有許多相似點(diǎn)，且都強(qiáng)調(diào)地方治理過(guò)程的多元主體參與，但卻是兩個(gè)不同的概念。在西方地方治理語(yǔ)境下，地方政府、第三部門(mén)、企業(yè)及公民個(gè)人等治理主體不論在理論上還是實(shí)踐中都是平等的，地方治理權(quán)力在各主體間也接近于均衡分配，各主體能在平等開(kāi)放的治理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)合作，發(fā)揮出彼此的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方公共事務(wù)的良好治理。而我國(guó)的地方治理則更加趨向于地方政府治理，是地方政府為解決改革發(fā)展過(guò)程中遇到的問(wèn)題而對(duì)治理理論的變通運(yùn)用，表現(xiàn)為地方政府通過(guò)權(quán)力下放、職能轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等措施提高政府自身能力，并選擇性地調(diào)動(dòng)市場(chǎng)與社會(huì)的力量參與地方公共事務(wù)來(lái)促進(jìn)地方發(fā)展。在地方治理發(fā)起上，我國(guó)的地方治理多由各級(jí)地方政府主動(dòng)發(fā)起，然后才有其他主體的參與，并不像西方發(fā)達(dá)國(guó)家那樣由眾多治理主體共同發(fā)動(dòng)。在地方治理結(jié)構(gòu)上，各級(jí)地方政府都是本層級(jí)地方治理的主導(dǎo)者，也是轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者，非政府治理主體更多地扮演“參與者”的角色，而在西方發(fā)達(dá)國(guó)家地方治理中的地方政府只是眾多治理主體之一。在地方治理運(yùn)作上，受單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、壓力型的政府體制、“職責(zé)同構(gòu)”[4]101的縱向政府職能配置影響，地方治理從屬于全國(guó)的治理大局及中央的整體布局；而社會(huì)組織、公民團(tuán)體又由于自身發(fā)展不完善，權(quán)力財(cái)力的虛化、弱化，在地方治理中處處受地方政府掣肘，難以發(fā)揮主體作用。這樣在地方治理運(yùn)作中形成了非政府主體圍繞地方政府轉(zhuǎn)、地方政府圍繞中央轉(zhuǎn)的狀態(tài)，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家地方治理中多元共治、齊頭并進(jìn)的運(yùn)作局面存在較大差異。

（三）“一主多輔”的地方治理權(quán)力分配

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的地方治理權(quán)力分配與我國(guó)有較大差異。按照西方社會(huì)契約論的觀點(diǎn)，為了擺脫自然狀態(tài)下相互侵犯、爭(zhēng)斗的困境，更好地保護(hù)個(gè)人的生命財(cái)產(chǎn)安全，人們相互訂立契約并讓渡出一部分權(quán)利交由特定主體行使，這一特定主體便是政府，政府行使權(quán)力應(yīng)遵照公民或公民代表的意志并且應(yīng)當(dāng)保護(hù)公民保留的權(quán)力。就地方公共事務(wù)而言，公民授予了政府一部分治理權(quán)，但同時(shí)也保留了參與治理或共同治理的權(quán)利。因此，地方治理權(quán)力分配形成了“多中心”格局，即政府與公民個(gè)人、非政府組織都是地方治理的主體，都擁有治理地方的權(quán)力，在權(quán)力分配上沒(méi)有太大懸殊。而我國(guó)地方治理權(quán)力分配格局可以概括為“一主多輔”，即地方政府、社會(huì)組織、公民團(tuán)體或個(gè)人等都是地方治理的主體，各治理主體地位平等但實(shí)際掌握的治理權(quán)力不同。在地方治理權(quán)力分配上，地方政府掌握地方治理的絕大部分權(quán)力，而非政府治理主體在某種程度上僅擁有地方治理“剩余型”權(quán)力，即非政府治理主體的權(quán)力并不是因?yàn)樗鼈兊闹黧w資格而自身派生或是由法律賦予的，而是主要來(lái)源于地方政府有選擇地授予與下放，缺乏相應(yīng)的法律制度和配套措施保障，權(quán)力弱化、虛化的問(wèn)題較為突出。這種“一主多輔”的地方治理權(quán)力分配格局是與地方政府治理特征相適應(yīng)的，在一定程度上可以看作是治理理論在中國(guó)地方變革過(guò)程中的變通應(yīng)用，但也制約了地方治理的進(jìn)一步發(fā)展。

（四）地方治理過(guò)程中的差序格局

地方治理權(quán)力分配決定了地方治理的過(guò)程，西方“多中心”的治理權(quán)力分配在實(shí)際治理過(guò)程中表現(xiàn)為多元主體的共治局面。而我國(guó)“一主多輔”的地方治理權(quán)力分配在實(shí)際治理過(guò)程中更多地體現(xiàn)為一種差序格局?！安钚蚋窬帧钡母拍钍怯少M(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中提出的，用來(lái)描述中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)。費(fèi)孝通先生認(rèn)為：“西洋的社會(huì)有些像我們?cè)谔锢锢Σ?，幾根稻草束成一把，幾把束成一扎，幾扎束成一捆，幾捆束成一挑。每一根柴在整個(gè)挑里都屬于一定的捆、扎、把。每一根柴也可以找到同把、同扎、同捆的柴，分扎得清楚不會(huì)亂的。這些單位就是團(tuán)體?！彼盐鞣降纳鐣?huì)結(jié)構(gòu)稱之為“團(tuán)體格局”，并認(rèn)為：“我們的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋。每個(gè)人都是他社會(huì)影響所推出去的圈子的中心。被圈子的波紋所推及的就發(fā)生聯(lián)系。每個(gè)人在某一時(shí)間某一地點(diǎn)所動(dòng)用的圈子是不一定相同的?！盵5]24-30這就是所謂的差序格局。

差序格局可以用來(lái)描述我國(guó)實(shí)際的地方治理過(guò)程。中國(guó)地方治理過(guò)程就像石子投入水中形成的波紋一樣，石子落水處好比地方政府在治理中的位置，此處震動(dòng)最大、波紋最強(qiáng)，地方政府在治理過(guò)程中的作用也最大；其余非政府治理主體按其自身能力、與地方政府的關(guān)系、與相關(guān)地方公共事務(wù)的聯(lián)系等的差異依次環(huán)繞在地方政府周?chē)?，離中心位置越遠(yuǎn)，波紋越弱，治理效力也就越弱。當(dāng)然，在不同的地方公共事務(wù)治理上所形成的差序格局也有較大差異。一般在地方生態(tài)環(huán)境治理、公共服務(wù)供給等事務(wù)上容易形成規(guī)模較大的差序治理格局，這與地方政府決策民主化、科學(xué)化程度及政府能力和公民參與等因素相關(guān)。我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情決定了地方治理難以達(dá)到實(shí)現(xiàn)西方式多元共治水平，也不可能出現(xiàn)“沒(méi)有政府”的地方治理。隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程的加快，政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系調(diào)整愈加深刻，政府權(quán)力從市場(chǎng)、社會(huì)相關(guān)領(lǐng)域退卻的速度也不斷加快，但市場(chǎng)與社會(huì)的力量的成長(zhǎng)壯大需要時(shí)間。就我國(guó)實(shí)際狀況而言，非政府主體尚未具備可以獨(dú)立承擔(dān)地方治理重任的能力，所以只能在地方政府引導(dǎo)下參與地方治理，形成地方治理過(guò)程中的差序格局。

三、十八屆三中全會(huì)視野下的地方治理轉(zhuǎn)變

我國(guó)地方治理從發(fā)展過(guò)程上可以分為兩個(gè)階段，即1978年—2013年的地方治理本土化階段、2013年之后的地方治理現(xiàn)代化階段。盡管我國(guó)地方治理在先天條件上并不如西方完備，具有明顯的地方政府治理色彩，并且在實(shí)踐探索中逐漸形成了“一主多輔”的權(quán)力分配格局和地方治理過(guò)程中的差序格局，但這是西方治理理論引入我國(guó)應(yīng)當(dāng)經(jīng)歷的本土化過(guò)程。地方治理本土化階段可以視為地方治理理論與我國(guó)地方改革發(fā)展實(shí)踐相互磨合適應(yīng)的過(guò)程，也是我國(guó)地方治理特殊性格外突出的時(shí)期。隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的急劇加速，我國(guó)的地方治理應(yīng)盡快走向更加卓有成效的現(xiàn)代化治理之路。2013年黨的十八屆三中全會(huì)的有關(guān)內(nèi)容對(duì)地方治理的目標(biāo)定位和地方治理中市場(chǎng)、政府、社會(huì)三者之間的關(guān)系與力量調(diào)整都具有重要意義。以十八屆三中全會(huì)為契機(jī)，我國(guó)的地方治理應(yīng)開(kāi)始由本土化向現(xiàn)代化的過(guò)渡。

（一）地方治理的目標(biāo)定位

地方治理是作為彌補(bǔ)市場(chǎng)、政府雙重失靈的替代性策略提出的，它強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大力量在地方公共治理上的協(xié)調(diào)配合與共同作用。我國(guó)的地方治理是在改革開(kāi)放后社會(huì)大轉(zhuǎn)型的背景下啟動(dòng)的，并且與經(jīng)濟(jì)體制改革及市場(chǎng)化改革、政府職能轉(zhuǎn)變及機(jī)構(gòu)改革等過(guò)程交織在一起，因此，地方治理發(fā)展過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三種力量的調(diào)整過(guò)程，但我國(guó)的地方治理一直處在漸進(jìn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，并且在大部分情況下充當(dāng)了政府管理的“補(bǔ)缺型”角色，地方治理進(jìn)程并沒(méi)有質(zhì)的突破。十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，并將其作為我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)之一，這對(duì)我國(guó)目前的地方治理提出了挑戰(zhàn)，也為加快地方治理進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)地方治理質(zhì)的突破提供了契機(jī)。國(guó)家治理現(xiàn)代化屬于宏觀戰(zhàn)略上的頂層設(shè)計(jì)，更多地體現(xiàn)為一種指導(dǎo)綱領(lǐng)，這一綱領(lǐng)的貫徹需要相應(yīng)的配套措施。推進(jìn)地方治理的現(xiàn)代化就是國(guó)家治理現(xiàn)代化在地方層次的落實(shí)，理應(yīng)成為我國(guó)地方治理下一階段的首要目標(biāo)。推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化，一方面應(yīng)加快地方治理體系建設(shè)，宏觀上，將治理理念融入地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)五位一體的整體布局中去，尤其要強(qiáng)化社會(huì)、生態(tài)治理體系建設(shè)；微觀上，改變目前地方治理權(quán)力分配中的“一主多輔”格局，實(shí)現(xiàn)治理權(quán)力、資源向地方治理第一線轉(zhuǎn)移，即由地方政府向市場(chǎng)、社會(huì)傾斜，增加非政府治理主體的自主權(quán)和行動(dòng)力。另一方面要加強(qiáng)地方治理能力建設(shè)，既需要政府通過(guò)職責(zé)轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)調(diào)整、流程再造強(qiáng)化自身治理能力，也需要增強(qiáng)市場(chǎng)、社會(huì)在地方治理中的作用，變地方治理過(guò)程中的差序格局為多元共治格局。

（二）市場(chǎng)決定性作用改變地方治理整體格局

十八屆三中全會(huì)要求“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，這是我國(guó)市場(chǎng)化改革的重大突破。市場(chǎng)在資源配置中的作用由基礎(chǔ)性跨越為決定性必將帶來(lái)市場(chǎng)、政府、社會(huì)三者關(guān)系的重大調(diào)整，有利于增強(qiáng)市場(chǎng)、社會(huì)的力量，從而促使地方治理向多元共治方向邁出重要一步。首先，市場(chǎng)決定性作用為地方治理注入活力。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用不僅能促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為地方治理奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且公平競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放透明的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更容易培養(yǎng)人們的公平、民主、自由、參與等意識(shí)，激發(fā)人們參與公共治理的訴求與熱情，推動(dòng)地方治理發(fā)展。其次，市場(chǎng)決定性作用使地方治理迸發(fā)活力。市場(chǎng)決定性作用要求政府放棄不該管的，管好該管的，從而為企業(yè)組織、社會(huì)組織留下了活動(dòng)空間，也為多元主體參與地方治理搭建了平臺(tái)，解除了束縛地方治理發(fā)展的桎梏。此外，市場(chǎng)決定性作用為地方治理增添活力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)組織成長(zhǎng)的必要條件，市場(chǎng)決定性作用可以拓寬社會(huì)組織的資源獲取渠道，開(kāi)拓社會(huì)組織活動(dòng)空間，為社會(huì)組織參與地方治理創(chuàng)造了條件。

（三）有效的政府治理推動(dòng)地方治理內(nèi)在變革

在社會(huì)轉(zhuǎn)型及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)政府雖已擺脫舊的“全能型”政府模式，但政府管制色彩仍然明顯，主要表現(xiàn)在政府掌握了絕大部分公共權(quán)力和資源，承擔(dān)了過(guò)多的社會(huì)公共事務(wù)。面對(duì)政府失靈及日益增長(zhǎng)的公共需求的雙重壓力，這種舊的“單中心”的社會(huì)管理體制已嚴(yán)重不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，走向現(xiàn)代化的地方治理則是未來(lái)社會(huì)管理的必然出路。“多中心”地方治理格局的形成有賴于權(quán)力、資源在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的合理分配與整合，而我國(guó)地方治理能否取得突破性進(jìn)展的關(guān)鍵在于地方政府是否具備科學(xué)的治理理念和較強(qiáng)的治理能力以及能否向市場(chǎng)、社會(huì)放權(quán)。十八屆三中全會(huì)要求加快轉(zhuǎn)變政府職能，并指出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求?！睂?shí)現(xiàn)有效的政府治理有利于推動(dòng)地方治理內(nèi)在變革，加快地方治理由政府本位向社會(huì)本位的過(guò)渡。一方面，在政府理念革新上，治理是對(duì)傳統(tǒng)管制、管理理念的超越，為放松政府對(duì)公共權(quán)力資源的控制、擴(kuò)大地方治理公共參與奠定了思想基礎(chǔ)；另一方面，在政府職責(zé)轉(zhuǎn)變上，有效的政府治理是對(duì)政府職責(zé)的最新概括，在市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的前提下，地方政府應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，盡快退出市場(chǎng)、社會(huì)可自行調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，將職責(zé)集中到公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)上，而這些職責(zé)的切實(shí)履行又需要市場(chǎng)、社會(huì)多元力量的參與配合，從而推動(dòng)地方治理結(jié)構(gòu)向多中心、多元化方向發(fā)展。

（四）創(chuàng)新社會(huì)治理提升地方治理水平與質(zhì)量

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)各地方政府曾在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視了社會(huì)建設(shè)，使得社會(huì)建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而今，隨著各種公共需求和社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的壓力與日俱增，社會(huì)建設(shè)亟需“補(bǔ)課”?，F(xiàn)代化的地方治理是推進(jìn)地方社會(huì)建設(shè)的必由之路。十八屆三中全會(huì)要求“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，具體到地方治理領(lǐng)域，這一要求應(yīng)包括：第一，地方政府應(yīng)創(chuàng)新社會(huì)治理方式，從單一的行政手段發(fā)展為多樣化的治理工具組合，合理運(yùn)用法律規(guī)范、道德約束、利益獎(jiǎng)懲等手段，又要從相關(guān)社會(huì)領(lǐng)域中退出，引導(dǎo)、培育公民個(gè)人和社會(huì)組織參與地方治理；第二，在政社分開(kāi)的前提下，積極調(diào)動(dòng)、激發(fā)公民及社會(huì)組織的活力，充分發(fā)揮“第三只手”的作用；此外，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)矛盾沖突、食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境、基本公共服務(wù)等社會(huì)重點(diǎn)領(lǐng)域的治理，并在治理過(guò)程中合理調(diào)配運(yùn)用市場(chǎng)、政府、社會(huì)三方面的力量。

四、走向中國(guó)特色的地方治理現(xiàn)代之路

治理框架是對(duì)近幾十年來(lái)發(fā)展中國(guó)家面臨的缺乏治理能力和發(fā)達(dá)國(guó)家的治理能力超負(fù)荷運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，具有很強(qiáng)的包容性和綜合性。[6]5而地方治理作為治理框架的一部分更加富有解釋性。我國(guó)的地方治理根植于改革開(kāi)放的實(shí)踐，具有自己鮮明的特殊性，這些特殊性都具有鮮明的本土化色彩。不可否認(rèn)，正是由于這些特殊性的存在，西方治理理論才能融入到我國(guó)地方改革發(fā)展實(shí)踐中。然而，我國(guó)地方治理中存在的特殊性是治理理論與具體實(shí)踐相互磨合的結(jié)果，具有暫時(shí)性。隨著磨合期的結(jié)束，我國(guó)地方治理應(yīng)從本土化階段過(guò)渡到現(xiàn)代化階段，實(shí)現(xiàn)地方治理由中國(guó)特殊向中國(guó)特色的轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會(huì)在拉開(kāi)中國(guó)改革“第二季”序幕的同時(shí)，也開(kāi)啟中國(guó)地方治理轉(zhuǎn)變之路，即走向中國(guó)特色的地方治理現(xiàn)代化之路。

實(shí)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。從時(shí)間上講，我國(guó)現(xiàn)階段的地方治理具有太多的中國(guó)特殊性，有些特殊性甚至違背了治理的基本理念，也不符合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)未來(lái)發(fā)展需求，要改變這些特殊性并形成良好的治理格局并非一朝一夕之功，需要較長(zhǎng)時(shí)間的改革探索。從內(nèi)容上講，地方治理的現(xiàn)代化過(guò)程既需要經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革、社會(huì)治理體制創(chuàng)新等過(guò)程的配合與推進(jìn)，也需要公民個(gè)體公共參與意識(shí)、能力的增強(qiáng)。因此，完成從地方治理本土化到現(xiàn)代化的過(guò)渡是一項(xiàng)系統(tǒng)變革。

中國(guó)地方治理除了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化之外，還應(yīng)注意中國(guó)特色，這是由治理理論自身局限、他國(guó)治理實(shí)踐存在的問(wèn)題以及中國(guó)地方實(shí)情決定的。首先，任何一種理論都存在或多或少的局限，地方治理理論也不例外，而且地方治理理論作為一種舶來(lái)品，在理論引介與實(shí)際運(yùn)用之間存在一個(gè)恰當(dāng)?shù)睦碚撨吔缗c適用范圍，不可能全盤(pán)參照。其次，他國(guó)的地方治理實(shí)踐過(guò)程也出現(xiàn)了問(wèn)題，一些西方國(guó)家在地方治理過(guò)程中將政府職責(zé)通過(guò)外包、民營(yíng)化、招標(biāo)等方式過(guò)多地轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)企業(yè)或社會(huì)組織，造成了政府公共部門(mén)的“空心化”，削弱了政府的調(diào)控能力；在一些拉美國(guó)家，由于這些國(guó)家尚未建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治體制，治理理論的盲目引入并沒(méi)有取得理想效果，反而適得其反，造成國(guó)家和地方管理的無(wú)序與混亂。此外，目前我國(guó)的各項(xiàng)改革已進(jìn)入全面深化期，改革的復(fù)雜性、艱巨性與日俱增，每一項(xiàng)新的改革思路的嘗試運(yùn)用都應(yīng)慎之又慎，推進(jìn)地方治理發(fā)展也是如此。中國(guó)特色的地方治理現(xiàn)代化進(jìn)程應(yīng)立足我國(guó)實(shí)際，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)以我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際效果為主，對(duì)于我國(guó)地方治理本土化階段所形成的特殊性也不能一味否定，而應(yīng)通過(guò)對(duì)中國(guó)地方治理特殊性的揚(yáng)棄實(shí)現(xiàn)由中國(guó)特殊向中國(guó)特色的平穩(wěn)過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)地方治理的現(xiàn)代化。

參考文獻(xiàn)：

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