張千帆

十八屆四中全會(huì)開風(fēng)氣之先，首次以“全面推進(jìn)依法治國(guó)”為主題，自然引起了普遍關(guān)注與期待。自1999年修憲以來，“依法治國(guó)”、“法治國(guó)家”等現(xiàn)代治國(guó)理念早已成為現(xiàn)行憲法的重要原則。之所以15年之后再次將法治作為重中之重，是因?yàn)槲覀兘袢针x此目標(biāo)依然有距離。雖然立法進(jìn)展巨大，中國(guó)法律體系基本形成，但是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象仍然普遍。如何推進(jìn)依法治國(guó)，仍是擺在中國(guó)面前的嚴(yán)肅課題。

究其根本，依法治國(guó)是有制度條件的。如果這些前提條件得不到滿足，推動(dòng)法治必然事倍功半，甚至徒勞無功。要全面推進(jìn)依法治國(guó)，有必要從實(shí)現(xiàn)司法公正、規(guī)范黨政權(quán)力、完善民主選舉、強(qiáng)化權(quán)利保障、健全憲法實(shí)施機(jī)制等方面入手。

首先，司法改革必須為法治進(jìn)步開道。這個(gè)話題幾乎已是定論，無須贅述。沒有公正獨(dú)立、高效廉潔的法院，依法治國(guó)顯然只能是遙不可及的夢(mèng)想。最近，最高人民法院宣布了司法改革的“四五綱要”，明確了司法職業(yè)化的改革目標(biāo)。上海等六個(gè)試點(diǎn)地方也已制定了具體改革方案，并開始試行。

總的來說，這些方案有效回應(yīng)了過去飽受詬病的“司法綜合征”，即法官職業(yè)素質(zhì)參差不齊、法院缺乏獨(dú)立性、審判極易受到政治與行政干預(yù)、司法地方保護(hù)主義嚴(yán)重、司法腐敗嚴(yán)重、律師辯護(hù)權(quán)常常受到阻礙。針對(duì)這些問題，新一輪改革設(shè)計(jì)了司法人員分類管理、弱化法院內(nèi)外的行政管理、強(qiáng)化司法垂直管理、全面公開判決書等舉措。如果這些改革措施落實(shí)到位，那么“司法綜合征”將逐一化解，中國(guó)法治將向前邁進(jìn)一大步。

其次，實(shí)現(xiàn)法治的當(dāng)務(wù)之急是規(guī)范公權(quán)力。司法權(quán)威未能確立的另一面，是過于強(qiáng)大而難以受到約束的黨政權(quán)力。長(zhǎng)期實(shí)行的地方“一把手”負(fù)責(zé)制加劇了權(quán)力集中。薄熙來、周永康之流之所以能夠在不同職位上為所欲為，正是因?yàn)槠渥鳛椤耙话咽帧钡臋?quán)力得不到有效制約。這樣的體制很容易造成領(lǐng)導(dǎo)脫離群眾、少數(shù)人說了算的局面，并為公權(quán)濫用敞開大門。要從根本上改革高度集中的決策權(quán)力格局，有必要建立各級(jí)集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，形成適當(dāng)?shù)臋?quán)力制衡制度。這就要加強(qiáng)民主政治建設(shè)，逐級(jí)落實(shí)民主選舉。近年來，中國(guó)基層社會(huì)群體性事件多發(fā)，損害了基層穩(wěn)定與執(zhí)政根基，根源在于各級(jí)人大未能按憲法的規(guī)定有效發(fā)揮作用。目前，絕大多數(shù)社會(huì)問題都產(chǎn)生于基層。規(guī)范基層人大選舉能夠從源頭上解決基層社會(huì)問題，極大地鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)和維護(hù)政府威信。在規(guī)范人大選舉基礎(chǔ)上，強(qiáng)化各級(jí)人大職能并推動(dòng)人大代表專職化，從各級(jí)人大常委會(huì)開始，逐年增加專職委員的比例。人大代表的履職方式應(yīng)由代表自己決定，合法的履職活動(dòng)不應(yīng)受干預(yù)。當(dāng)然，推進(jìn)民主與法治不能遺漏基層群眾自治組織。村委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)選舉是中國(guó)基層民主的最新嘗試，同樣需要制度保障。

從媒體披露的周永康發(fā)跡史不難看出，中國(guó)式腐敗的源頭主要有三個(gè)：公有土地、國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的介入與管制。要真正實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，國(guó)家必須保障民營(yíng)企業(yè)的法律平等地位，放松對(duì)民營(yíng)資本的管制，讓市場(chǎng)最大程度地發(fā)揮作用。同時(shí)，改革土地管理制度，落實(shí)2004年憲法修正案規(guī)定的“公正補(bǔ)償”原則，放松農(nóng)地用途管制，將土地使用權(quán)還給農(nóng)民，并將城市化和征地脫鉤。為此，有必要杜絕“土地財(cái)政”，合理分配中央與地方財(cái)稅，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，并從根本上扭轉(zhuǎn)“GDP至上”的發(fā)展思路，讓地方政府專心投入治安、教育、民生、環(huán)保等地方公益事業(yè)，而不是借“發(fā)展”的名義侵吞人民的利益并為腐敗創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

最后，依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)。只要認(rèn)真對(duì)待憲法，司法公正、限制公權(quán)、規(guī)范選舉、保障權(quán)利本來會(huì)自然得到落實(shí)。然而，由于憲法實(shí)施機(jī)制不完善等原因，現(xiàn)行憲法未能發(fā)揮憲法序言所期許的“最高的法律效力”。要改變這種狀況，必須完善憲法實(shí)施機(jī)制，讓憲法規(guī)定真正落到實(shí)處，對(duì)保障公民權(quán)利、監(jiān)督國(guó)家權(quán)力發(fā)揮有效作用?，F(xiàn)行憲法第61條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”。但是1982年憲法頒布長(zhǎng)達(dá)三十年來，人大常委會(huì)卻從未行使第61條賦予的這項(xiàng)權(quán)力，而在此期間卻出現(xiàn)大量憲法性問題，足以表明改革現(xiàn)行憲法實(shí)施機(jī)制的必要性。

綜上，只要能實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)司法公正、規(guī)范黨政權(quán)力、完善民主選舉、強(qiáng)化權(quán)利保障、健全憲法實(shí)施機(jī)制，依法治國(guó)即是一件水到渠成的事情。（作者為北京大學(xué)憲法學(xué)教授）endprint