■文 張桂敏 高德友 楊玲 劉洪杰

北京市石景山區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

2.5 違法添加藥品。如曾經(jīng)發(fā)現(xiàn)的某品牌“左旋肉堿銀杏膠囊”添加了違禁減肥藥“西布曲明”和“酚酞”，和在生產(chǎn)輔助降血糖等保健食品中非法添加藥物等，這些違法行為從外觀難以分辨，往往需要在懷疑的基礎上配合抽驗才能最終固定證據(jù)，情節(jié)嚴重者還會構成刑事犯罪。值得關注的是，非法添加有毒、有害的非食品原料行為目前呈現(xiàn)上升的趨勢，據(jù)北京市某中級人民法院統(tǒng)計，近三年來，生產(chǎn)、銷售摻有有毒、有害的非食品原料的保健食品案件數(shù)量占到了食品安全類刑事案件的六成以上。

從定義來看，保健食品是指聲稱具有特定保健功能或者以補充維生素、礦物質(zhì)為目的的食品，即適宜于特定人群食用，具有調(diào)節(jié)機體功能，不以治療疾病為目的，并且對人體不產(chǎn)生任何急性、亞急性或者慢性危害的食品。因此，各種試圖增加或者宣稱增加保健食品超過27種功能性目的的均可能是非法的，至少是可疑的保健食品，這也是日常監(jiān)督執(zhí)法中進行判別的重要依據(jù)。

3 將SWOT分析法運用于保健食品監(jiān)管

SWOT分析，即態(tài)勢分析，就是將與研究對象密切相關的各種主要內(nèi)部優(yōu)勢、劣勢和外部的機會和威脅等，通過調(diào)查列舉出來，并依照矩陣形式排列，然后用系統(tǒng)分析的思想，把各種因素相互匹配起來加以分析，從中得出一系列相應的結論，而結論通常帶有一定的決策性。經(jīng)常被用于組織戰(zhàn)略制定、競爭對手分析等場合。其中，SWOT四個英文字母分別代表：優(yōu)勢（Strength）、劣勢（Weakness）、機會（Opportunity）、威脅（Threat）。運用這種方法，可以對研究對象所處的情景進行全面、系統(tǒng)、準確的研究，從而根據(jù)研究結果制定相應的發(fā)展戰(zhàn)略、計劃以及對策等。SWOT分析法常常被用于制定組織發(fā)展戰(zhàn)略和分析競爭對手情況，在戰(zhàn)略分析中是最常用的方法之一。

一般常表現(xiàn)為構造SWOT結構矩陣，并對矩陣的不同區(qū)域賦予不同的分析意義。（見附表2）

從整體上看，SWOT可以分為兩部分：第一部分為SW，主要用來分析內(nèi)部條件；第二部分為OT，主要用來分析外部條件。利用這種方法可以從中找出對自己有利的、值得發(fā)揚的因素，以及對自己不利的、要避開的東西，發(fā)現(xiàn)存在的問題，找出解決辦法，并明確以后的發(fā)展方向。根據(jù)這個分析，可以將問題按輕重緩急分類，明確哪些是目前急需解決的問題，哪些是可以稍微拖后一點兒的事情，哪些屬于戰(zhàn)略目標上的障礙，哪些屬于戰(zhàn)術上的問題，并將這些研究對象列舉出來，依照矩陣形式排列，然后用系統(tǒng)分析的所想，把各種因素相互匹配起來加以分析，從中得出一系列相應的結論，而結論通常帶有一定的決策性，有利于領導者和管理者做出較正確的決策和規(guī)劃。

4對當前首都保健食品監(jiān)管方式的SWOT分析

4.1優(yōu)勢（S）分析

政策法規(guī)層面：黨中央國務院對食品安全提出了“用最嚴謹?shù)臉藴省⒆顕栏竦谋O(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”的要求，體現(xiàn)出國家對食品及保健食品監(jiān)管工作的高度重視。對于北京市而言，機構改革的大環(huán)境確立了食品流通領域的監(jiān)管將主要由新成立的食品藥品監(jiān)督管理部門負責。確立了好的監(jiān)管體制，減少了中間環(huán)節(jié)，有利于工作無縫銜接，為進一步做好保健食品監(jiān)管工作提供了體制上的保障?！妒称钒踩ā贰ⅰ妒称钒踩▽嵤l例》加重了保健食品違法行為的處罰力度，《保健食品監(jiān)督管理條例》也在監(jiān)管部門、監(jiān)管對象、人民群眾的共同呼吁下即將正式出臺。《國務院關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》中有關保健食品監(jiān)管的規(guī)定，也為打擊違法行為提供了法律上的支持。

社會層面：監(jiān)管部門、社區(qū)群眾對保健食品的違法行為采取零容忍的態(tài)度，隨著人民生活水平的提高，首都廣大群眾對保健食品的認知程度、真假辨別能力、維護自身權益的能力等方面逐漸提高，保健食品的監(jiān)管工作也逐漸得到監(jiān)管部門的重視，得到首都各界人民群眾的支持，對于發(fā)現(xiàn)的保健食品違法行為群眾的主動舉報逐漸增多，全社會關心支持保健食品監(jiān)管工作的氛圍逐漸增強。

經(jīng)濟層面：監(jiān)管對象，主要是首都各保健食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)，在多年來首都食品藥品監(jiān)管部門的幫促下，特別是通過前幾年的“百千萬”工程建設、企業(yè)誠信體系的推動等工作，樹立起了“第一責任人”意識，遵紀守法、在法律法規(guī)框架下的生產(chǎn)經(jīng)營活動已經(jīng)成為了良性發(fā)展的自然行為，首都保健食品市場總體逐漸趨向形成“守法者得利、違法者難存”的局面。

4.2劣勢（W）分析

政策法規(guī)層面：監(jiān)管體系不完善、法律法規(guī)配套滯后是目前制約保健食品監(jiān)管工作的一個重要問題，盡管《保健食品監(jiān)督管理條例》從2009年起就進入討論階段，但是討論稿經(jīng)歷了多輪征詢意見、上會、再討論仍然遲遲未能形成定稿通過。

社會層面：大眾對保健食品認識的誤區(qū)仍然存在，認為保健食品可以隨便吃，不審查銷售資質(zhì)通過網(wǎng)絡郵購、電話訂購，輕信保健食品能治病，違法保健食品生產(chǎn)、經(jīng)營行為仍然有發(fā)展的土壤。

附表2 SWOT分析模型

經(jīng)濟層面：逐利性導致了貪圖保健食品的高利潤性，廣大生產(chǎn)、經(jīng)營者仍然對違法生產(chǎn)、經(jīng)營行為存在僥幸心理，或者對高利潤的保健食品生產(chǎn)、經(jīng)營“進、銷、存”渠道把關不嚴，造成質(zhì)量隱患。

4.3機會（O）分析

政策法規(guī)層面：一是強化地方政府負總責，依托多部門聯(lián)席會議及協(xié)作機制，如在食品安全委員會的框架下加強指揮和協(xié)調(diào)，做到各部門所涉及的各個環(huán)節(jié)“無縫銜接”；二是完善法律法規(guī)，按照“誰審批，誰監(jiān)管，誰負責”的原則，盡快出臺《保健食品監(jiān)督管理條例》，以法律法規(guī)的形式明確各監(jiān)管部門在保健食品監(jiān)管中的職責，加大保健食品違法行為的處罰力度，建立健全兩法銜接機制；三是推進黑名單制度，建立保健食品“黑名單”公告制度，建立企業(yè)誠信網(wǎng)，強化企業(yè)誠信體系建設和“第一責任人”意識；四是深入推進社會化管理創(chuàng)新（比如結合“百千萬”工程創(chuàng)建和企業(yè)安全生產(chǎn)標準化建設），形成“政府監(jiān)管、行業(yè)引導、企業(yè)自律、群眾監(jiān)督”的良好格局；五是強化行業(yè)協(xié)會作用，依托行業(yè)協(xié)會加強保健食品生產(chǎn)經(jīng)營單位的自律他律意識，共同構建起良好的保健食品市場環(huán)境。

社會層面：一是加強法制宣傳。廣大消費者對保健食品認識不足，往往被虛假廣告所誤導，錯把保健食品當藥品，把普通食品當保健食品。監(jiān)管部門必須對群眾進一步普及保健食品知識，幫助群眾掌握辨別保健食品的能力。二是暢通投訴渠道。加強“12331”投訴舉報宣傳，讓保健食品違法行為無處藏身；提示消費者向商家索證索票，有利于保證消費者權益受到侵害時提取相關證據(jù)。三是提高公眾參與。落實投訴舉報獎勵制度，形成全民參與、人人打假的社會氛圍。

經(jīng)濟層面：一是加強宣傳，嚴格準入。嚴格保健食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的審批標準，不符合標準的嚴禁進入這個行業(yè)；加強日常對保健食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)法律法規(guī)的培訓，提高企業(yè)及經(jīng)營戶的重視程度。二是依法查處，嚴格監(jiān)管。加大對保健食品違法行為的打擊和處罰力度，提高違法者的成本，保護守法者的生存，定期開展專項行動，對違法者采取高限處罰，對構成刑事犯罪的堅決移送公安機關查處。嘗試用經(jīng)濟的手段保護擴大合法者的生存空間，擠壓消除違法者的生存空間。三是樹立正面典型。扶持有影響力的保健食品連鎖龍頭企業(yè)，“以良幣驅除劣幣”，通過樹立合法企業(yè)榜樣對行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生積極的影響。

4.4威脅（T）的分析

政策法規(guī)層面：政策和法律法規(guī)不是萬能的和一成不變的，保健食品違法行為目前出現(xiàn)多種趨勢需要出臺新的法律法規(guī)予以規(guī)制，如互聯(lián)網(wǎng)違法銷售保健食品問題（能否出臺專門的《保健食品互聯(lián)網(wǎng)銷售管理辦法》）、保健食品違法廣告查處問題（能否確定為一家管理，不用多頭管理，同時加大處罰力度）。

社會層面：人民群眾生活水平的提高對保健食品的需求會越來多大，如何確保老百姓正確地認識保健食品具有的是保健功能，而不是治療疾病的作用，是需要長期堅持的一項工作，群眾對政府及監(jiān)管部門的信任既是壓力更是動力，需要政府和各相關部門各司其職、加強溝通協(xié)作，同時調(diào)動起社會各方面力量，齊抓共管，強化社會化管理創(chuàng)新，共同規(guī)范好保健食品市場。

經(jīng)濟層面：合法保健食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的運轉成本還是很高的，要借助政策支持、典型推廣、嚴格執(zhí)法等手段，保持對違法行為的零容忍，強化對合法行為的積極保護，建立健全良性發(fā)展的市場經(jīng)濟環(huán)境，鼓勵支持合法企業(yè)通過發(fā)展做大做強擠壓違法企業(yè)的發(fā)展和生存空間，達到“扶正祛邪”的目的。

綜上，通過分析找出了當前保健食品監(jiān)管工作S（優(yōu)勢）、W（劣勢）、O（機會）、T（威脅）四方面內(nèi)容，下一步就是要發(fā)現(xiàn)存在的問題，找出解決辦法，并明確以后的發(fā)展方向，具體來講就是利用優(yōu)勢、改進劣勢、監(jiān)視機會、消除威脅。相比較而言，優(yōu)勢和機會是要注意的方面，劣勢和威脅則是要著重解決的問題。