馬堅(jiān)波

（中共北京市朝陽區(qū)委黨校，北京 100028）

隨著我國金融機(jī)構(gòu)市場化改革步伐的加快，特別是存款利率市場化及金融機(jī)構(gòu)對內(nèi)對外開放的推進(jìn)，金融市場上各機(jī)構(gòu)之間的競爭日趨激烈，部分競爭力較弱、不良貸款率較高、資本充足率較低的中小金融機(jī)構(gòu)將不可避免地面臨破產(chǎn)及市場退出的風(fēng)險。如何借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，從國情出發(fā)，探索構(gòu)建我國金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制，成為當(dāng)前深化金融市場化改革必須面對和破解的重要課題。

一、構(gòu)建市場退出機(jī)制是金融機(jī)構(gòu)市場化改革的需要

首先，利率市場化使弱小金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)退出的風(fēng)險增加，要求構(gòu)建完善的市場退出機(jī)制。利率市場化已經(jīng)成為金融業(yè)改革發(fā)展的大勢所趨，不僅有利于理順資金價格，更好地發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，而且可以降低企業(yè)融資成本，推動金融更好地為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。但是，利率市場化改革會對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營帶來挑戰(zhàn)，將考驗(yàn)商業(yè)銀行特別是中小銀行的定價能力。利率市場化將使大銀行利用較強(qiáng)的定價能力獲取更多的收益，中小銀行則會面臨一定程度的競爭壓力。在激烈的市場競爭中，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)在所難免。在較為成熟的經(jīng)濟(jì)體中，銀行破產(chǎn)已屬司空見慣，例如美國2009年共有140家銀行破產(chǎn)，2010年更是達(dá)到157家。不過，由于具有成熟的市場環(huán)境和完備的法律制度，這種頻繁的破產(chǎn)并沒有給美國銀行業(yè)帶來太大沖擊，反而使市場出清，為經(jīng)濟(jì)體注入了更多的活力。

其次，金融業(yè)對內(nèi)對外開放需要有市場退出機(jī)制與之配套。伴隨經(jīng)濟(jì)全球化，我國金融業(yè)對外開放已經(jīng)實(shí)行一段時期，而黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”以及“允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)”，更為我國金融業(yè)改革開放尤其是對內(nèi)開放指明了方向?？梢灶A(yù)見，我國民營銀行等將進(jìn)入快速發(fā)展的新階段，各類外部投資者，包括民間資本、外國資本將允許注入大型國有金融機(jī)構(gòu)，民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域?qū)M(jìn)一步得到鼓勵和引導(dǎo)。既然允許外資、民資等進(jìn)入金融業(yè)，就需要完善相應(yīng)的風(fēng)險處置與退出機(jī)制，讓市場發(fā)揮更重要的作用。只有這樣，才能讓外資或民營金融機(jī)構(gòu)的股東認(rèn)清自身的風(fēng)險分擔(dān)，提高經(jīng)營效率，注重風(fēng)險防范，減少道德風(fēng)險。一旦經(jīng)營出現(xiàn)問題，一方面存款保險制度可以保證存款人的利益，另一方面完善的市場退出機(jī)制有助于銀行迅速退出市場，將其不良影響降到最低。

再次，部分金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險狀況不容樂觀，需要一個完備的市場退出機(jī)制，來保證問題銀行不會給債權(quán)人以及整個金融體系帶來重創(chuàng)。部分金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險狀況主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是不良貸款率。從2013年以來，大型商業(yè)銀行的不良貸款率指標(biāo)較穩(wěn)定，但是中小型商業(yè)銀行的不良貸款率在上升，特別是農(nóng)村商業(yè)銀行，不良貸款率一直盤旋在高位。因此，中小型銀行收回貸款的風(fēng)險較大，嚴(yán)重者可能面臨破產(chǎn)風(fēng)險。一旦銀行無法收回貸款，大量存款者也面臨償付風(fēng)險，這時就需要存款保險制度來保障存款人的利益。二是資本充足率。此項(xiàng)指標(biāo)反映商業(yè)銀行在存款人和債權(quán)人的資產(chǎn)遭到損失之前，該銀行能以自有資本承擔(dān)損失的程度。圖1顯示，我國商業(yè)銀行資本充足率持續(xù)下滑，抵御風(fēng)險能力下降。三是全國銀行間同業(yè)拆借利率。我國銀行間同業(yè)拆借利率持續(xù)上升，在發(fā)生2013年6月份“錢荒”事件時，其達(dá)到7%的高位。這就向我們傳遞了一個信號，即隨著利率市場化改革的步步推進(jìn)，銀行間競爭日益激烈，銀行融資成本加大，隨著未來存款利率市場化的推進(jìn)，銀行所獲息差將會越來越小，很多中小銀行可能不堪重負(fù)，最終面臨破產(chǎn)風(fēng)險，而這就需要一個完備的市場退出機(jī)制，來保證問題銀行不會給債權(quán)人以及整個金融體系帶來重創(chuàng)。

圖1 2013年中國商業(yè)銀行資本充足率指標(biāo)

二、當(dāng)前我國破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)市場退出的障礙

金融機(jī)構(gòu)退出，是指金融機(jī)構(gòu)終止存續(xù)狀態(tài)。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，金融機(jī)構(gòu)市場退出包括收購和兼并、托管或接管、行政關(guān)閉或撤銷、解散及破產(chǎn)清算等五種類型，但是我國金融機(jī)構(gòu)退出市場主要采用行政關(guān)閉、接管或托管及購并三種方式，極少采用破產(chǎn)方式，即使采用了破產(chǎn)方式，其完成破產(chǎn)程序的效率也非常低下。迄今為止，只有大鵬證券、南方證券以及廣東國際投資信托三家公司的市場退出是通過司法破產(chǎn)程序解決的?？偟膩碚f，我國破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置的效率較低，而且成本高昂，“退出難”已成為近幾年金融機(jī)構(gòu)市場退出的總體狀況，具體而言，我國破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)市場退出主要存在三方面的障礙。

首先，缺少市場退出的法律制度和誠信的社會背景。我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制雖然已經(jīng)取得長足發(fā)展，但至今尚未健全成熟，金融機(jī)構(gòu)按市場原則退出競爭的法律制度建設(shè)還未完成，尚未建立統(tǒng)一的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度。金融機(jī)構(gòu)在面臨停業(yè)整頓及撤銷關(guān)閉時缺乏完善的制度安排，一些具體問題如清算等無法得到妥善解決。此外，我國的市場信用體系尚未完全建立起來，法律對市場主體的誠信約束不夠，在不遵守市場紀(jì)律的收益遠(yuǎn)大于違反市場紀(jì)律的成本的情況下，金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)必然會大量存在，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險難以從根本上得到緩解。這種情況得不到有效扭轉(zhuǎn)，金融機(jī)構(gòu)實(shí)行市場退出就會始終面臨巨大壓力。

其次，由于慮及社會穩(wěn)定，長期以來各級政府一直不愿讓本該倒閉的銀行破產(chǎn)退出市場，而習(xí)慣于采用行政手段，實(shí)行治標(biāo)不治本的簡單處置。比如，建國后第一家被行政關(guān)閉的商業(yè)銀行——海南發(fā)展銀行，14年來一直處于清算過程中，至今尚未實(shí)施破產(chǎn)程序。政府在救助過程中往往介入過深，且過多運(yùn)用行政手段。這種行政力量不僅表現(xiàn)在直接行政關(guān)閉問題金融機(jī)構(gòu)，也表現(xiàn)在主導(dǎo)機(jī)構(gòu)的兼并重組。政府在處理問題機(jī)構(gòu)時，習(xí)慣采用“拉郎配”的方式，實(shí)現(xiàn)“以強(qiáng)并弱”的并購，而不是按照市場經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行嚴(yán)格意義上的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易行為，也就是說，沒有從根本上體現(xiàn)由市場實(shí)現(xiàn)資源有效配置的原則。這種由國有金融機(jī)構(gòu)簡單兼并重組有問題的機(jī)構(gòu)，不讓后者進(jìn)入破產(chǎn)境地的做法，雖然可以暫時緩解風(fēng)險，卻不能使金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險得到根本的化解，反而加劇了風(fēng)險的積累，拖累原來經(jīng)營穩(wěn)健的金融機(jī)構(gòu)，甚至可能誘發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險。

再次，缺乏相應(yīng)的風(fēng)險補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制。長期以來，我國對存款人進(jìn)而對金融機(jī)構(gòu)的保護(hù)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了發(fā)達(dá)國家，通常情況是，由央行出面對個別或局部地區(qū)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的擠兌或破產(chǎn)風(fēng)波，施以大量的緊急救助貸款或?qū)C(jī)構(gòu)整體收購方提供大量的資金支持以平息風(fēng)險。即使這些處置措施無效，不得不采取退出市場時，也是由政府或監(jiān)管機(jī)構(gòu)出面承擔(dān)本應(yīng)由投資者、債權(quán)人、經(jīng)營者甚至存款人所應(yīng)承擔(dān)的全部損失。這種對于問題機(jī)構(gòu)危機(jī)處置成本及對存款人損失補(bǔ)償統(tǒng)統(tǒng)由監(jiān)管當(dāng)局或國家財(cái)政墊付的做法，極大地加重了政府負(fù)擔(dān)。長期來看，隨著金融市場競爭日趨激烈，面臨破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)漸趨增加，這種簡單由政府負(fù)責(zé)埋單的處置辦法，終將難以為繼，而且極易形成道德風(fēng)險并轉(zhuǎn)嫁為政府債務(wù)風(fēng)險。

最后，尚未建立市場經(jīng)濟(jì)國家通行的存款保險制度。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，主要是通過建立存款保險機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)市場退出事宜。這種存款保險制度最大的好處在于保護(hù)存款人特別是中小額存款人的利益，同時，也可以減輕政府或中央銀行在銀行倒閉中承擔(dān)的財(cái)政負(fù)擔(dān)和風(fēng)險。在我國，由于存款保險制度尚未建立，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)退出市場時，廣大小額存款者缺少最基本的保護(hù)，肯定引發(fā)矛盾沖突，進(jìn)而影響到社會穩(wěn)定，這是長期以來我國金融機(jī)構(gòu)難以實(shí)現(xiàn)真正市場化退出的癥結(jié)所在。

三、構(gòu)建適合我國國情的金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制

為了穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的市場退出，借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，從我國國情出發(fā)，建立存款保險制度、分類指導(dǎo)不同金融機(jī)構(gòu)市場退出、弱化政府干預(yù)并更多發(fā)揮市場作用是較為可行的制度設(shè)想。

首先，依據(jù)國情建立存款保險制度。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，存款保險制度通常是指由符合條件的各類存款性金融機(jī)構(gòu)集中起來建立一個保險機(jī)構(gòu)，存款機(jī)構(gòu)作為投保人按一定存款比例向其繳納保險費(fèi)，以此建立存款保險準(zhǔn)備金，在成員機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機(jī)或面臨破產(chǎn)倒閉風(fēng)險時，存款保險機(jī)構(gòu)向其提供財(cái)務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款，以保護(hù)存款人利益，維護(hù)存款機(jī)構(gòu)信用，穩(wěn)定金融秩序?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“建立存款保險制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制”，這是根據(jù)我國金融市場化實(shí)踐，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)作出的正確決策。下一步我們要做的就是如何從國情出發(fā)，建立適合我國的存款保險制度。在我國，小銀行抗風(fēng)險能力弱，繳納的保險費(fèi)率按理應(yīng)該高些，但是高費(fèi)率直接導(dǎo)致銀行成本上升，甚至攸關(guān)中小存款金融機(jī)構(gòu)的生死存亡，這樣做顯然完全違背存款保險制度的本意，為此可以考慮在存款保險制度實(shí)施初期設(shè)置一個過渡期，給予小微金融機(jī)構(gòu)一定的政策傾斜，比如對其繳納的保險費(fèi)采取國家財(cái)政補(bǔ)貼的方式。小微金融機(jī)構(gòu)可以利用這一過渡期，抓住利率市場化的契機(jī)，主動調(diào)整經(jīng)營和服務(wù)策略，贏得并拓展生存空間。此外，關(guān)于賠付機(jī)制，若實(shí)行限額賠付，則當(dāng)銀行發(fā)生信用危機(jī)時，小額儲戶一般都能全額收回存款，這就會使小額儲戶產(chǎn)生將存款存入中小型銀行的逆向選擇問題，而大額儲戶則會選擇把存款分流到各個銀行，所以筆者認(rèn)為有限賠付不利于市場的公平競爭，按比例賠付或許更符合中國國情。

其次，區(qū)分不同性質(zhì)的銀行，采取不同的市場退出方式。破產(chǎn)雖然是凈化金融市場、提高金融機(jī)構(gòu)效率的有效途徑，但是其對金融市場造成的震蕩還是不可小覷的，所以應(yīng)該盡量避免破產(chǎn)。對此，我國可以區(qū)分不同性質(zhì)的銀行，采取不同的退出方式。對于國有銀行，不適用破產(chǎn)程序，債務(wù)由國家償還；對于私營股份制銀行，當(dāng)出現(xiàn)嚴(yán)重問題時先行政關(guān)閉，如果有其他金融機(jī)構(gòu)愿意接收，可以不適用破產(chǎn)程序，如果無其他金融機(jī)構(gòu)接收，且又資不抵債的，必須啟動破產(chǎn)程序，實(shí)施破產(chǎn)，其儲蓄存款由存款保險公司負(fù)責(zé)償還，股東以其持有的股份承擔(dān)有限責(zé)任。但必須注意國有銀行的道德風(fēng)險問題，可以采取事前預(yù)防機(jī)制，限制國有銀行道德風(fēng)險的發(fā)生。

再次，減少政府干預(yù)，鼓勵金融機(jī)構(gòu)自由并購。并購是市場經(jīng)濟(jì)國家的金融機(jī)構(gòu)退出市場較為普遍和重要的方式，這種市場退出方式給社會、經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊最小。我國歷史上也有很多金融機(jī)構(gòu)并購案，但其背后都是政府力量在發(fā)揮作用，這種政府干預(yù)破壞了市場在資源配置中的有效性，往往不顧健康金融機(jī)構(gòu)的意愿，導(dǎo)致風(fēng)險的進(jìn)一步累積或者健康金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量惡化。所以，在未來的并購重組中，必須讓市場說話，讓金融機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況自由選擇并購對象。

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