毛政相

摘 要：城區(qū)網格化社會管理模式是社會重大轉型期提高社會管理服務質量的創(chuàng)新之舉，彰顯了社會治理和群眾工作針對性和有效性，也凸顯主體錯位、目標偏差、動力不足、溝通不暢等進一步發(fā)展困境。破解現實困境，提升管理服務品位，應貫徹治理理念、提升服務層次，推進民主建設、提供持續(xù)動力，明確職能邊界、激發(fā)社會活力，完善政策法規(guī)、加大投入力度。

關鍵詞：網格化；社會管理服務；困境；對策

十八屆三中全會決定指出：“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協(xié)調人民群眾各方面各層次利益訴求。”為更好踐行群眾路線，提升服務群眾質量，不少城區(qū)黨委政府結合自身社會基礎與治理目標，充分運用多種手段，逐步形成行之有效的服務基層群眾、增強發(fā)展活力的網格化社會管理服務模式，在服務中實施管理，在管理中體現服務。該模式歷經11年探索和實踐，在彰顯社會治理和群眾工作針對性和有效性的同時，也凸顯出進一步發(fā)展的困境。加強對該模式的深入研究，具有很強的現實意義。

一、創(chuàng)新發(fā)展中的現實困境

網格化管理服務是社會治理方式的創(chuàng)新，它充分運用電子地圖和現代信息技術，將轄區(qū)內的人、地、物、事、情、組織等要素納入網格，將多種社會管理服務資源和力量整合其中，將社會管理服務責任落實其中，將社會管理服務問題盡可能解決其中，做到“找得到人，辦得好事，解得了難，交得上心”，基本實現“小事不出社區(qū)、大事不出街道”的目標，推動社會管理服務群眾力量下沉、資源整合、方法創(chuàng)新、效能提升。2003以來，全國不少城區(qū)積極推進網格化社會管理服務建設，作為切實服務群眾及時解決社會問題的項目扎實推進，盤活了管理資源，提高了管理效率，降低了管理成本，創(chuàng)新了運作機制，贏得了解決問題主動權，探索出社會管理新路徑，提升了服務群眾質量，取得了切切實實的成效，凸顯出鮮明的時代特色，深受群眾好評。成績勿用質疑，問題不可回避，深入剖析問題，為著推進發(fā)展。

（一）主體錯位。網格管理是載體，服務群眾是目的，其價值取向應是寓管理于服務之中，既強化服務，又加強管理。黨政機關干部履行職責的最終價值取向是服務人民群眾，但其具體履職行為是執(zhí)行行政指令，履行管理職能。從目前各地網格化管理服務實踐看，雖有一定的志愿者隊伍等社會組織參與其中，但因網格化的社會管理單元，實際上主要是市政管理的政務網格向社會網格的延伸，履行管理服務主體則是以行政力量為主，少有“兩代表一委員”身份、黨員身份的身影，這樣，就存在普遍的服務主體錯位的現象。所以，網格化管理服務，雖能淺層次應對群眾的基本生活等訴求，但難以應對群眾的政治、文化等更高層次權利訴求，更難承擔社區(qū)居民大量的個性化需求。

（二）目標偏差。英國哲學家休謨指出：“人類心靈的主要動力和推動原則就是快樂和痛苦，一切人類努力的偉大目標在于獲得幸福?！盵1]為國民創(chuàng)造幸福安康的生活是執(zhí)政黨的最高執(zhí)政理念和終極價值目標，正如新一屆中央領導上任伊始就宣示“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”。 社會治理是“一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理”[2]，其目標指向正是達成黨的執(zhí)政理念和價值。當前城區(qū)網格化管理并未完全脫離政府“自上而下管理”的實質邏輯，反而進一步促使政府職能在基層社會的多角度展開，社會自治組織逐漸被淹沒在政府交辦的各種事務中，成為行政權力的延伸，陷入“控制有余、自治不足”的窘境，難以體現網格化管理本應具有的精細化、動態(tài)化、扁平化、快捷性管理的顯著特征。其實，任何先進的科學技術都無法超越其工具性屬性。信息技術的先進程度可決定社會管理創(chuàng)新的發(fā)展空間，卻無法決定社會管理的成功與失敗，既無法保證政府和其他使用者對其加以理性的運用，更無法決定社會管理的價值與目標。故如何以科學發(fā)展觀為指導，以人為本，認識先進的信息技術背后應蘊含的價值追求，使之有利于推進基層社會民主和社區(qū)公民自治的目標，有利于方便群眾和基層生產和生活，而不是一味的管控，是網格化社會管理服務創(chuàng)新工作需要重視的一大問題。

（三）動力不足。改革創(chuàng)新成果也主要是將能切實解決問題的辦法制度化、法制化。隨著我國現代化建設的逐步推進，社會結構發(fā)生變化，階層群體沖突增加；社會狀態(tài)更加活躍，開放性、流動性問題增多；社會訴求不斷提升，民眾維權意識更加強烈。為適應社會的發(fā)展變革，解決已出現的突出矛盾，適應信息技術的迅猛發(fā)展，實現網絡化服務、格層化管理，實現社會管理服務的智能化、信息化、集約化、精細化，城區(qū)網格化管理服務創(chuàng)新應運而生。這是網格化管理服務創(chuàng)新的根本動力，也是運行以來為各方看好的重要原因。目前各地試點實踐中，網絡化管理服務系統(tǒng)自運轉動力不足明顯。[1]系統(tǒng)管理動力難以持續(xù)。當前我國的社會管理格局仍由黨政力量發(fā)揮主導作用，管理權力和資源過分集中于地方及基層黨委政府，管理事務主要由公務人員解決承擔，履職動力主要來自系統(tǒng)內部科層制的管理勢能，難免不出現“不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[3]現象。[2]系統(tǒng)服務動力難以維持。據筆者2007～2008年在湘、津、遼、蒙、桂、鄂、粵、瓊、川、貴、浙、皖、贛、魯、新等沿海、內地、西北地區(qū)的15?。ㄊ小^(qū)）27個地區(qū)對

5800人問卷調查及五年后的2013～2014年在上述地區(qū)對2436人問卷調查顯示，群眾在社會生活中遇到困難時請求提供幫助的對象（多選題，八選四）主要是“親戚”、“朋友”、“黨政領導”，而找“黨代表”的分別僅占3.41%和2.55%。這說明黨代表因產生欠規(guī)范，構成欠科學，履職資源不足，導致其社會認可程度不高，社會影響力欠佳，服務群眾動力不足。上述調查中，找“人大代表” 的分別占9.81%和4.93%，找“政協(xié)委員”的分別占

2.24%和1.68%，找“黨員” 的分別占3.52%和4.68%，找“工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織人員”的分別占13.43%和12.23%。同理可見，服務群眾的重要主體服務意識不強動力不足，難以為系統(tǒng)提供堅強的自運轉資源。同時，在網格具體承擔管理服務工作的社區(qū)人員，不僅要負責多項常規(guī)任務，而且還要負責數百戶居民的一般事務，隨時把服務信息錄入系統(tǒng)，定期訪視所負責網格，工作負擔過重，但收入偏低，工作積極性難以提高。

（四）溝通不暢。 ①縱向溝通不暢。隨著社會的發(fā)展，基層群眾權利和利益訴求日益多樣化、復雜化，網格信息采集工作量大。因社區(qū)志愿者總體缺乏，社會組織、群團組織人員介入較少，民意代表難覓蹤影，民眾訴求信息采集主要由社區(qū)工作人員及待遇不高的臨聘人員承擔，而且社區(qū)居民較少使用網格化管理信息平臺表達訴求，致使網格管理系統(tǒng)難以與民眾形成良性互動。因網格化管理服務體系仍在傳統(tǒng)的科層體系中運轉，從發(fā)現問題到解決問題，由相關部門直接負責。民眾訴求信息需要自下而上，層層推進，才能加快解決的速度。而逆向推進行政部門解決問題的力量十分薄弱，導致網格管理服務的縱向溝通難以順暢，容易造成社會管理流程滯脹現象。 ②橫向溝通不暢。網格化服務是一項系統(tǒng)工程，牽涉到多個部門和單位。個別部門強調自身工作重要性，較少考慮到條塊關系，導致一些工作線性管理明顯，橫向互動不強。而在最基層的社區(qū)，其工作又涉及綜治維穩(wěn)、計劃生育、民政優(yōu)撫、宣傳文化、環(huán)境衛(wèi)生、社會保障、社區(qū)服務等諸多方面，一個問題往往又牽涉到了一個或幾個責任部門，因聯(lián)動性不足，在部門與部門間容易出現責任推諉現象，造成基層網格平臺的問題積壓過多，民眾訴求及時解決不易。③影響基層自治能力提升。黨政影響力向社區(qū)網格延伸過度，阻礙網格內社會組織、社區(qū)居民自律自治能力的提升。網格化社會管理服務雖是一次改革和創(chuàng)新，但其側重點主要落在社會管理的方式方法，以及信息技術的廣泛應用上，并未涉及現有社會管理格局。網格化社會社區(qū)網格內主要的街道、社區(qū)管理本身的經費來源依然依靠政府公共財政。目前政治格局下，堅持黨的領導、維護政府的權威是十分必要的，在基層社會管理工作中強化黨的領導和政府權威也是應該的；但是，如果事無巨細都由黨和政府掌控，將嚴重制約社會自組織的生長和發(fā)展，影響社會自組織的自治能力和居民互助能力。因此，如何發(fā)揮政府的行政力量和黨的領導作用，同時又能保證基層社會自組織的生長空間和活力幅度，在國家與社會、政府與公民關系中建立健全社會事務管理權利與義務的平衡機制，是當前網格化社會管理服務面臨的一個尚待解決的重要問題。

此外，與網格化社會管理相配套的法律和制度缺位。社會管理涉及到公民、社會組織的權利與義務，尤其需要配套的法律、法規(guī)明確劃清“公權”與“私權”的邊界。公共權力如若使用不當或使用過分，就有可能侵犯公民和社會組織的權利。當前網格化管理服務的配套法律、法規(guī)尚不健全，導致社會管理的授權不充分，帶來執(zhí)法難、協(xié)調難的社會管理困境。

二、破解現實困境的對策建議

（一）貫徹治理理念，提升服務層次?，F代治理堅持民本位、社會本位、權利本位理念，強調多主體協(xié)調配合共同參與，基層治理堅持服務導向，體現以民為本的價值取向。實現服務方式轉型，淡化城市基層管理行政化色彩，借助先進的網絡信息技術搭建的管理服務平臺，群眾的訴求與呼聲能夠“自下而上”及時、準確地傳遞與掌握。通過縮小管理空間、固定管理范圍、明確管理主體，實現“精確定位、精選定人、精準定責、精細管理”，減少社會管理工作的機械性和盲目性，使得政府服務更加精細靈活，甚至能夠提供個性化、多樣化的“訂單式”服務。貫徹治理理念，必須優(yōu)化服務資源整合，改革權力高度集中的行政管理體制，優(yōu)化整合相對分散的社會資源，形成社會管理、服務群眾的合力。既要整合條塊資源，不僅充分調動相關單位和職能部門積極參與和支持社會管理工作；也要整合服務團隊資源，普遍建立以機關黨員干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部、社區(qū)（村）干部、民警和民間熱心人士組成的“扁平化、開放式”管理服務團隊，提升了團隊的整體服務能力；更要整合社會資源，充分發(fā)揮民間組織、社會公眾等社會資本的特有優(yōu)勢。貫徹治理理念，必須推進服務機制優(yōu)化，改變傳統(tǒng)社會管理中職責不明、機制不全、考核不清甚至被動應付、放任自流狀況，健全與完善包括責任包干、分層解決、信息共享、考核激勵和組織協(xié)調等運行機制，確保基層治理體系科學運轉、卓有成效，構建起更科學、更規(guī)范、更具生機、更富實效的服務群眾長效工作機制。

（二）推進民主建設，提供持續(xù)動力。發(fā)展社會主義民主，是我黨孜孜不倦的追求。在黨的領導下，我國民主政治建設取得了輝煌的成就。發(fā)展社會主義民主政治，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。自基層群眾自治制度實施以來，基層民主得到長足發(fā)展，基層群眾是享受民主發(fā)展成果最多的群體。同時，正如習近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會講話中指出的，基層民主發(fā)展中確實還存在“人民形式上有權、實際上無權的現象”，出現了基層民主發(fā)展力度、服務群眾質量水平隨領導人的變動或領導人注意力的改變而波動的現象。只有進一步推進民主建設，才能為網格化服務群眾的創(chuàng)新之舉提供持續(xù)的動力。①改革干部人事制度。權源決定權力運行方向。應切實改變傳統(tǒng)的以任命制為主選舉制為輔、選舉制服務并服從于任命制的干部人事制度，遵循干部成長規(guī)律，逐步實行現代人事管理制度，目前在縣級以下應試行兩官分治制，即政務類官員應實行任期制，由嚴格規(guī)范的選舉產生，事務類官員實行常任制，但應建立規(guī)范的以服務對象評價主導的考績機制。只有實現權為民所賦，才能做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，從而促使各級領導干部和黨員牢固樹立群眾觀點，心中時刻裝著群眾，切實踐行群眾路線，真正做到全心全意為人民服務。②改革“兩代表一委員”等履職制度。當前黨代表產生主要由上級機關決定，普通黨員很難實質性參與，黨員的參與權、選舉權、決策權、監(jiān)督權嚴重虛化，選舉過程無公開競爭環(huán)節(jié)，導致黨代表認可度普遍較低。黨代表主要由各級各類領導干部構成，在縣級約為60%、在市級約為90%，這種構成主要體現組織意圖，很難體現黨員意圖。黨代會閉會期間代表履職機制不完善，監(jiān)督機制不配套，連黨代表名冊都屬于黨內機密范疇。故黨代表很難切實履行其服務黨員群眾職能。人大代表、政協(xié)委員情況與此類似。所以，必須規(guī)范“兩代表一委員”的產生方式、履職機制和制約監(jiān)督機制，促進他們履行服務群眾的職責。同時，改革共青團、工會、婦聯(lián)等群團組織的工作機制，促進它們切實履行服務群眾本職。健全黨員能進能出機制，優(yōu)化黨員隊伍結構，提高他們服務群眾的能力。

（三）明確職能邊界，激發(fā)社會活力。李克強總理指出，政府要拿出完整的“權力清單”，確定應該干什么，“法無授權不可為”，明確職能邊界，改變全能政府定位，減少盲目作為現象，使政府真正履行為人民服務的職責。政府也要理出“責任清單”，政府該怎么管市場、管社會，“法定職責必須為”，以建立誠信經營、公平競爭的環(huán)境，形成公開透明、預期穩(wěn)定的制度安排，激發(fā)企業(yè)、社會活力，努力創(chuàng)造共同服務群眾的氛圍，推進和諧社會建設。

①厘清黨委政府的職能范圍。當前，在各地網格化社會管理服務實踐中，雖然社會力量的參與度不斷提高，但黨政力量仍然扮演著關鍵角色，網格內的主要事務，甚至事無巨細，仍由黨政人員解決處理。從條塊整合來看，大多也是將以前的“塊”做大，并將其納入到“條”的體系當中，受“條”的掌控和監(jiān)督，因而主要還是在原有的行政管理直線的節(jié)點上的功能集聚化和擴大化。如此，既加重了黨和政府的負擔和壓力，也不利于社會自組織的成長。十八屆三中全會決定所指出，創(chuàng)新社會治理必須激發(fā)社會活力，正確處理政府、社會、市場三者之間的關系。黨委政府不能凡事都大包大攬，要從“主角”向“主導”再向“引導”轉變，實現網格化管理服務主體的重心轉移，避免出現社會管理中黨政職能的越位、錯位和缺位現象。黨委實施的主要是政治領導，而非業(yè)務領導；政府對基層社會的管理和監(jiān)督當是間接而非直接。這并非指黨政力量在社會治理中要立馬“完全退出”，而是要構建適合中國國情的治理模式。黨委和政府要與基層社會組織、公眾建立互信關系，尊重并扶持他們在社會治理中發(fā)揮積極作用，逐步由以黨委政府為主向黨委政府與社會組織、公民個人協(xié)同合作的方向轉型過渡。 ②引導社會組織成長。網格化管理服務的最終目標不是黨政力量的無限擴張與對社會的全面控制，而是提升基層社會的自律自治能力。如，通過類似“時間銀行”等激勵方式，激發(fā)志愿者積極性，發(fā)展志愿者服務組織；通過政府購買服務、優(yōu)惠、補貼等方式，重點培育和優(yōu)先發(fā)展社區(qū)服務類、公益慈善類、科技類、行業(yè)協(xié)會商會類等社會組織；對這些不同類型的社會組織可采取不同政策，對像社區(qū)保潔、物業(yè)管理、搬家、家政、單位后勤及其他便民、中介服務，引入市場化機制，促其成為自主經營、自負盈虧的企業(yè)；對一些不具備企業(yè)條件的服務實體，如對弱勢群體的福利服務、精神文明建設服務等，政府給予幫助和扶持，加強監(jiān)督和管理，不斷提高服務質量。同時，還要充分利用各種新聞媒體，采用多種形式，廣泛宣傳社區(qū)民間組織在發(fā)展社區(qū)公益、提供社區(qū)服務、滿足居民需求、創(chuàng)建文明城市、構建和諧社會等方面不可或缺的重要作用，營造社會組織發(fā)展的良好社會氛圍。

（四）完善政策法規(guī)，加大投入力度。 治理的本質內含合法性、法治化。社會管理涉及公民個人、社會組織的權利與義務，尤其需要相關的政策法規(guī)劃分“公權”與“私權”的邊界。公權力如不當使用或過度使用，就有可能侵犯公民和社會組織的權利。網格化管理服務的配套政策法規(guī)尚不健全，帶來網格化管理中執(zhí)法難、協(xié)調難的困境。例如，一些聘用的網格巡防員在執(zhí)行任務中一定程度上帶有“執(zhí)法”性質，其授權的合法性何在？巡防員在工作過程中被毆打或受到人身傷害，如何獲得合法救濟？網格信息采集過程中如何避免侵犯個人隱私？在保證社會秩序的同時如何確保個人的自由和公眾生活的多樣性？這些問題的解決都需要有相關的政策法規(guī)依據。

當前我國正處于重大社會轉型期，面臨在發(fā)展總體布局上理順三大部門關系、在市場經濟的世界里建立社會共同體、在價值開放多元化時代促進意義共同性、在社會分化加劇的情形下落實公平正義、在社會重心下移的情況下大力改善民生等“五大挑戰(zhàn)”。網格化社會管理服務模式正因應這些巨大挑戰(zhàn)彰顯其獨特優(yōu)勢而為各地黨委政府所接收并付諸實施，其發(fā)展方興未艾、勢不可擋。但也要看到，這一創(chuàng)新模式的投入巨大，如網格化管理模式先驅的北京東城區(qū)在新模式中共投入 1684萬元。?？谑兄笓]監(jiān)督中心管理平臺投資 814 萬元用于購買計算機、無線終端、高清攝像頭等設備，投資 196 萬元人民幣用于數據庫建設，鋪設光纖等軟硬件設施的補充。鑒于網格化社會管理模式的共性及其發(fā)展趨勢，政府宜開發(fā)通用性的管理系統(tǒng)供各地使用，既大大節(jié)約成本，又高起點建設管理服務網絡。同時，網格化管理的正常運行需要耗費大量的人力、財力、物力，政府要從建設民生工程的角度，加大投入力度，增加工作人員編制，解決網格化管理工作“臨時抓壯丁”的現象，聘請專職網格員，提高待遇，解決他們的后顧之憂，最大程度保證他們能夠愛崗敬業(yè)，長期從事這項工作。

參考文獻：

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格員，提高待遇，解決他們的后顧之憂，最大程度保證他們能夠愛崗敬業(yè)，長期從事這項工作。

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