翁里　裴露

摘 要：人口遷徙自古就有，隨著全球化的發(fā)展，從一個國家移民到另一個國家的現(xiàn)象越來越頻繁，在國際移民大潮之下，非法移民就像一股洶涌的暗流，給各國出入境管理帶來了很多困難。中國政府一貫反對非法移民，但由于國內(nèi)現(xiàn)行的法律法規(guī)尚不健全，依法規(guī)制非法移民措施還需要進一步探索。

關鍵詞：非法移民；出入境管理法；法律規(guī)制

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）28-0304-03

俗話說“樹挪死，人挪活”。從古自今，人類根據(jù)自己的生存需要常處于不斷的遷徙當中?，F(xiàn)代化的交通，加上經(jīng)濟全球化的趨勢，人口遷徙移民更是一件非常普遍的事情，然而由于各個國家的保護性規(guī)定，一些不能依法跨國移民的人就會選擇各種非法渠道實現(xiàn)自己的移民目的。非法移民不僅給各國出入境管理帶來困難，而且也會給非法移民者自身造成危害。例如，“英國多佛慘案”就是一個讓世界震驚的中國非法移民悲劇。2000年6月19日，英國多佛港海關人員在檢查一部車的時候，發(fā)現(xiàn)這部車的后備箱里裝著數(shù)十名中國人，有的尸體已經(jīng)腐爛發(fā)臭了。英國警察立即采取措施，不幸的是最終也只有兩個人幸存下來，其余五十八位中國人都離世。由于非法移民給國際社會秩序、國家聲譽及經(jīng)濟發(fā)展都帶來不利影響，所以各主權國家都紛紛采取立法措施來控制非法移民活動。雖然中國一貫反對非法移民，但是奏效似乎并不明顯，筆者試圖從國際移民法層面來探索如何依法規(guī)制和打擊非法移民活動。

一、中國非法移民的現(xiàn)狀及成因分析

移民這個詞具有雙重屬性，它既可以作為名詞指跨境移居民眾的群體，也可以作為動詞指跨境移民的活動。從名詞的角度，所謂非法移民，根據(jù)中國外交部領事司1993年制定的《處理非法移民問題的原則和程序》，是指通過各種非法途徑前往外國，在當?shù)責o居留地位者[1]。從動詞的角度來說，非法移民是指通過非法方式實現(xiàn)自己的移民目的行為，這種非法移民行為一般有兩種形式，一種是不按照所在國法律規(guī)定進入該國國境的行為，簡單的叫做非法入境，一種是雖然是合法進入所在國的外國人，但其居留期限已經(jīng)超過所在國的法定期限，這種行為又叫非法滯留者。中國關于非法移民在法律層面經(jīng)常用“非法出入境（者）”、“偷越國邊境（者）”，而在實踐層面上經(jīng)常使用“偷渡（者）”這個概念。

中國非法移民之所以大量存在，是由多方面因素造成的。

首先，各國經(jīng)濟發(fā)展水平的差異是非法移民存在的根本原因。眾所周知，“人往高處走，水往低處流?！狈欠ㄒ泼褚话闶菑慕?jīng)濟發(fā)展水平較低的國家遷徙到經(jīng)濟發(fā)展和社會福利水平相對較高的國家。根據(jù)推拉理論，發(fā)達國家良好的社會福利對非法移民形成一種拉力，而非法移民原國籍所屬國經(jīng)濟發(fā)展水平較落后對他們又是一種推力。當今世界經(jīng)濟全球化的趨勢，“使貧國的人們沒能享受到經(jīng)濟全球化的好處，卻從全球化的浪潮中感受到了歐美的富庶，選擇移民或者冒險‘非法移民，便成了希望擺脫貧窮的人們自然而然的選擇”[2]。中國是發(fā)展中國家，經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，雖然經(jīng)濟建設取得了巨大的成就，但是與發(fā)達國家相比還有較大的差距。國內(nèi)貧富差距進一步拉大，有相當一部分處于生活貧困線的人對現(xiàn)狀心懷不滿，于是這些人群中就有部分人企圖通過非法移民途徑來實現(xiàn)自己的財富夢。以中國作為目的國的第二類非法移民，大部分也是由于本國的經(jīng)濟條件不好，希望到中國來謀求比自身國家更好的發(fā)展機會。

其次，非法移民目的國對廉價勞動力的需求對非法移民也會形成一種拉力。有不少經(jīng)濟較發(fā)達國家雖然法律上禁止非法移民，但因其國內(nèi)又確實需要廉價勞動力，而其本國的公民又因為發(fā)達國家良好的經(jīng)濟、教育、社會福利政策，一些低層次的工種基本上都不愿意做，然而這些工種來自欠發(fā)達國家的非法移民卻愿意做，這正好滿足了發(fā)達國家的社會需求，這樣就導致某些發(fā)達國家從實用主義目的出發(fā)，對外籍非法移民持一種睜一只眼閉一只眼的寬容態(tài)度，從而給非法移民提供了實際的生存空間。

第三，合法移民途徑不暢或手續(xù)繁雜，阻礙了人們正常移民的通道，也是導致非法移民大量存在的因素之一?！坝捎谝泼窈艽蟪潭壬蠒加卯?shù)氐纳鐣Y源，并且可能給移民目的國帶來很多社會問題，所以大多數(shù)國家對移民采取限制態(tài)度”[3]，例如美國1996年頒布的《新移民法》規(guī)定，在美國沒有親屬關系、沒有高學位或沒有巨額財富的外國人幾乎很難獲得美國的綠卡。移民目的國本國居民也基于外來移民會占用當?shù)氐慕逃?、醫(yī)療、公共設施條件以及就業(yè)資源，而對外國移民持排斥態(tài)度。再如，在“9·11事件”后的美國社會就滋生了一股極端的反移民思潮；美國出現(xiàn)大量由本土主義者組成的反移民社團就是明證。

最后，中國政府對非法移民處罰較輕、打擊措施不力以及發(fā)達國家所謂的政治人道主義措施也都加劇了非法移民活動暗流洶涌。在中國沿海地區(qū)有些官員甚至認為非法移民所帶來的巨大外匯給當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展起到積極的作用，這種默許客觀上也給非法移民推波助瀾。西方國家還以虛偽的人道主義給一些中國所謂的政治難民甚至包括法輪功分子以保護[4]。由此可見，國際社會的非法移民現(xiàn)象是由政治、經(jīng)濟、宗教、文化等多種因素綜合作用的結果，具有相當?shù)膹碗s性。

二、中國對非法移民的法律規(guī)制缺陷

中國目前對非法移民的法律規(guī)范尚無一部系統(tǒng)的法典，主要散見于刑法和出入境管理法的一些條文及相關行政法規(guī)之中。刑法方面主要是中國1997年《刑法》第六章第三節(jié)；其他法律法規(guī)主要有1980年9月10日通過的《中華人民共和國國籍法》；1985年3月5日由公安部、外交部、交通部聯(lián)合下發(fā)了《關于外籍船舶攜帶偷渡人員來我港口的處理規(guī)定》；還有2013年7月施行的《中華人民共和國公民出境入境管理法》等。首先，《刑法》在第六章妨害社會管理秩序罪的第三節(jié)妨害國（邊）境管理罪對非法出入境的行為規(guī)定了六種罪名，另外在刑法第九章瀆職罪中也對相關罪行規(guī)定了相應的處罰。其次，現(xiàn)行的出入境管理法中也規(guī)定中國公民出境、入境，從對外開放或者指定的口岸通行，要接受邊防檢查機關的檢查。關于中國的出入境管理體制，目前由在國內(nèi)的公安部及其所屬的地方公安機關、外交部及其下屬的地方外事部門，在國外的中國駐外代表機關如使領館一起構成的。公安機關在全國266個對外開放口岸設立邊防檢查站，其中北京、上海、天津等9個城市成立了邊防檢查總站，直接歸公安部垂直領導[5]。公安部和經(jīng)授權的地方公安機關依法管理外國人入出境、過境、居留等事務，受理、審批加入、退出、恢復中國國籍的申請；公安部授權的口岸簽證機關辦理外國人入境簽證，口岸的邊防檢查站負責查驗所有中外公民的出入境證件、行李物品、交通工具及載運的貨物，對交通工具進行監(jiān)護，對口岸限定區(qū)進行警戒；各級公安機關出入境管理部門根據(jù)各自權限受理、審批、頒發(fā)外國人的簽證辦理、居留證申請，受理、審批、頒發(fā)中國公民使用的因私護照、內(nèi)地居民赴港澳地區(qū)通行證件以及大陸居民赴臺通行證件，查處外國人、中國公民違反出入境管理法律法規(guī)的案件和事件。中國駐外機關負責辦理中國公民在國外護照、證件和外國人來華的入境、過境的簽證。

雖然中國針對非法移民已有相關立法，在出入境管理實踐中也取得了不少成就，但不可否認中國對于非法移民立法、司法層面還存在著不少缺陷或不足之處，有待完善。

第一，立法體系上中國還缺少一部完整規(guī)制非法移民問題的移民法。雖然說中國已經(jīng)頒布施行了《中華人民共和國公民出境入境管理法》，但對非法移民和三非問題的規(guī)制條文顯得較零散，而且這些零散的法律法規(guī)之間，又存在交叉、重疊、抵觸的地方。例如，人大發(fā)布的《補充規(guī)定》中“對于偷越國（邊）境的，公安機關可以處以十五日以下拘留，單處1 000元以上5 000元以下罰款”，國務院發(fā)布的《邊檢條例》第32條卻規(guī)定“持用偽造或者涂改的出入境證件的，可處500元以上2 000元以下罰款”，這樣同樣對于偷越國（邊）境的行為，兩部法律在處罰上卻有如此大的區(qū)別。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，世界人口交流越來越頻繁，中國的非法移民問題也會逐漸凸顯起來，這些都疾呼一部專門性的法典的頒布，來更加有效全面地規(guī)制非法移民問題[6]。

第二，從立法技術層面來看，現(xiàn)行的法律法規(guī)條文對于非法移民的法定刑處罰力度偏小，不能很好地發(fā)揮刑法對犯罪分子的威懾作用。根據(jù)中國現(xiàn)行法律，對于偷渡者處于行政拘留15天，并處以5 000元罰款，然而5 000元在參與偷渡者眼里幾乎算不了什么，因為偷渡成功以后在國外獲得的回報會遠遠高于5 000元，而且這樣的規(guī)定也說明偷渡失敗的代價也就是5 000元而已，這樣法律對于打擊非法偷渡者的作用就大大降低了，完全起不到威懾作用。

第三，從執(zhí)法層面來說，中國需缺乏一支專業(yè)執(zhí)法隊伍來負責發(fā)現(xiàn)和管理非法移民。由于非法移民或偷渡客具有跨國性、手段多樣、危害惡劣等特征，處置非法移民需要一支高素質(zhì)的專業(yè)執(zhí)法隊伍。根據(jù)《公安部關于調(diào)整部分妨害國（邊）境管理犯罪案件管轄分工的通知》的規(guī)定，邊防管理部門僅對發(fā)生在邊防管理區(qū)和沿海地區(qū)的偷渡案件具有管轄權，對于其他案件則由刑事偵查機關和出入境管理機關共同管轄，然而執(zhí)法實踐中刑偵人員往往并不熟悉出入境管理業(yè)務，不懂簽證類別，出入境管理部門外事警察又不善于偵查取證，不懂偵查技術和手段，這些體制缺陷導致所謂的共同管轄形同虛設，無法實際有效地打擊非法移民行為[7]。

三、中國非法移民法律規(guī)制的對策思考

針對上述中國依法規(guī)制非法移民中存在的問題，筆者建議著重在立法和司法兩個環(huán)節(jié)來加強對非法移民活動管制。

（一）完善相關立法

鑒于中國對非法移民的管理法規(guī)散見在幾個法律或行政法規(guī)的條文之中，隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，中國又是世界上人口最多的國家，本國公民移居國外以及外國公民移民入境的現(xiàn)象必然會越來越多，非法移民現(xiàn)象也自然會日益增多，既然目前的立法已不能滿足出入境管理實踐的需要，那么就有必要盡快制定出一部獨立的《移民法》。目前來看，世界上的發(fā)達國家都已經(jīng)采取了這種做法，美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家都制定了自己獨立的移民法。中國要制定一部新的《移民法》，不妨在新《中華人民共和國公民出境入境管理法》的基礎上，吸收之前《刑法》第六章第三節(jié)對于妨害國（邊）境管理罪的犯罪行為的處罰規(guī)定，并且和其他相應法規(guī)合并，借鑒國外發(fā)達國家的移民法立法經(jīng)驗，再做一些立法論證，在適當時候出臺中國《移民法》。

關于條文的增加與修改，筆者認為需要增加出入境管理實踐中的新情況的條款規(guī)定并且加大法定刑程度。第一，需要增加對現(xiàn)行法律法規(guī)中未規(guī)定的新型犯罪形式的立法條款?，F(xiàn)代社會是日新月異的社會，科技不斷進步，交通技術不斷發(fā)展，人們非法移民的手段也越來越多樣化。例如現(xiàn)在有些犯罪分子利用集裝箱、故意制造海難等各種方式入境非法居留，然而對照現(xiàn)行規(guī)定，我們可以知道目前的法律對于這些內(nèi)容的規(guī)定已經(jīng)遠遠滯后于現(xiàn)實的需要了，這在實踐操作中肯定會帶來很多不便，所以需要增加對這些新方式的規(guī)制條文。第二，筆者建議可以補充限制國內(nèi)雇傭非法移民和買賣外籍新娘等規(guī)定。對于雇傭非法移民處罰這方面，中國可以借鑒美國移民法的規(guī)定，根據(jù)美國政府頒布的《1986年移民政策及管理法》的法令規(guī)定，禁止雇主雇傭非法移民為其工作，違犯者，初犯罰款250美元～2 000美元，再犯罰款2 000美元～5 000美元，第三次犯者罰款5 000美元～10 000美元，屢犯者可處3 000美元罰金及入獄6個月的懲罰[3]。相比之下中國在這方面只是在原《外國人入境出境管理法實施細則》第49條中規(guī)定：各項罰款或拘留處罰也適用于聘雇私自謀職的外國人的有關責任者[8]。對比美國法律和中國法律關于這項的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)中國法律的規(guī)定明顯過于簡單，既沒有明確主體外國人的范圍，對于具體的懲罰責任也沒有細化，缺乏具體操作性。第三，需要提高相關犯罪的法定刑，以加大處罰力度，以發(fā)揮法律的威懾作用?，F(xiàn)行的刑法以及相關法律法規(guī)對于非法移民、偷渡的處罰明顯太過于輕，甚至有些處罰在偷渡者眼里根本不算什么，違法的代價太小，法律對他們起不到任何威懾作用，這時就會出現(xiàn)不顧法律鋌而走險的情況，所以在完善立法的措施當中，就需要對非法移民的違法行為加重法定刑，增加罰款金額，讓犯罪分子無利可圖，這樣才能比較有效地防止犯罪。

（二）加強執(zhí)法管理

好的法治需要完備的立法，但同時也需要良好的執(zhí)法秩序，有法可依也要執(zhí)法必嚴。從執(zhí)法層面來看，中國應加強執(zhí)法，迅速建立一個專業(yè)的移民機構和執(zhí)法隊伍。

首先，有必要依法組建專門的移民管理機構。目前，跨國移民和出入境管理事務在國內(nèi)主要由公安部、公安部授權的地方公安機關、外交部以及外交部授權的地方外事部門，在國外主要是中國駐外國的代表機關如領事館等機關辦理的，這些機關的辦理的過程中由于各自的局限性，缺乏專業(yè)性，效果欠佳。況且由于主管出入境事務的機構眾多，出現(xiàn)了出入境證件品種多樣、職務重疊、人浮于事、手續(xù)復雜、效率低下、甚至出現(xiàn)濫用職權、貪贓枉法等腐敗現(xiàn)象。執(zhí)法方面筆者建議不妨借鑒歐美等移民國家的做法。美國政府設立移民局作為移民法的執(zhí)法機構，專門負責處理移民事務，包括對非法移民的處置。中國政府正處在機關精簡、部門合并的機構改革的時機，建議將公安機關、外事部門等分管的出入境管理業(yè)務，合并成一個獨立的機構（名稱可以另?。?，隸屬于國務院領導，掌管出入境證件的審批、簽證的頒發(fā)、審批本國公民和外國公民的出境、入境、居留申請、國籍管理、非法移民和“三非”問題的處置申請等業(yè)務。

其次，筆者建議在同一的移民管理機構的框架下，需要培育一支政治素質(zhì)、業(yè)務素質(zhì)精良的專業(yè)執(zhí)法隊伍。因為任何法律都是由人來執(zhí)行的，執(zhí)法隊伍素質(zhì)的高低對于法律的執(zhí)行的有效性在某種程度上起著決定性的作用。這支隊伍可以以外事民警的執(zhí)法條件為模范，進一步提高移民執(zhí)法人員的外語、業(yè)務等水平，同時要加強對執(zhí)法人員的廉政教育，增強他們依法辦事、奉公守廉意識，從而減少在出入境管理領域的濫用職權貪污腐敗情況的發(fā)生。

四、結語

綜上所述，筆者以為伴隨經(jīng)濟全球化發(fā)展趨勢，地球村上的居民聯(lián)系會越來越密切，基于主權國家的存在，各國社會福利和經(jīng)濟水平的差異，非法移民現(xiàn)象不可能在一夜消失。運用法律來規(guī)制非法移民活動，既要完善相關立法，也要加強專門機構和專業(yè)人員管理跨國移民，這些才是解決非法移民的有效對策。

參考文獻：

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[責任編輯 陳 鶴]