文 | 李維生 張樹秋 山東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測技術(shù)研究所

食品衛(wèi)生安全是關(guān)系到民生的重要問題，事關(guān)人民群眾的健康和生命安全。近幾年食品質(zhì)量安全事故還是不斷發(fā)生，從紅心鴨蛋事件、多寶魚事件、三鹿奶粉事件——給我國食品安全造成了巨大的負(fù)面影響。

黨中央、國務(wù)院高度重視食品質(zhì)量安全工作，對(duì)食品安全作為監(jiān)管工作的重中之重，出臺(tái)多項(xiàng)措施，加強(qiáng)對(duì)食品質(zhì)量的控制。但即使如此，人們總是擔(dān)心農(nóng)副產(chǎn)品的農(nóng)藥殘余量是否超標(biāo)，食品添加劑是否符合國家的有關(guān)規(guī)定等等。

本課題組在山東省科技計(jì)劃重大項(xiàng)目——軟科學(xué)類研究計(jì)劃“山東省食品安全現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策”支持下，厘清了食品安全問題產(chǎn)生的主要原因，提出了建立產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全長效監(jiān)管的一些建議。

協(xié)調(diào)理順高效的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制

按照國務(wù)院【2004】23號(hào)的文件規(guī)定，食品監(jiān)管體制是以分段監(jiān)管為主、各級(jí)政府為輔。食品安全監(jiān)管涉及到食品藥品監(jiān)管、衛(wèi)生行政、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、農(nóng)業(yè)、工商管理、海洋漁業(yè)管理、出入境檢驗(yàn)檢疫、發(fā)改委、商務(wù)部等十幾個(gè)職能部門，像初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，生產(chǎn)加工企業(yè)由質(zhì)檢部門來監(jiān)管，流通領(lǐng)域的食品安全由工商部門負(fù)責(zé)，餐飲由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)。食品安全監(jiān)管依據(jù)的法律法規(guī)也不盡相同，如衛(wèi)生部門依據(jù)《食品衛(wèi)生法》，側(cè)重監(jiān)督食品衛(wèi)生監(jiān)管；質(zhì)監(jiān)部門依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》，負(fù)責(zé)查處食品質(zhì)量違法行為；工商部門依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律法規(guī)查處食品市場經(jīng)銷中的摻假及冒牌產(chǎn)品等違法行為。

現(xiàn)行的這種體制雖然能充分發(fā)揮各部門的作用，但是由于食品安全工作涉及面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長、監(jiān)管環(huán)節(jié)多、工作量大，多個(gè)部門在食品安全方面都有具體的監(jiān)管職能，執(zhí)法主體分散，多頭管理的問題，很容易造成部門間銜接不暢，導(dǎo)致監(jiān)管盲點(diǎn)和重復(fù)執(zhí)法的出現(xiàn)。

因此有必要建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的食品安全監(jiān)管體系，將食品安全工作納入政績考核，如成立食品安全委員會(huì)等專門政府職能部門，牽頭協(xié)調(diào)各方職責(zé)，建立全方位的監(jiān)管體系，避免管理漏洞的產(chǎn)生。將分散的監(jiān)管力量集中起來，切實(shí)解決各自為政、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題。如由食品和藥品監(jiān)督管理局牽頭，建立一支聯(lián)合執(zhí)法大隊(duì)，對(duì)市場進(jìn)行監(jiān)管，更要對(duì)各種監(jiān)管部門的監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)管，以避免個(gè)別部門的監(jiān)管不力及疏漏；如成立各級(jí)食品安全專家工作組，參與對(duì)重大食品安全事故的處理；參加對(duì)食品行業(yè)技術(shù)準(zhǔn)則的制定；對(duì)重點(diǎn)食品安全現(xiàn)狀及新技術(shù)、新資源、新材料的安全性評(píng)價(jià)等。建議各級(jí)地方黨委、政府出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)食品安全監(jiān)督管理的指導(dǎo)性意見，建立有效的食品安全協(xié)調(diào)機(jī)制，形成地方政府主負(fù)責(zé)、食品安全工作納入政績考核的食品安全管理格局。

建立健全地方法律、法規(guī)等規(guī)章體系

我國現(xiàn)行的涉及食品監(jiān)管的法律法規(guī)數(shù)量多達(dá)十幾部，規(guī)定的大都是些原則性、政策性的，范圍、層面比較寬泛；有些由于出臺(tái)時(shí)間較早，對(duì)新形勢下國內(nèi)外食品安全的要求缺乏針對(duì)性；同時(shí)，對(duì)于法律、法規(guī)的宣傳力度不夠，部分經(jīng)營者根本就不注重法規(guī)的學(xué)習(xí)或了解，對(duì)食品安全問題沒有足夠的重視。如現(xiàn)階段，我國對(duì)食品質(zhì)量的監(jiān)管主要是通過監(jiān)督抽查的方式進(jìn)行，抽查的項(xiàng)目只是對(duì)常規(guī)理化項(xiàng)目、微生物學(xué)以及農(nóng)藥、獸藥殘留等進(jìn)行檢驗(yàn)，造成“檢驗(yàn)合格的產(chǎn)品，不一定是安全的產(chǎn)品”的局面，爆發(fā)了三鹿嬰幼兒奶粉受三聚氰胺污染事件曝光之前，所有產(chǎn)品檢驗(yàn)都合格的事件。國家對(duì)于黑心企業(yè)的處罰力度太輕，企業(yè)違法成本很低，處罰不足以起到懲戒和威懾作用。由于對(duì)違法的懲罰力度不夠，食品安全的違法成本太低，造成食品安全問題屢禁不止。

因此各地方應(yīng)加大力氣制定適合本地區(qū)與食品安全相配套，具有補(bǔ)充性、實(shí)施性、操作性的地方法律、法規(guī)，建立執(zhí)法人員對(duì)于從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的具體管理辦法和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。以《食品安全法》的出臺(tái)為契機(jī)，抓緊清理和完善我少現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管法規(guī)、條例；著力解決好目前存在的多頭執(zhí)法，重復(fù)執(zhí)法和監(jiān)管空白的問題。在職責(zé)法定、統(tǒng)一執(zhí)法的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)在已經(jīng)存在的各種有關(guān)食品安全監(jiān)管方面的資源整合起來，按照從農(nóng)田到餐桌的全過程，清理對(duì)同一問題的重復(fù)與沖突規(guī)定，盡快出臺(tái)包括食品安全技術(shù)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)要求在內(nèi)的食品安全法律制度，完善食品安全法律體系，確保食品安全有法可依，細(xì)則可循。

↓以《食品安全法》的出臺(tái)為契機(jī)，抓緊清理和完善我少現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管法規(guī)、條例。

統(tǒng)一食品安全檢測的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化提升食品安全的檢測能力

食品安全監(jiān)管各執(zhí)法部門都設(shè)有檢測機(jī)構(gòu)，總體看，這些檢測機(jī)構(gòu)關(guān)鍵技術(shù)能力不足；橫向看，各部門檢測設(shè)備低水平重復(fù)投入，檢測水平參差不齊；縱向看，市、縣級(jí)以下檢測能力嚴(yán)重不足。食品生產(chǎn)的原料和技術(shù)日新月異，制假售假手段花樣翻新，有的甚至運(yùn)用高科技造假，監(jiān)管和打擊的難度增大，但衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍力量薄弱，食品安全檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量不足、技術(shù)和設(shè)備相對(duì)滯后，已成為制約食品安全體系建設(shè)的“瓶頸”。近期農(nóng)夫山泉“砒霜門”事件就是由檢測機(jī)構(gòu)能力不足所致。同時(shí)，不同監(jiān)管部門執(zhí)法的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成執(zhí)法混亂，甚至出現(xiàn)同一批產(chǎn)品有合格和不合格兩種結(jié)果，食品安全檢測能力和水平有時(shí)不能適應(yīng)實(shí)際工作的需要。同樣是黃花菜，根據(jù)衛(wèi)生部門的標(biāo)準(zhǔn)，它不屬于“干菜”，不得有二氧化硫殘留；而根據(jù)質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)部門的規(guī)定，黃花菜屬于“干菜”，可以有二氧化硫殘留標(biāo)準(zhǔn)。另外,食品安全標(biāo)準(zhǔn)未與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，標(biāo)準(zhǔn)太多、太亂，多種標(biāo)準(zhǔn)形成沖突，既讓守法的企業(yè)茫然無措，又讓一些不法企業(yè)乘機(jī)鉆了空子。

所以應(yīng)該加大投入，整合資源，為食品監(jiān)管創(chuàng)造必要的工作條件。一是要適當(dāng)增加有關(guān)執(zhí)法部門的人員編制，改善當(dāng)前監(jiān)管力量不足的狀況。各級(jí)執(zhí)法部門要加強(qiáng)自身建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，防止和糾正在執(zhí)法中出現(xiàn)的以罰代管，重收費(fèi)輕管理等不良做法。 二是整合現(xiàn)有檢測資源。建議由各級(jí)食品安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全檢驗(yàn)、檢測機(jī)構(gòu)的建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，打破部門、行業(yè)和區(qū)域界限，形成布局合理的食品安全檢測網(wǎng)絡(luò)。并可采取與大專院校和科研機(jī)構(gòu)共建檢測機(jī)構(gòu)并委托檢驗(yàn)的辦法，對(duì)符合條件的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的檢測結(jié)果給予認(rèn)可。 三是加大對(duì)食品市場的抽查力度。建議每年由各級(jí)食品藥品監(jiān)督管理局牽頭，會(huì)同有關(guān)部門對(duì)各類食品進(jìn)行抽樣檢查。

↓建議緊緊抓住農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，設(shè)立農(nóng)業(yè)投入品管理、生產(chǎn)基地管理和市場流通監(jiān)督三道防線。

創(chuàng)新監(jiān)管模式、加大監(jiān)管力度，強(qiáng)化食品生產(chǎn)者社會(huì)責(zé)任感

部分食品企業(yè)為了追求自身利益的最大化，降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、以次充好、以假亂真，食品添加劑超量，重金屬含量超標(biāo)，嚴(yán)重背離企業(yè)社會(huì)責(zé)任。食品從初產(chǎn)品到深度產(chǎn)品，從田間地頭到餐桌，第一要素在田間地頭和飼養(yǎng)企業(yè)。農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖以單個(gè)農(nóng)戶為主，受利益趨使，違法使用高毒高殘留農(nóng)藥、抗生素、激素等獸藥，瘦肉精等添加劑問題比較普遍，加工企業(yè)濫用添加劑、違法使用非食用物質(zhì)，這些都是農(nóng)作物、畜牧產(chǎn)品及加工制品超標(biāo)的重要原因。食品工業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，粗加工較發(fā)達(dá)，精加工相對(duì)落后，低檔次產(chǎn)品多，高附加值精品相對(duì)匱乏；小企業(yè)、小作坊比例較高，相當(dāng)一部分不具備生產(chǎn)合格產(chǎn)品的條件或不按標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)加工，有些規(guī)模較大的企業(yè)也不按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)。使用不合格原料及應(yīng)用新原料、新工藝帶來的食品安全問題。

建議緊緊抓住農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，設(shè)立農(nóng)業(yè)投入品管理、生產(chǎn)基地管理和市場流通監(jiān)督三道防線，不斷創(chuàng)新監(jiān)管模式，加大監(jiān)管力度，實(shí)行全程監(jiān)控，全程管：抓源頭，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入品管理，建議將農(nóng)藥、肥料、獸藥等農(nóng)業(yè)投入品的管理作為質(zhì)量安全監(jiān)管工作的重中之重，完善監(jiān)管制度，加大執(zhí)法力度，從源頭上杜絕違禁農(nóng)資進(jìn)入生產(chǎn)環(huán)節(jié)。建立農(nóng)藥市場準(zhǔn)入制度，制定政策規(guī)定凡進(jìn)入本地市場的農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，必須先到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦公室審核登記備案，簽訂《質(zhì)量承諾書》后方可銷售。建立健全農(nóng)資配送體系，大力建設(shè)農(nóng)資配送網(wǎng)絡(luò)，推廣市區(qū)專營、鎮(zhèn)級(jí)配送、村級(jí)直供的經(jīng)營模式，建立封閉式農(nóng)資銷售網(wǎng)絡(luò)，對(duì)進(jìn)入當(dāng)?shù)胤忾]銷售網(wǎng)絡(luò)的農(nóng)資實(shí)行備案制度，經(jīng)農(nóng)業(yè)部門認(rèn)可備案后，由各配送中心實(shí)行統(tǒng)一倉儲(chǔ)、統(tǒng)一配送、統(tǒng)一檢測和統(tǒng)一推廣，確保農(nóng)資質(zhì)量，杜絕違禁農(nóng)藥。抓生產(chǎn)，重點(diǎn)加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化基地管理，建議以農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化基地建設(shè)為抓手，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的規(guī)范管理，普及推廣標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)。抓流通，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)督，建議充分發(fā)揮農(nóng)副產(chǎn)品質(zhì)檢中心的平臺(tái)作用，財(cái)政每年應(yīng)撥付?？钣糜谵r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、畜牧等相關(guān)部門制定檢測計(jì)劃，采取定期檢測和節(jié)慶日突擊抽檢、專項(xiàng)整治活動(dòng)臨時(shí)抽檢相結(jié)合的方式，從各農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、批發(fā)市場、超市抽取樣品送檢，切實(shí)加大農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的整治力度。建設(shè)超市專供無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，所有產(chǎn)品經(jīng)檢測合格后準(zhǔn)予上市。

完善食品安全信息體系建設(shè)，構(gòu)建食品安全監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)

現(xiàn)在企業(yè)信用體系試點(diǎn)，在農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、儲(chǔ)運(yùn)流通、餐飲消費(fèi)等部分監(jiān)管環(huán)節(jié)中出現(xiàn)嚴(yán)重失信行為還沒有明確統(tǒng)一的監(jiān)管記錄，與行業(yè)準(zhǔn)入、融資信貸、稅收、用地審批等掛鉤，對(duì)于食品安全源頭管理也沒有電子追溯系統(tǒng)，故意使用非食用物質(zhì)生產(chǎn)食品、超量超范圍使用食品添加劑的食品生產(chǎn)的黑名單行為也沒有納入公共信用服務(wù)平臺(tái)。在我國建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息尚沒有這類的統(tǒng)一平臺(tái)，使得政府監(jiān)管部門無法及時(shí)獲得食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息，無法對(duì)食品安全隱患做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早控制，造成我國出現(xiàn)食品安全事件時(shí)總是被動(dòng)處置，無法避免事態(tài)和影響的擴(kuò)大。

建議由各級(jí)食品安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)辦公室牽頭，建立“食品安全網(wǎng)”，作為食品安全、信息發(fā)布、協(xié)調(diào)管理的工作平臺(tái)。完善食品安全信息體系建設(shè)，建立食品安全信用管理體制、食品安全信用標(biāo)準(zhǔn)制度、食品安全信息征集制度，建立食品安全信用評(píng)價(jià)制度，完善食品安全信用披露制度和食品安全信用獎(jiǎng)懲制度，實(shí)行食品可追溯制度，食品安全信息發(fā)布制度。每季度向社會(huì)發(fā)布一期食品安全公告。全方位、多層次開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測，同時(shí)對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)展開的評(píng)價(jià)、預(yù)警和監(jiān)測行監(jiān)測。通過采用化學(xué)剖析、生物學(xué)檢測、毒理學(xué)評(píng)價(jià)等手段對(duì)食品類產(chǎn)品進(jìn)行安全評(píng)估，為其是否能夠安全食用、政府審批和上市或制定食品中污染物限量標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行監(jiān)督和管理提供科學(xué)依據(jù)。因此，食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與評(píng)估，不僅可以彌補(bǔ)現(xiàn)行食品產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查檢驗(yàn)中存在的缺陷，而且還能做到對(duì)食品質(zhì)量安全問題早發(fā)現(xiàn)、早研判、早預(yù)警、早處置。