周其仁

在改革的邏輯中，改革永遠(yuǎn)是兩層——底層和上層?，F(xiàn)在的問題是，這兩個(gè)層次往往碰不到一起，在很多情況下，是底層有行動(dòng)，上層卻沒有吸納，造成的結(jié)果是，政策看起來挺好，但起不到應(yīng)有的作用

改革為什么那么難

“半拉子改革”是中國(guó)20年改革中值得玩味的現(xiàn)象。

1988年憲法修正案，所修訂的重要內(nèi)容之一就是土地的所有權(quán)不得買賣、租賃、轉(zhuǎn)讓，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。這一句話打開了中國(guó)的土地市場(chǎng)化之門。

中國(guó)只有兩種土地，政府手里的國(guó)有土地，農(nóng)民手里的集體土地。憲法所規(guī)定的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，沒有特別強(qiáng)調(diào)只針對(duì)國(guó)有土地。

為符合憲法的要求，同一年《土地管理法》也得到修訂，明確了國(guó)有土地和集體土地都可以依照法律的規(guī)定流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓，但后面它加了一句話，叫具體辦法由國(guó)務(wù)院制定。

兩年后，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（下稱《條例》）姍姍出臺(tái)。至此，城鎮(zhèn)國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓有了依據(jù)。然而，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓的辦法直到今天也沒制定出來。一征求意見地方就不同意：不能讓集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，否則，征地的難度就大多了。

這個(gè)“腸梗阻”就一下卡到了今天。

雖然今天大家都批評(píng)土地財(cái)政，但實(shí)際上它是功不可沒的。在改革開放的過程中，如果沒有土地財(cái)政，如果不把地變成錢，我們今天好多東西都是沒有的。但是令人遺憾的是當(dāng)時(shí)的改革改了一半，政府的地市場(chǎng)化了，農(nóng)民的地不行，只能按照老辦法，征用以后變成國(guó)有土地才進(jìn)入市場(chǎng)。等于有一個(gè)現(xiàn)行法律給政府的空間，這只手去征，另一只手去賣，中間的差價(jià)是如此之大，所以帶來了一系列的問題。改革為什么那么難？原因在于“半拉子改革”。再拿土地問題來說，如果當(dāng)年直接徹底市場(chǎng)化，那好辦多了，因?yàn)檎l也沒有從半拉子市場(chǎng)化當(dāng)中嘗到過甜頭。當(dāng)初只改了一半，再加上甜頭這么大，后來再想改另一半時(shí)，當(dāng)然就改不動(dòng)了。

可以肯定“半拉子改革”是不行的，哪個(gè)口子都可以出大問題。土地改革在上世紀(jì)80年代初就已經(jīng)提出，至今已經(jīng)30多年了。1987年，土地使用權(quán)拍賣第一槌在深圳敲響。半年以后，上海拍出第一宗地。但直到1988年全國(guó)人大才修改了法律。有巨大的利益再加上看法，使得集體土地入市問題就擱置下來了。

如何打破僵局

現(xiàn)在有這樣一個(gè)現(xiàn)象：在全國(guó)范圍內(nèi)不能形成統(tǒng)一的政策意見，政治家也下不了決心，于是就有了“試驗(yàn)區(qū)”。這些年來，我和我的同事還有同學(xué)，去看過不少“試驗(yàn)區(qū)”。它之所以存在，是因?yàn)樵谥袊?guó)，需要完全靠經(jīng)驗(yàn)去說服人，這是有不少局限性的。如果沒有希臘民族的抽象思維能力，幾何中很多概念就很難定義出來。比如，直線就是兩個(gè)點(diǎn)之間最短的線，平行線就是兩條永不相交的直線。這樣簡(jiǎn)單的幾句話，就可以把世界上各種各樣的線都推導(dǎo)出來。但顯然，中國(guó)人不是這樣思考問題的，一定是經(jīng)驗(yàn)先行的。比如刻舟求劍，讀過這個(gè)故事的人一輩子忘不了，其實(shí)故事中的道理也完全可以用抽象語言表達(dá)出來。

推此及彼，讓農(nóng)村土地進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn) 行流轉(zhuǎn)會(huì)有什么結(jié)果？我后來到成都去 看，到重慶去看，到長(zhǎng)沙去看，到嘉興 去看“兩分兩換”，也包括到深圳去看。 看過以后就會(huì)知道，中國(guó)改革的希望是 在地方。有的人面對(duì)難題，可能會(huì)說， 算了，這個(gè)事改不了，認(rèn)命吧。但終會(huì) 有人不善罷甘休，開始想辦法解決。一 個(gè)辦法不行，試另外一個(gè)，再不行打擦 邊球，更厲害一點(diǎn)的在法律的縫隙里找 到實(shí)踐機(jī)會(huì)。

像在臺(tái)資集中的昆山，早年時(shí)，10萬臺(tái)灣商人在那里定居，生意很好，但廠房不夠用。由于開發(fā)區(qū)需要國(guó)家批用地額度，跟不上需求，商人們就拿著錢同周邊的村莊商量：你把土地變成廠房，我就付你租金。眼看著錢送上門來，一個(gè)支部書記開始研究法律，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民辦企業(yè)是可以的，還有一條說跟其他方聯(lián)辦企業(yè)也是可以的，于是就向國(guó)土局打報(bào)告說要跟臺(tái)資聯(lián)辦企業(yè)，并跟臺(tái)商簽署房屋租賃合同。后來當(dāng)?shù)赝恋鼐o張了以后，新的土地政策下來，明確了可以建廠房，但需要找出耕地來占補(bǔ)平衡。村里想出了應(yīng)對(duì)的辦法，將村里的零散土地復(fù)墾，變成耕地，騰出一定的畝數(shù)，這樣既盤活了土地，又符合政策。

我訪問過一個(gè)村支書，是村里的領(lǐng)袖人物，他跟我講的話我今天還記得。他說錢就在門口，地在我們腳下，怎么就弄不來這錢？

但是嚴(yán)格按照法律細(xì)究起來，這種做法是違規(guī)的，集體土地是不能出租的。集體土地只有收歸國(guó)有后，國(guó)家才把它批租出去。

到2007年，國(guó)家批準(zhǔn)成都設(shè)立改革試驗(yàn)區(qū)時(shí)，情況就好了一點(diǎn)，政策允許在土地和金融方面先行先試。試驗(yàn)區(qū)成立的第二年，就發(fā)生了汶川大地震，當(dāng)時(shí)都江堰很多農(nóng)戶的房子垮塌了，這種情況下逼出一個(gè)新的政策，中央要求成都用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的方法做好災(zāi)后重建工作。隨后，成都出臺(tái)了災(zāi)后農(nóng)房聯(lián)建政策。地震雖然讓房子塌了，但土地還在，城里人看中這個(gè)地方，愿意投資。于是，農(nóng)村的人出宅基地，城里的人出錢，聯(lián)合建房，占地面積不能超出宅基地。市政府要求，城里人必須先把農(nóng)民的房屋建好，才能建自己投資的房。

成都夏天很熱，但都江堰的青城山非常涼快，很多城里人到夏天時(shí)就把父母送到山里避暑，但城里人并不喜歡農(nóng)民的房子，所以有聯(lián)建的意愿。我們后來幫著計(jì)算了一下，農(nóng)民的宅基地40年使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城里的投資者，一畝地折合164萬元，普通農(nóng)民過去哪見到過這么多錢？

最初的嘗試成功了，后來就舉一反三，當(dāng)?shù)匕l(fā)現(xiàn)不光可以一對(duì)一，還可以一對(duì)多、多對(duì)一，最多的時(shí)候，12戶人家一起來聯(lián)建。案例多了起來，成都還成立鄉(xiāng)村規(guī)劃司，下鄉(xiāng)幫助聯(lián)建者去做規(guī)劃。

錢是城市人投資，卻不是完全援助，投資者從中也獲得了利益。發(fā)展到后來，通過這種方式建起了鄉(xiāng)村酒店和開發(fā)園。對(duì)于投資者不愿意去的那些土地，當(dāng)?shù)厝藙t想了一個(gè)辦法，把蓋在上面的房子拆了，之下的土地復(fù)墾成耕地，把原來蓋房子的權(quán)利抽出來到城里去賣，買到這個(gè)權(quán)利的人就可以在城市地貴的地方落下去。

大家都知道，土地、房屋是不動(dòng)產(chǎn)，但經(jīng)過這樣一設(shè)計(jì)，它們都變成動(dòng)產(chǎn)了。所以說，基層真是有辦法。

在地票制度中，誰都得到了利益，農(nóng)民、村集體直接從土地獲得了收益。而企業(yè)也可以使用土地，比如一家民營(yíng)企業(yè)想建個(gè)加油站，有個(gè)地票市場(chǎng)就有了可能。而政府在當(dāng)中可以通過征收個(gè)稅和交易稅，把土地增值收益中應(yīng)該歸公的一部分拿回來。

再看看深圳，雖然已經(jīng)全部是國(guó)有土地，但農(nóng)民連夜蓋樓，他們叫“種樓保地”，這種房屋沒有規(guī)劃，存在消防等隱患。但是政府跟農(nóng)民談不攏，政府說這個(gè)地是國(guó)有土地，農(nóng)民說地上蓋的房子是我的，最后的結(jié)果是這塊地誰也不能合法利用。

最后借著土地改革，深圳成為全國(guó)第二輪土地改革試驗(yàn)區(qū)。一塊土地拿到深圳土地交易中心去賣，賣出來10多億元，政府拿70%，農(nóng)民拿30%。農(nóng)民覺得很吃虧，要求在這基礎(chǔ)上，再?gòu)牡厣祥_發(fā)形成的物業(yè)中分得兩成，政府同意了。三成的土地收益加兩成的物業(yè)，可以年年收租金，對(duì)很多農(nóng)民來說是擁有一個(gè)永久資產(chǎn)的收益。后來農(nóng)民還覺得吃虧，就向政府提出要求，土地要定向拍賣給某家有潛力的公司，他們可以用三成的現(xiàn)金買它的股票，跟公司一起上市。從這件事情上可以看出來，農(nóng)民的水平其實(shí)都不低。

這樣一來，各種利益尋找到平衡點(diǎn)，又是皆大歡喜。去年底，這套做法嘗試成功后，又開始擴(kuò)大試點(diǎn)。

及時(shí)吸納底層經(jīng)驗(yàn)

可以歸納一下什么叫作改革的邏輯。首先是只要現(xiàn)實(shí)中生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑不適應(yīng)生產(chǎn)力，一定有人會(huì)行動(dòng)。行動(dòng)中有愚蠢的，但是也有聰明的，甚至有妙不可言的，這都是中國(guó)改革的資源。但是，有了這些底層的行為，能不能上升為政策，上升為法律，還有一個(gè)改革環(huán)節(jié)是必不可少的，就是要完成合法化。這時(shí)候輿論、理論、推理、完善、領(lǐng)導(dǎo)者的判斷都非常重要。

在改革的邏輯中，改革永遠(yuǎn)是兩層，底層和上層。底層出現(xiàn)了不適應(yīng)一定會(huì)想辦法，不論是記者、研究者，還是觀察者，一定要眼睛往下看。不要急急忙忙想什么救國(guó)大計(jì)、戰(zhàn)略，一旦貼近地面去看，肯定會(huì)有收獲。

中國(guó)的改革將會(huì)一步步走下去，停不下來。過去土地不值錢，現(xiàn)在可以籌資了，這是挺好的一步，但是邁的步子不一樣大，有的地可以賣，有的地為什么就不可以賣呢？土地如此，國(guó)企如此，壟斷行業(yè)如此，只要堅(jiān)持改革開放，就沒有一個(gè)領(lǐng)域是例外。

現(xiàn)在的向題是，改革的兩個(gè)層次往往碰不到一起。在很多情況下，是底層有行動(dòng)，上層沒有吸納，或者是政策挺好但不中用。因此，不論是執(zhí)政者，還是理論界，需要有基本的共同信念：不能把多數(shù)老百姓放到非法的位置上去，對(duì)于底層的經(jīng)驗(yàn)要及時(shí)地吸納進(jìn)來，變成體制的組成部分。

應(yīng)該看到，一些現(xiàn)實(shí)情況法律還不能承認(rèn)，但是它無害。不但無害，還有正面貢獻(xiàn)。我在上海調(diào)研時(shí)，曾有官員問我，上海的黑車很嚴(yán)重，已經(jīng)有跟正規(guī)出租車差不多的數(shù)量了，應(yīng)該怎么辦。我注意到一點(diǎn)，地鐵和公交車都是晚上11點(diǎn)停運(yùn)，這樣一來，居民下了地鐵，卻沒法乘公交車回家了。有需求沒有供給，黑車就這樣產(chǎn)生了。與其抱怨它亂，不如將它們納入法律規(guī)范內(nèi)，要求它守秩序。這說明一個(gè)道理，如果一件事情明明有市場(chǎng)，卻不加承認(rèn)，又清理不了，最終可能把更多的人推到法外世界去。所謂好的治理，關(guān)鍵在于及時(shí)把合理的需求吸納入正常軌道。比如，當(dāng)年的包產(chǎn)到戶是非法的、到香港打工是非法的、開廠雇人是非法的，在及時(shí)加以合法化以后，不但沒有亂，反而對(duì)經(jīng)濟(jì)起到了非常積極的作用。

所以，只需把實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的因素加以疏解，生產(chǎn)力就可以解放出來。如同中國(guó)的城市一樣，美國(guó)紐約也曾經(jīng)為路邊的小攤販困擾。有意見認(rèn)為，攤販們擾亂市政公共通道，提議宣布街上擺攤違法。當(dāng)時(shí)的市長(zhǎng)布隆伯格認(rèn)為這樣不行，取締3000個(gè)攤販，將影響到3000個(gè)家庭。最后的處理辦法是規(guī)范攤販的行為，比如，規(guī)定每條街在不影響交通的情況下可以有多少個(gè)攤位，同時(shí)要有牌照，要具備衛(wèi)生條件，等等。這就是社會(huì)服務(wù)一個(gè)正確的方向，把人們納入到合法的框架里，來讓他們堂堂正正掙錢，給社會(huì)增加福利。

（摘自《財(cái)經(jīng)》）