文 楊玉生

從德國(guó)行政法的歷史發(fā)展階段看，經(jīng)歷了君權(quán)國(guó)、警察國(guó)到法治國(guó)三個(gè)階段。從君權(quán)國(guó)向法治國(guó)的過(guò)渡是一個(gè)逐漸的演化過(guò)程。

從德國(guó)行政法的歷史發(fā)展階段看，經(jīng)歷了君權(quán)國(guó)、警察國(guó)到法治國(guó)三個(gè)階段。從君權(quán)國(guó)向法治國(guó)的過(guò)渡是一個(gè)逐漸的演化過(guò)程，人們很難確定某個(gè)時(shí)間點(diǎn)作為嚴(yán)格的分界線，而只能提出一個(gè)大略的歷史分期：（一）邦君權(quán)國(guó)時(shí)期：從維斯特伐里亞和約至18世紀(jì)中期 ；（二）警察國(guó)時(shí)期：從普魯士國(guó)王腓特烈二世當(dāng)政，實(shí)行開明專制主義，至德意志帝國(guó)建立；（三）法治國(guó)時(shí)期：德意志帝國(guó)頒布德意志帝國(guó)憲法為起點(diǎn)。歐洲中世紀(jì)晚期發(fā)生的宗教改革、農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)等，造成了德意志帝國(guó)的進(jìn)一步衰落，使其成為了一個(gè)形同虛設(shè)的空殼。

“法治國(guó)”與“警察國(guó)”兩個(gè)詞匯，在19世紀(jì)的德國(guó)，是人們闡述德國(guó)法制進(jìn)程不可或缺的核心詞，前者是對(duì)理想目標(biāo)的一種描述，后者反映了18、19世紀(jì)德國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

對(duì)生活在當(dāng)今世界的人們來(lái)說(shuō)，“警察國(guó)”是血腥、恐怖、極權(quán)的代名詞。提起“警察國(guó)”,很多人首先想到的是納粹德國(guó)。在納粹統(tǒng)治時(shí)期，以希姆萊為頭目的“秘密警察”可以超越一切法律限制，運(yùn)用各種令人發(fā)指的暴力手段打擊、消滅政治對(duì)手，對(duì)民眾實(shí)施“無(wú)微不至”的社會(huì)控制。無(wú)疑，希特勒統(tǒng)治下的納粹德國(guó)是警察國(guó)家的典型代表。然而，讓人意想不到的是，奧托·邁耶在《德國(guó)行政法》一書中卻對(duì)警察國(guó)做出了這樣的評(píng)價(jià)：“警察國(guó)是舊的法律形態(tài)和現(xiàn)在法律形態(tài)之間的過(guò)渡階段，是新的國(guó)家制度的孕育者。新的國(guó)家制度是建立在警察國(guó)基礎(chǔ)之上的。警察國(guó)所形成的觀念并未被磨滅或忽視，而是繼續(xù)得到了發(fā)展?！焙苊黠@，在邁耶的筆下，“警察國(guó)”絕不是一個(gè)徹頭徹尾的貶義詞，更多是一種客觀的歷史描述。警察國(guó)是傳統(tǒng)專制主義走向法治國(guó)的一個(gè)中間環(huán)節(jié)，起著承前啟后的作用。

帝國(guó)的衰落使得統(tǒng)治權(quán)向各個(gè)邦國(guó)君主轉(zhuǎn)移和集聚，這就形成了所謂的邦君權(quán)國(guó)。在邦君權(quán)國(guó)中，統(tǒng)治權(quán)當(dāng)然是相當(dāng)集中，并且是至高無(wú)上的。

18世紀(jì)中期以后，在啟蒙思想的影響下，德意志歷史開始進(jìn)入“開明專制主義”時(shí)期。恰恰是這個(gè)時(shí)期的國(guó)家統(tǒng)治形式被邁耶賦予一個(gè)“警察國(guó)”的名稱。在某種意義上，“警察國(guó)”和“開明專制主義”是同義詞，至少有相當(dāng)多的含義重合。“警察國(guó)”不同以往的突出特點(diǎn)，首先是世俗國(guó)家觀念的形成。隨著啟蒙思想深入人心，君權(quán)神授的理念受到普遍的質(zhì)疑。在人們的心目中，國(guó)王已不再是由上帝指派，超越法律的統(tǒng)治者，而是理性的國(guó)家秩序的最高代表者，其職責(zé)是增進(jìn)其臣民的公共福利。

正因?yàn)槿绱?，?dāng)時(shí)的開明專制君主腓特烈大王就稱自己為“國(guó)家的第一號(hào)仆人?！敝辽?gòu)睦碚撋险f(shuō)，國(guó)王地位再高，也是為國(guó)家服務(wù)的，國(guó)王的意志也應(yīng)該服從理性的國(guó)家秩序。腓特烈大王于1740年上臺(tái)后，實(shí)施了一系列的順應(yīng)時(shí)代潮流的改革，比如徹底廢除了刑事審判中的酷刑，主張宗教信仰自由，倡導(dǎo)法律面前人人平等以及法律具有普遍約束力的理念，主持制定了德意志法制史上具有深遠(yuǎn)影響的《普魯士一般邦法》。恰恰是在這個(gè)時(shí)期，“完成了向一種不同的制度的轉(zhuǎn)變。人們意識(shí)到，恰恰是為了國(guó)家福祉的宏偉目標(biāo)，應(yīng)該單獨(dú)在司法這個(gè)特別領(lǐng)域制止王侯的個(gè)人干涉……”也就是說(shuō)，普通的民事和刑事案件審判獲得很大程度的獨(dú)立性，即使位高權(quán)重的國(guó)王一般也不再直接干涉法庭的審判。在這個(gè)意義上，司法獨(dú)立在警察國(guó)時(shí)期已得到了初步實(shí)現(xiàn)。

然而，在警察國(guó)中，法律的普遍約束力僅限于國(guó)王個(gè)人的權(quán)力，大量以國(guó)家名義實(shí)施的行政活動(dòng)完全不受約束，只聽命于國(guó)王。國(guó)家具有雙重法人人格，即私法人人格與公法人人格。國(guó)家的私法人格就是國(guó)庫(kù)，它掌握著國(guó)家財(cái)產(chǎn)，在處理財(cái)產(chǎn)時(shí)適用民事法律規(guī)范，受民事法庭管轄，作為私法人的國(guó)家應(yīng)依法辦事。作為公法人的國(guó)家，沒(méi)有財(cái)產(chǎn)，只擁有權(quán)力，即“普遍性的命令權(quán)”。其權(quán)力行為不受法律限制，只聽命于國(guó)王。這樣，在國(guó)家名義下集聚起來(lái)的權(quán)力比以往任何時(shí)候都膨脹。在邁耶看來(lái)，警察國(guó)和法治國(guó)的本質(zhì)區(qū)別在于國(guó)家的行政行為是否得到有效的控制。“憲政是行政法的前提”，因而向法治國(guó)的過(guò)渡是以實(shí)施憲法和行政監(jiān)督的法治化為主要內(nèi)容的。

從19世紀(jì)中葉開始，德意志的一些小邦國(guó)制定了憲法，實(shí)行法律優(yōu)先和法律保留原則，將行政置于法律的控制之下。1849年，在法蘭克福召開的國(guó)民議會(huì)通過(guò)第一部超越各邦國(guó)的帝國(guó)憲法，在德意志歷史上第一次規(guī)定了公民基本權(quán)利和司法權(quán)對(duì)國(guó)家行政行為的約束。雖然這部憲法很快就遭到破產(chǎn)，但這些內(nèi)容成為引領(lǐng)德意志邁向法治國(guó)家的旗幟，并為后來(lái)的《魏瑪憲法》和《基本法》所采納并發(fā)揚(yáng)光大。此后，將國(guó)家行政行為置于司法監(jiān)督之下的目標(biāo)，是以各個(gè)邦國(guó)為單位逐步實(shí)現(xiàn)的。1863年，在實(shí)力比較強(qiáng)盛的德意志邦國(guó)巴登建立了德意志歷史上第一個(gè)獨(dú)立的行政法院。隨后，行政法院在普魯士、黑森、符騰堡以及巴伐利亞等邦國(guó)紛紛建立。1870年德意志完成民族統(tǒng)一，建立德意志帝國(guó)，并頒布憲法，為德國(guó)進(jìn)入法治國(guó)時(shí)期創(chuàng)造了前提。至19世紀(jì)末20世紀(jì)初，通過(guò)行政法院實(shí)施全面的司法監(jiān)督的目標(biāo)，已在德意志得到普遍化的實(shí)現(xiàn)。行政法院的普遍化建立以及對(duì)國(guó)家行政行為所實(shí)際形成的監(jiān)控，標(biāo)志著德意志完成了從“警察國(guó)”向“法治國(guó)”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一步。

德國(guó)學(xué)界普遍認(rèn)為，德國(guó)歷史從“警察國(guó)”時(shí)期進(jìn)入“法治國(guó)”時(shí)期的標(biāo)志性事件發(fā)生在1882年。在這一年，柏林高等行政法院在一個(gè)訴訟案件中判決柏林警察局?jǐn)≡V。這個(gè)判決在歷史上被稱作“克羅伊茲貝格判決”?？肆_伊茲貝格當(dāng)時(shí)是柏林的一個(gè)區(qū)。在此之前，柏林警察局曾發(fā)布過(guò)一項(xiàng)規(guī)定：在克羅伊茲貝格地區(qū)，建筑物不得超過(guò)某個(gè)特定的高度。因?yàn)榻ㄖ锍撸确恋K人們觀瞻1821年已矗立在該區(qū)的一座勝利紀(jì)念碑，也妨礙人們?cè)诩o(jì)念碑上欣賞城市景色。一位該地區(qū)土地所有者提出的建設(shè)申請(qǐng)被當(dāng)局依據(jù)該規(guī)定駁回。該土地所有者因此向柏林高等行政法院提起訴訟。最終，該訴訟以原告勝訴而告終。柏林高等行政法院法官依據(jù)《普魯士邦一般法》第二部分第10條第17款的規(guī)定，判決柏林警察局的這項(xiàng)規(guī)定是無(wú)效的，因?yàn)榫斓穆氊?zé)是“防御危險(xiǎn)”，無(wú)權(quán)為市容規(guī)劃發(fā)布規(guī)定?？肆_伊茲貝格判決被看作是專制主義的“警察國(guó)家”的終結(jié)者。從此，德國(guó)歷史正式進(jìn)入法治國(guó)時(shí)期。