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        完善政府購(gòu)買公共服務(wù)探析

        2014-10-28 22:47:06程蓼陸寧
        企業(yè)導(dǎo)報(bào) 2014年17期
        關(guān)鍵詞:政府購(gòu)買市場(chǎng)機(jī)制公共服務(wù)

        程蓼 陸寧

        摘 要:公共服務(wù)是指由政府提供的,滿足公民的某種直接需要的公共活動(dòng)。政府購(gòu)買公共服務(wù),"是指政府將原來(lái)直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng),通過(guò)直接撥款或公開(kāi)招標(biāo)方式,交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成,根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,來(lái)支付服務(wù)費(fèi)用。"[1]從發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展入手,總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn),在此基礎(chǔ)上,分析我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)存在的政府責(zé)任模糊、購(gòu)買程序不規(guī)范、服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系缺失、公信力缺失的問(wèn)題,提出觀念轉(zhuǎn)變、完善制度建設(shè)、提升公民素質(zhì)、建立績(jī)效評(píng)估四方協(xié)同推進(jìn)的解決對(duì)策,以期完善政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的行為,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用,提高公共服務(wù)質(zhì)量。

        關(guān)鍵詞:公共服務(wù);政府購(gòu)買;市場(chǎng)機(jī)制

        一、政府購(gòu)買公共服務(wù)的產(chǎn)生及發(fā)展

        (一)政府購(gòu)買公共服務(wù)的產(chǎn)生。19世紀(jì),針對(duì)地方污水處理和衛(wèi)生服務(wù)效率的問(wèn)題,英國(guó)工程師查德威克提出了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的解決方式,這是比較早的合同管理的理念,也是政府購(gòu)買公共服務(wù)的雛形。[1]

        (二)政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展。20世紀(jì)七十年代末,撒切爾夫人在英國(guó)上臺(tái)執(zhí)政,至此,西方公共服務(wù)拉開(kāi)了變革的序幕。90年代后期,隨著歐盟一體化的進(jìn)一步發(fā)展,政府承擔(dān)的公共福利使得公共開(kāi)支漲幅巨大,人口老齡化現(xiàn)象不斷嚴(yán)重。西方國(guó)家開(kāi)始對(duì)公共服務(wù)供給機(jī)制進(jìn)行改革和探索,公共服務(wù)呈現(xiàn)出新的面貌。

        二、國(guó)外政府購(gòu)買公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)

        (一)法國(guó)。在20世紀(jì)之前,公共服務(wù)主要由英國(guó)的中央政府提供,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們對(duì)公共服務(wù)的需求更加強(qiáng)烈并要求其多樣化,因此,地方政府職能負(fù)擔(dān)加重,他們便把公共服務(wù)外包給社會(huì)組織,為社會(huì)組織提供公共服務(wù)買單。在法國(guó),社會(huì)組織58%的收入來(lái)源于政府,35%來(lái)源于自己收費(fèi),剩余的8%則來(lái)源于私人慈善。[2]從另一個(gè)角度,也可以看到政府對(duì)社會(huì)組織的支持以及社會(huì)組織在提供就業(yè)機(jī)會(huì)方面的作用,見(jiàn)下表。

        表1 法國(guó)非營(yíng)利組織社會(huì)服務(wù):數(shù)量、雇傭和附加值(2002年)

        (二)日本。1995年,日本推行“規(guī)制改革”,引入“市場(chǎng)化試驗(yàn)”制度,政府購(gòu)買公共服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。這種模式并不是完全由市場(chǎng)主導(dǎo),政府仍保有干預(yù)能力,一旦發(fā)現(xiàn)提供的服務(wù)失敗,可以關(guān)閉失靈的服務(wù)機(jī)構(gòu)。這一模式在實(shí)踐中的具體表現(xiàn)形式是政府把公共服務(wù)的提供職能委托給民間企業(yè)。日本有專門的法律指導(dǎo)公共服務(wù)購(gòu)買行為,并由強(qiáng)而有力的“第三方機(jī)構(gòu)”組織實(shí)施。

        (三)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。從上述對(duì)法國(guó)、日本兩國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的描述中可以歸納總結(jié)出以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn):(1)政府為公共服務(wù)買單,社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府;(2)在政府宏觀管理的基礎(chǔ)上,引入市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以市場(chǎng)機(jī)制為導(dǎo)向,競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為驅(qū)動(dòng)力,提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),減少成本;(3)有專門的法律法規(guī)指導(dǎo)政府購(gòu)買公共服務(wù);(4)有“第三方機(jī)構(gòu)”對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買行為進(jìn)行外部監(jiān)督

        三、中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)狀

        (一)中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的主要行業(yè)分布。從主體上來(lái)看,中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)主要集中在以下行業(yè):

        圖1 2009年至2010年我國(guó)社會(huì)組織獲得資助額度

        (二)中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式。主要方式如下表所示:

        表2 中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)主要購(gòu)買方式

        圖2 2009年至2010年我國(guó)社會(huì)組織獲得資助額度

        四、中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)存在的主要問(wèn)題

        (一)政府責(zé)任模糊,購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)不明確。政府在購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中,哪種服務(wù)需要購(gòu)買,該買哪種類型的服務(wù),政府都沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)和方向。

        (二)法律制度缺失,購(gòu)買程序不規(guī)范。政府購(gòu)買公共服務(wù)在中國(guó)還處于起步階段,與其相關(guān)的法律和制度還不健全,有待完善。雖然有些地方政府制定了相關(guān)的指導(dǎo)性意見(jiàn),但是,由于缺乏理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),這些規(guī)定的具體實(shí)施方法往往缺少可操作性。

        (三)服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系缺失,服務(wù)成本難以控制。評(píng)價(jià)系統(tǒng)包含兩方面的含義:一是是否花最少的錢購(gòu)買到公共服務(wù);二是公共服務(wù)的受眾是否滿意。在實(shí)踐中,評(píng)價(jià)和監(jiān)督都很難實(shí)施,最主要的原因是缺少懂技術(shù)的專業(yè)人才,對(duì)其監(jiān)督和管理。

        (四)缺乏公眾信任,形成額外成本。在中國(guó)的傳統(tǒng)中,公共服務(wù)一直由政府提供,公民對(duì)政府有很深的依賴性。當(dāng)公共服務(wù)不是由政府而是由社會(huì)組織來(lái)提供時(shí),公眾往往會(huì)產(chǎn)生懷疑。例如,醫(yī)療志愿者下鄉(xiāng)宣傳疾病預(yù)防知識(shí),村民會(huì)有抵觸情緒,不相信志愿者水平,甚至燒毀宣傳資料,覺(jué)得給些藥品比講解更實(shí)際。公眾對(duì)公共服務(wù)承擔(dān)方的不信任,是形成額外成本的重要原因。

        五、完善我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制的對(duì)策建議

        (一)定位政府角色,明確政府責(zé)任。重新清晰政府角色定位,確認(rèn)政府重要角色在于向其公民提供豐富、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。政府購(gòu)買公共服務(wù)只是將政府供給公共服務(wù)的具體生產(chǎn)過(guò)程讓渡給市場(chǎng),公共服務(wù)供給的合法性,正當(dāng)性和有效性的相關(guān)責(zé)任,還是由政府承擔(dān)。

        (二)加強(qiáng)制度建設(shè),構(gòu)建政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度體系。針對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中缺乏規(guī)范性的問(wèn)題,勢(shì)必需要從體制建設(shè)中加以解決。在具體操作過(guò)程中,可以從兩個(gè)方面加以規(guī)劃。其一,實(shí)質(zhì)規(guī)劃方面:政府購(gòu)買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍,服務(wù)對(duì)象的界定原則與方法,分類購(gòu)買公共服務(wù)的制度等等。其二,程序規(guī)則方面:政府購(gòu)買公共服務(wù)的程序,政府購(gòu)買公共服務(wù)的招標(biāo)辦法,以及相關(guān)聽(tīng)證制度等。

        (三)建立科學(xué)的監(jiān)督和評(píng)估體系,促進(jìn)公共資源的高效利用。在購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中,可以嘗試建立動(dòng)態(tài)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系。動(dòng)態(tài)的監(jiān)督體系既可以及時(shí)反饋購(gòu)買過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,對(duì)購(gòu)買過(guò)程中政府主管部門徇私舞弊的行為又能起到震懾的作用。動(dòng)態(tài)的評(píng)估體系就是建立科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法。評(píng)估的主體不單有政府主管部門,更要有服務(wù)對(duì)象——公眾。同時(shí),還要引入第三方評(píng)估方法,加強(qiáng)評(píng)估的客觀性,公正性,使評(píng)估結(jié)果更具說(shuō)服力。

        (四)加強(qiáng)公民教育,培養(yǎng)優(yōu)秀公民。公民既是公共服務(wù)的消費(fèi)者,也可能是公共服務(wù)的參與者。因此,可以將公民視作一種持續(xù)的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)改進(jìn)力量。公民素質(zhì)的提高,將直接關(guān)系到公共服務(wù)供給的質(zhì)量,從而避免購(gòu)買公共服務(wù)的權(quán)力濫用。更重要的是,公民對(duì)政府信任,才能使公共服務(wù)購(gòu)買落到實(shí)處。

        結(jié)論:國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共服務(wù)經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程,而且他們?cè)谏鐣?huì)發(fā)展、制度建設(shè)、國(guó)民素質(zhì)方面都有一定的基礎(chǔ),所以政府購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)展的相對(duì)順利,相關(guān)理論和實(shí)踐研究都比較成熟。作為發(fā)展中的中國(guó),政府購(gòu)買公共服務(wù)剛剛起步,面對(duì)日益增長(zhǎng)的公共需要,政府壓力明顯很大,因此,借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共服務(wù)的成熟經(jīng)驗(yàn),在國(guó)內(nèi)大力推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)是大勢(shì)所趨。但我們也要清楚地看到,我國(guó)在法律制度,公民素質(zhì)和社會(huì)發(fā)展水平等方面與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距還很大,所以,在推行政府購(gòu)買公共服務(wù)的進(jìn)程中要采取積極并慎重的態(tài)度。一方面要積極推行政府購(gòu)買公共服務(wù)試點(diǎn)工作,創(chuàng)新滿足公民需要的新方式;另一方面,要先試點(diǎn),等成熟之后再全面推廣,做到穩(wěn)妥慎重,并在不斷推廣的過(guò)程中,加強(qiáng)制度建設(shè),鞏固成果,避免潛在的風(fēng)險(xiǎn),把我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)打造成具有中國(guó)特色的新型政府工作方式,創(chuàng)造性地滿足公民更高的生活需要。

        參考文獻(xiàn):

        [1] 黃學(xué)賢,陳峰.試論實(shí)現(xiàn)給付行政任務(wù)的公私協(xié)力行為[J].南京大學(xué)法律評(píng)論,2008.

        [2] 利昂·E.艾里什,萊斯特·M.薩拉蒙,卡拉·西蒙.政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)[R].2009.

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