梁華峰

經(jīng)濟(jì)政策制定的目的在于糾正市場(chǎng)失靈，但是任何政府干預(yù)的行為，都需付出交易成本的代價(jià)。在經(jīng)濟(jì)政策制定的過程中，交易成本常常表現(xiàn)為決策成本、規(guī)模成本、摩擦成本等，降低交易成本有賴于政府角色的匡正和制度對(duì)政府行為的限定與規(guī)范。

在現(xiàn)代社會(huì)中，政治制度就像市場(chǎng)制度，政治家就像企業(yè)家，公民（選民）就像消費(fèi)者，選舉制度就像交易制度，選票就像貨幣。在政治市場(chǎng)里，人們建立起契約交換關(guān)系，一切活動(dòng)都以個(gè)人的成本與收益計(jì)算為基礎(chǔ)。由于政治制度與市場(chǎng)制度有很多相似性，所以經(jīng)濟(jì)學(xué)的許多原理可以用來分析政治決策行為。政府的公共政策特別是經(jīng)濟(jì)政策可以看作是政治市場(chǎng)政治交易達(dá)成的契約，政策制定被認(rèn)為是一個(gè)動(dòng)態(tài)的博弈過程，面臨著對(duì)立信息、激勵(lì)和約束行為等系列問題。因此，本文嘗試從交易成本的視角來研究政府經(jīng)濟(jì)政策制定中的各種問題。

經(jīng)濟(jì)政策制定的目的

政府經(jīng)濟(jì)政策的目的在于糾正市場(chǎng)失靈。Stiglitz認(rèn)為，市場(chǎng)失靈包括八個(gè)方面：自然壟斷和壟斷，公共品，外部效應(yīng)，不完善的市場(chǎng)，信息的不足，失業(yè)、通貨膨脹及失衡，再分配，優(yōu)效品。在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架中，政府作為“市場(chǎng)失靈”的救治者而取得了合理的存在。其中，政府的經(jīng)濟(jì)政策是政府用來糾偏市場(chǎng)失靈的有力工具。政府實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策，主要是財(cái)政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策等，以解決失業(yè)、通貨膨脹與經(jīng)濟(jì)失衡等問題。如通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策、累進(jìn)稅制等措施來改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不平衡發(fā)展，控制貧富差距；通過貨幣政策的實(shí)施來遏制通貨膨脹；以及通過產(chǎn)業(yè)政策來調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、引導(dǎo)投資、促進(jìn)出口等。根據(jù)Stiglitz的“非分散化基本定理”，我們可以得出結(jié)論，即沒有政府干預(yù)，就不能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的有效配置。

因此，糾正市場(chǎng)失靈，政府責(zé)無旁貸。但有一點(diǎn)必須強(qiáng)調(diào)的是，政府經(jīng)濟(jì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)所起的輔助性作用，只能由彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈或不足而決定。原因在于，政府在糾正市場(chǎng)失靈的同時(shí)，同樣也產(chǎn)生了政府失靈。政府在經(jīng)濟(jì)政策制定的過程中，同樣也產(chǎn)生了交易成本。

經(jīng)濟(jì)政策制定過程中的交易成本

關(guān)于交易成本，有各種各樣的理解。以張五常為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張從人類制度的角度來認(rèn)識(shí)交易成本。在他們看來，交易總是發(fā)生在一定的自然環(huán)境與社會(huì)背景之中，它存在于兩個(gè)或兩個(gè)以上的個(gè)體之間，其必然包含自然、歷史和人類發(fā)展進(jìn)程中所形成的秩序或規(guī)則，這便引發(fā)了制度成本。張五常認(rèn)為：“交易成本就可以看作是一系列制度成本，包括信息成本、談判成本、擬定和實(shí)施契約的成本、界定和控制產(chǎn)權(quán)的成本、監(jiān)督管理的成本和制度結(jié)構(gòu)變化的成本”。他進(jìn)一步指出：“所有的組織成本都是交易成本，分析經(jīng)濟(jì)組織的交易成本方法，可以從幾個(gè)參與者擴(kuò)展到‘政府甚至國(guó)家本身”。Williamson把交易成本解釋為：不同治理結(jié)構(gòu)下為完成任務(wù)而進(jìn)行計(jì)劃、協(xié)調(diào)以及監(jiān)督的比較成本。North首先“把交易成本分析推廣到政治交換中”，Vira區(qū)分了經(jīng)濟(jì)交易成本與政治交易成本，而Dixit則提出了經(jīng)濟(jì)政策制定過程中較為完整的政治交易成本的分析框架。

正如任何企業(yè)家都不能忽略產(chǎn)品成本與收益兩個(gè)方面一樣，政府在制定經(jīng)濟(jì)政策時(shí)同樣需要考慮政策運(yùn)行的交易成本和社會(huì)收益，而且衡量政府經(jīng)濟(jì)行為的優(yōu)劣也取決于這兩者之間存在的一定的比例關(guān)系，即主要是看它能否以較少的社會(huì)成本取得各種具實(shí)際成效的社會(huì)收益。經(jīng)濟(jì)政策運(yùn)行的交易成本體現(xiàn)在政策的制定、執(zhí)行以及政策的效應(yīng)等各個(gè)方面和階段，常見的交易成本包括：

決策成本。政府作為社會(huì)公共權(quán)力的執(zhí)掌者，是制定經(jīng)濟(jì)政策的主體。就多數(shù)國(guó)家而言，經(jīng)濟(jì)政策的制定總的來講都會(huì)不可避免受到各級(jí)最高決策者的影響，同時(shí)也是各個(gè)政府部門之間爭(zhēng)論、交鋒和博弈的過程。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，政府許多經(jīng)濟(jì)政策一拖再拖，遲遲不能出臺(tái)，政府不僅需要消耗大量的時(shí)間和精力去調(diào)停、平衡各方的利益，而且在多種權(quán)力和壓力的較量中政府很難保證從最優(yōu)的角度去合理安排、調(diào)整經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。當(dāng)前我國(guó)政府的決策成本出現(xiàn)上升的趨勢(shì)，相當(dāng)部分是由于具有政治色彩的討價(jià)還價(jià)造成的。正是經(jīng)濟(jì)決策過程本身存在的諸多弊端，給政府經(jīng)濟(jì)管理中的“尋租”活動(dòng)有機(jī)可尋，更加重了政府正確決策的難度。

規(guī)模成本。隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的日益繁雜，政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的干預(yù)與管理導(dǎo)致各國(guó)政府權(quán)力的上升和政府基礎(chǔ)的擴(kuò)大，然而，政府在實(shí)施多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的同時(shí)，并不一定意味著政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制必須相應(yīng)膨脹。一些現(xiàn)代行政學(xué)者從政治成本的角度分析了政府規(guī)模的大小問題。他們認(rèn)為，政府為了執(zhí)行某項(xiàng)政策而做出的政府性安排在得到社會(huì)公眾的接納后，其所推廣的政治成本就會(huì)下降，在實(shí)施另一個(gè)政策方案時(shí)，不必另外設(shè)置一套機(jī)構(gòu)和人員編制，可以相對(duì)便宜地轉(zhuǎn)移到這一政策方案的使用上。不斷龐大臃腫的政府非但會(huì)增加政府執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策的社會(huì)成本，而且會(huì)引起社會(huì)公眾的不滿。

摩擦成本。經(jīng)濟(jì)政策在運(yùn)行過程中出現(xiàn)的走樣和耗損，有時(shí)可能是由于政策間的摩擦和碰撞引起的。政府為了縮小實(shí)際的政策效果與原來政策目標(biāo)間的差距而在政策施行中付出的代價(jià)，即是由政策沖突產(chǎn)生的摩擦成本。政府系統(tǒng)為了維護(hù)政策原則的權(quán)威性和一致性，必須在政策實(shí)施過程中做出再一次的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，以糾正以往政策運(yùn)行中的偏差。由于政策摩擦在相當(dāng)范圍內(nèi)存在，一些本來在局部范圍內(nèi)可以解決的問題，卻波及到整體，有時(shí)不得不迫使政府系統(tǒng)付出高昂的代價(jià)，在全國(guó)展開統(tǒng)一行動(dòng)。

風(fēng)險(xiǎn)成本。體現(xiàn)政府意志的經(jīng)濟(jì)政策，在實(shí)施過程中，會(huì)產(chǎn)生多種政策效應(yīng)。它既可能產(chǎn)生推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的正效應(yīng)，也會(huì)伴隨著出現(xiàn)給社會(huì)帶來問題與矛盾的負(fù)效應(yīng)。因而，不僅要現(xiàn)實(shí)地分析經(jīng)濟(jì)政策制定和執(zhí)行過程的成本狀況，而且要在政策正式出臺(tái)之前對(duì)政策可能產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)進(jìn)行社會(huì)成本估價(jià)。由此產(chǎn)生的交易成本，我們稱之為“風(fēng)險(xiǎn)成本”。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)成本大于實(shí)施該政策而獲取的利益，人們就會(huì)傾向于選擇放棄；當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)成本小于實(shí)際獲利時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，采取相應(yīng)措施，努力降低風(fēng)險(xiǎn)成本。

規(guī)范成本?，F(xiàn)實(shí)中的經(jīng)濟(jì)政策不像人們想象的那樣，在理想狀態(tài)中發(fā)揮著它應(yīng)有的功能。它不僅會(huì)受到多種社會(huì)因素的干擾和影響，而且會(huì)因此改變或扭曲其固有的功能。由于現(xiàn)實(shí)中的經(jīng)濟(jì)政策受社會(huì)制約存在不同程度的缺陷和問題，那么在實(shí)際中就不可能不考慮這些缺陷和問題而盲目地實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策。因而，就需要政府在制定和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策的同時(shí)，加強(qiáng)法律和制度的規(guī)范和制約，使社會(huì)外界因素對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的隨機(jī)性影響降到最低限度。盡管這樣可能提高政府管理活動(dòng)的成本，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益來看，可以避免因缺乏必要的規(guī)范而給社會(huì)造成更大的損失。

經(jīng)濟(jì)政策制定過程中廣泛存在的交易成本，決定了政治市場(chǎng)的運(yùn)作需要有一套行之有效的規(guī)則，以此來降低各種各樣的交易成本。例如，規(guī)范化的立法程序、嚴(yán)格的司法與審判制度、候選人或行政官員財(cái)產(chǎn)與收入的公開化、行政官員的任期限制以及目標(biāo)責(zé)任制、對(duì)于政治活動(dòng)的新聞?shì)浾摫O(jiān)督制度等各類規(guī)章的建立與健全，都會(huì)有助于消除權(quán)力濫用與權(quán)力商品化現(xiàn)象。

降低經(jīng)濟(jì)政策制定中交易成本的思考

由于忽略交易成本的存在，往往導(dǎo)致政府的某些經(jīng)濟(jì)政策在市場(chǎng)的某些局部的失靈。這就意味著，政府在糾偏市場(chǎng)失靈的同時(shí)，未能有效克服市場(chǎng)失靈，反而阻礙和限制了市場(chǎng)功能的正常發(fā)揮，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)關(guān)系扭曲、市場(chǎng)缺陷與混亂加重，以致社會(huì)資源最優(yōu)配置難以實(shí)現(xiàn)。因此，在政府經(jīng)濟(jì)政策的制定過程中，政府一方面能夠在某種程度上調(diào)節(jié)市場(chǎng)運(yùn)行，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，糾正市場(chǎng)失靈；另一方面，政府并不是萬能的，政府的行為亦有其局限性，同樣會(huì)失靈或失敗。因此，必須認(rèn)識(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府行為的限度或局限性問題，確定并履行好政府的職能和角色，明確政府的權(quán)力范圍，規(guī)范政府的行為準(zhǔn)則，降低經(jīng)濟(jì)政策制定中的交易成本。

進(jìn)行憲制改革。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家和公共選擇理論家認(rèn)為，政府失靈應(yīng)該從現(xiàn)行體制上找原因，從制度創(chuàng)新上找對(duì)策，要克服政府干預(yù)行為的局限性及避免政府失靈，最關(guān)鍵的是要進(jìn)行憲制改革。政府制度的缺陷，根源于對(duì)權(quán)力的壟斷和對(duì)公共物品供給的壟斷。壟斷使公共物品無法象私人物品那樣，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)供求均衡和價(jià)格（稅種稅率）均衡。公共物品并非越多越好，也存在一個(gè)質(zhì)量問題和供求均衡問題。一旦發(fā)生質(zhì)量低劣和過多過濫，就會(huì)造成社會(huì)性災(zāi)難和資源的巨大浪費(fèi)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，要建立起對(duì)政府稅收和支出加以約束的機(jī)制，建立起市場(chǎng)力量和社會(huì)力量對(duì)于政府的約束機(jī)制，以抑制政府規(guī)模的過度增長(zhǎng)和機(jī)構(gòu)膨脹。衡量政府機(jī)構(gòu)改革成功與否，表層面上看是機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員數(shù)量的精簡(jiǎn)，但關(guān)鍵在于：第一，政府的職能轉(zhuǎn)變是否到位；第二，對(duì)于政府?dāng)U張的約束機(jī)制是否建立并且有效。

政治市場(chǎng)上需要對(duì)權(quán)力制衡與監(jiān)督，以防止權(quán)力的濫用。在通常的商品生產(chǎn)中，由于企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)很明確，財(cái)產(chǎn)所有者可以通過出售股票的方式避免其財(cái)產(chǎn)因受到代理人濫用而受損的風(fēng)險(xiǎn)。此外，財(cái)產(chǎn)所有者可以從增值的財(cái)產(chǎn)中拿出一部分與代理人分享，以便激勵(lì)代理人實(shí)現(xiàn)委托人所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。權(quán)力的共有性使得政治市場(chǎng)上的代理人問題不可能通過出售所有權(quán)避開權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。政治市場(chǎng)也不存在股份公司那樣的財(cái)產(chǎn)的貨幣增值，因此也無法采取利潤(rùn)分享的方式激勵(lì)代理人實(shí)現(xiàn)委托人的目標(biāo)。在不存在有效激勵(lì)機(jī)制的情況下，政治市場(chǎng)上只有對(duì)權(quán)力進(jìn)行制衡與監(jiān)督才能防止權(quán)力的濫用?，F(xiàn)代民主政體下行政、司法的相互獨(dú)立是一種有效的權(quán)力制衡方式。權(quán)力在任何一個(gè)部門的濫用都會(huì)受到其他部門的制約，按照權(quán)力運(yùn)用的范圍與特征實(shí)行分層次的權(quán)力監(jiān)督也可以有效地防止權(quán)力被濫用。為了降低監(jiān)督權(quán)力運(yùn)用的交易成本，需要成立專門性的權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)。每一項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)用不僅受到權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，也受到公眾的監(jiān)督。監(jiān)督與制衡機(jī)制的建立使得政治市場(chǎng)雖然無法通過激勵(lì)性措施促使代理人積極地實(shí)現(xiàn)委托人的目標(biāo)，卻可以通過懲罰手段迫使代理人按照委托人的意愿辦事。

轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府職責(zé)。政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)是政府職能的更新問題，主要是政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變，由強(qiáng)制性行政干預(yù)轉(zhuǎn)向服務(wù)監(jiān)控，解決職能上的錯(cuò)位、越位問題。服務(wù)行政的公眾取向是公共管理的發(fā)展方向，衡量公共管理成效的標(biāo)志是公眾利益在多大程度、多大范圍得到了保護(hù)和增進(jìn)。在經(jīng)濟(jì)管理上，要通過催化的手段進(jìn)行宏觀調(diào)節(jié)，動(dòng)員社會(huì)的力量推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是由政府自己來“劃槳”、來經(jīng)營(yíng)。掌好舵、不劃槳的政府，不僅不是懶惰的政府，反而是智慧的政府，是力量強(qiáng)大和決策者高明的表現(xiàn)。世界銀行在1997年的世界發(fā)展報(bào)告中指出每一個(gè)政府的核心使命有如下五項(xiàng)：確認(rèn)法律基礎(chǔ)；保持一個(gè)未被破壞的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；投資于基本的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施；保護(hù)弱勢(shì)群體；保護(hù)環(huán)境。

找尋合適的政府角色定位，形成內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。North的國(guó)家模型表明：國(guó)家提供的基本服務(wù)是博弈的基本規(guī)則，主要是界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)與合作的基本規(guī)則。國(guó)家有兩個(gè)目標(biāo)：既要使統(tǒng)治者租金最大化，又要降低交易費(fèi)用以使全社會(huì)總產(chǎn)出最大化，從而增加國(guó)家稅收。兩個(gè)目標(biāo)存在沖突，根源在于有效率產(chǎn)權(quán)制度的確立與統(tǒng)治者的利益最大化之間存在著沖突。國(guó)家為使收入最大化而為不同集團(tuán)設(shè)定不同產(chǎn)權(quán)，是一個(gè)“帶有歧視的壟斷者”，存在“沒有國(guó)家辦不成事，有了國(guó)家又會(huì)有很多麻煩”的諾思悖論，國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。因此政府作為生產(chǎn)和供給公共產(chǎn)品的行為主體，所做的許多事情完全可以用更具競(jìng)爭(zhēng)性的方式進(jìn)行。政府應(yīng)承擔(dān)調(diào)控者的職責(zé)、公益者的職責(zé)、管制者的職責(zé)、仲裁者的職責(zé)、“守夜人”的職責(zé)。對(duì)于公共產(chǎn)品，能由政府供給解決的，決不要政府生產(chǎn)。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的邊界，就是政府、市場(chǎng)、企業(yè)的合理邊界。

引入第三種力量，促進(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這里的第三種力量或“第三部門”是指社會(huì)性的、獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它是獨(dú)立于政府、不以營(yíng)利為目的的社會(huì)組織。在市場(chǎng)失靈和政府失靈并存的情況下，更好的解決辦法是引入第三種力量參與社會(huì)財(cái)富分配過程，對(duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到促進(jìn)與平衡的作用。如果說發(fā)達(dá)國(guó)家的“第三部門”面臨的是“后現(xiàn)代”的問題，那么中國(guó)的“第三部門”面臨的則是“現(xiàn)代化”的問題。從這個(gè)意義上來說，轉(zhuǎn)型時(shí)期的“第三部門”肩負(fù)著更沉重的歷史使命。它的作為，在很大程度上取決于能為社會(huì)的平衡與公正做些什么。專家指出，“第三部門”在人權(quán)、環(huán)保以及轉(zhuǎn)型期的社會(huì)成員利益維護(hù)方面大有作為，可在一定程度上消解我們加速市場(chǎng)化進(jìn)程或者全球化進(jìn)程中的弊病。

結(jié)論

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最終目的是為了提高社會(huì)成員的福利水平，而國(guó)家參與或不參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都只是實(shí)現(xiàn)目的的手段。事實(shí)上，不僅是市場(chǎng)機(jī)制廣泛存在著交易成本，作為彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的政府機(jī)制也同樣面臨著交易成本的困擾。在這種情況下，權(quán)衡政府經(jīng)濟(jì)政策的優(yōu)劣，完全可以通過對(duì)市場(chǎng)的交易成本與政府經(jīng)濟(jì)政策的交易成本之間的比較，來確定政府經(jīng)濟(jì)政策的邊界。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)政策制定中交易成本理念與分析的引入，旨在促成政府的成本意識(shí)，推動(dòng)政府通過制度創(chuàng)新來規(guī)范政府行為，最大限度地降低交易成本。

（作者單位 北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）