摘 要 90年代前后，新疆迎來大批進疆務(wù)工人員，烏魯木齊作為新疆的政治經(jīng)濟文化中心，不但是內(nèi)地進疆流動人口工作生活的首選，亦是疆內(nèi)地州外出務(wù)工人員的聚居與集散地。2009年以后，烏魯木齊市以城市社區(qū)為單位，對烏市流動人口進行四化治理，并取得了一定的成績。

關(guān)鍵詞 烏魯木齊 城市社區(qū)流動人口 治理

基金項目：新疆維吾爾自治區(qū)普通高校人文社科重點研究基地中亞與中國西北邊疆政治經(jīng)濟研究中心研究生創(chuàng)新基金招標課題“新疆城市化進程中的流動人口管理研究——以烏魯木齊為例”（040312D06）。

作者簡介：胡旭陽，新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院在讀研究生，研究方向：政府管理與政治參與。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-212-02

烏魯木齊市城市流動人口逐年增加，而城市城區(qū)面積也在不斷擴大，城市管理成本直線上升，近年來，烏魯木齊市大力推動改革健全社區(qū)管理體制模式，對城市流動人口的治理起到了一定的作用，但也存在相當(dāng)?shù)膯栴}。

一、烏魯木齊市城市社區(qū)建設(shè)及發(fā)展現(xiàn)狀

新世紀第二個十年以來，為適應(yīng)城市現(xiàn)代化發(fā)展的要求，建立智慧化城市，更好地為居民群眾服務(wù)，烏魯木齊市健全和完善了一系列社區(qū)相關(guān)組織，社區(qū)對居民的服務(wù)項目逐年增加，服務(wù)效率、服務(wù)水平不斷提升，在此基礎(chǔ)上，烏魯木齊市還對社區(qū)現(xiàn)行的管理體制進行完善、改革和創(chuàng)新。加強數(shù)字化，智能化社區(qū)建設(shè)，增強了社區(qū)維穩(wěn)能力，對流動人員實施有效管控。據(jù)統(tǒng)計，從80年代中期開始新疆城市流動人口開始大量增加，以流動人口增長最為迅猛的烏魯木齊市為例，60%的社會治安案件與流動人口相關(guān)，而刑事案件也達到了40%左右，新疆長期處于打擊國家分裂勢力，東突恐怖主義勢力的前沿陣地，流動人口的治理與管理必定影響到社會的安全與穩(wěn)定。而社區(qū)作為最底層的組織機構(gòu)，無疑承擔(dān)了大量的基礎(chǔ)性工作。

烏魯木齊市現(xiàn)存社區(qū)747個，街道69個（包括片區(qū)管理委員會），民族結(jié)構(gòu)復(fù)雜，人口流動極其頻繁，按烏魯木齊市現(xiàn)有社區(qū)相關(guān)共同點可將烏魯木齊市各個社區(qū)作如下分類，單位型社區(qū)、基本上為各個企事業(yè)單位所在地，純居民型社區(qū)、多為大型商業(yè)住宅小區(qū)等，以及城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)、此類社區(qū)情況特殊，基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱。商貿(mào)集中區(qū)社區(qū)，流動人口較多社區(qū)等。地處復(fù)雜偏遠的社區(qū)約100左右，社區(qū)設(shè)置社區(qū)居委會及黨組織，一般情況下黨組織書記兼社區(qū)主任，下設(shè)六個服務(wù)站，一個司法警務(wù)室，對社區(qū)的黨建，民政，文化衛(wèi)生等方面開展工作。

2009年以后，烏魯木齊市城市管理向社區(qū)偏移，各個社區(qū)配齊黨組織書記，一些人員流動頻繁，出租房屋密集的重點社區(qū)書記則進行高一級別的配置。社區(qū)明顯加強了工作力量建設(shè)，從工作人員的角度來說，烏魯木齊全市所有社區(qū)工作人員相加超過兩萬余人，這其中包括在編干部，社區(qū)自身所聘用的工作人員以及社區(qū)內(nèi)部的志愿者等。同時，在經(jīng)費方面，烏魯木齊市也制定了相關(guān)規(guī)定，提高了社區(qū)經(jīng)費的標準，從而確保社區(qū)工作的正常運行。

二、烏魯木齊市社區(qū)在流動人口治理中的相關(guān)政策及其采取的相關(guān)做法

十八大三中全會中，中國共產(chǎn)黨提出了以社會治理這一全新的概念用以對國內(nèi)城市的發(fā)展進行規(guī)范化治理。這一概念的提出也對外來人口的治理提出了不同的內(nèi)涵與要求。為及時掌握基層居民生活，維護民族團結(jié)，維護烏魯木齊市的長治久安與社會穩(wěn)定，烏魯木齊市社區(qū)相繼開展了一系列工作機制。

（一）烏魯木齊市城市治理的重心向社區(qū)偏移

2007年以后，烏魯木齊市政府在改善，解決民生問題方面下足功夫，為充分了解基層實際問題，增加城市基層社區(qū)工作能力，分不同批次派遣了萬余黨政機關(guān)黨員干部到烏市各個社區(qū)進行工作，實地，實時解決基層群眾生活問題，重點在于加強社區(qū)基層黨組織建設(shè)，黨員干部隊伍及社區(qū)居委會班子建設(shè)，對社區(qū)各個方面進行幫扶， 并制定各項工作制度，對日常工作進行評優(yōu)考核。在解決領(lǐng)導(dǎo)班子的問題后，社區(qū)又彌補了工作人員不足的情況。近年來，烏魯木齊市社區(qū)大幅提高了社區(qū)工作力量，招入大量工作人員?？偭坑?5000余人，其中在編社區(qū)干部約5000左右，公益性崗位約8000余人，聘用人員2000余人，巡邏隊員約10000人。10年以后，烏魯木齊加強了對社區(qū)的治理與管理，從基層做起，防控全市。人口流動復(fù)雜的社區(qū)及少數(shù)民族聚居社區(qū)均進行了大力整頓，首先對黨組織進行書記高一級配置，同時，為便于理解工作，各個社區(qū)均配備懂雙語少數(shù)民族干部。社區(qū)工作人員較之前超過一倍，平均達到40人左右，而重點社區(qū)則約是之前的三倍。社區(qū)經(jīng)費也有提高，08年起，一般社區(qū)經(jīng)費為6萬元，而重點的100個社區(qū)經(jīng)費約為10萬元，2010年之后，各個社區(qū)的經(jīng)費則達到了20余萬元，同時，每個街道均專項撥款100萬元作為民生工程保障資金。

（二）改革和創(chuàng)新城市社區(qū)管理模式

2010年全國第六次人口普查表明，烏魯木齊市常住人口達到三百余萬人，約占全疆總?cè)丝诘陌俜种?。烏魯木齊市早在2007年初就下發(fā)了《關(guān)于加強城市長效管理的意見》，對城市的管理進行了統(tǒng)籌規(guī)劃，要求全市改革創(chuàng)新管理機制，并同時在天山區(qū)啟動了城市網(wǎng)格化管理試點工作。2009年天山區(qū)賽馬場片區(qū)所屬的賽馬場東社區(qū)由于轄區(qū)內(nèi)出租房屋集中，房屋數(shù)量較多，流動人口頻繁，人員結(jié)構(gòu)成分復(fù)雜，偏僻道路治安形勢嚴峻等原因，提出了“單位化”管理模式的概念，對所屬轄區(qū)進行封閉式管理。既把居民居住點劃分為數(shù)個網(wǎng)格，設(shè)置出入口，流動檢查站，車輛進出桿及治安崗?fù)さ?，對來往人員，車輛進行登記檢查。并加強對流動人口的管理，推行入戶登記制度，細致服務(wù)，改變了社區(qū)之前的狀態(tài)，由此，單位化管理，網(wǎng)格化覆蓋，社會化服務(wù)的機制得以推廣。

2010年烏魯木齊市黨委書記朱海侖提出“大政法委，大建委”的概念，要求形成信息統(tǒng)一研究判斷，統(tǒng)一指揮決策，協(xié)調(diào)各方快速反應(yīng)的維穩(wěn)格局，實施一區(qū)一警及一區(qū)多警的態(tài)勢，對社區(qū)進行網(wǎng)格化管理。2011年8月，中組部部長李源潮來疆調(diào)研，對于三化管理予以充分肯定。該年12月，烏市正式在全市6城區(qū)中的121個試點社區(qū)推行三化管理服務(wù)模式。

2012年8月，明華街社區(qū)立足創(chuàng)新，在單位化的基礎(chǔ)上設(shè)立了全疆收個數(shù)字化社區(qū)管理服務(wù)平臺，這一舉措對提高社區(qū)工作效率起到了積極的作用，同時，也得到了領(lǐng)導(dǎo)和平行社區(qū)的認同。為進一步提高基層社區(qū)的管理與管控能力，自2013年起，該數(shù)字化平臺在烏魯木齊市流動人口多，出租房屋多的社區(qū)進行試點開展，年中時，全市已有235各社區(qū)建成了數(shù)字化平臺并投入使用。市府計劃將多級數(shù)字平臺聯(lián)成系統(tǒng)，建成數(shù)字化烏市，至此，數(shù)字化支撐的概念得到完善。

（三）建立健全多級聯(lián)動系統(tǒng)

烏魯木齊市提出“四化”建設(shè)，是首府改善民生，穩(wěn)定社會，為實現(xiàn)首府長治久安的基礎(chǔ)性工作，為此，社區(qū)工作堅持書記抓，上級考察堅持抓書記，以黨組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)班子，而在市委層面，書委書記抓建設(shè)，多次主持市委擴大會議，部署“四化”建設(shè)工作安排，研究解決相關(guān)問題，同時，各個區(qū)縣分別成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，推行社區(qū)“四化”建設(shè)，形成了各區(qū)，各街道、社區(qū)一把手具體抓落實的工作格局。

在社區(qū)層面上，則對情況復(fù)雜，流動人口集中的社區(qū)地段進行硬隔離，建立各種隔離帶，整合維穩(wěn)力量，聯(lián)防聯(lián)控，強化內(nèi)部防范，建立社會管理綜合治理網(wǎng)絡(luò)同時建立專職巡邏隊伍，多管齊下，針對城鄉(xiāng)結(jié)合地段、商業(yè)繁華區(qū)域等地段，對流動人口實行實時管控。

三、烏魯木齊市社區(qū)對流動人口治理的成效經(jīng)驗

（一）社區(qū)流動人口流動情況得以統(tǒng)計備案

烏魯木齊市是新疆流動人口最為集中的城市，由于經(jīng)費，警力等相關(guān)資源不足，過去烏市流動人口的管理基本流于形式，也影響了城市安全及社會穩(wěn)定。實行“四化”管理模式以來，烏市共建立流動治安崗659個，交通卡點326個，大量的車輛升降桿及門禁系統(tǒng)也已投入使用，全市共安裝監(jiān)控設(shè)施7萬余，有130個社區(qū)實行全封閉管理，各有200多社區(qū)實行半封閉管理及局部管控。基本上做到了逢車就查，人員進出登機，這樣一來，身份不明人員難以落腳，車輛進出均有登記，流動人口的流動性明顯下降，同時，各種不法分子活動空間及藏匿地點被暴露，收到了良好的效果。烏市治安案件，刑事案件均大量下降。

（二）出租房屋記錄備案，實現(xiàn)以房管人

近年來，烏魯木齊市相繼制定了相關(guān)規(guī)定條例等來規(guī)范首府出租房屋亂象，對出租人及承租人均作了相關(guān)規(guī)定，從而使得房屋管理及租賃有法可依。2011年烏魯木齊市成立流動人口與服務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，基本形成了以公安部門牽頭，計生、房產(chǎn)、勞動、民政、教育等相關(guān)部門協(xié)調(diào)的聯(lián)動機制。

社區(qū)對出租房屋管理中積極摸查到戶，建立院落（樓棟）黨小組，由社區(qū)干部擔(dān)綱領(lǐng)頭，而在各個樓層則由居民黨員擔(dān)任小組長，建立了社區(qū)黨組織，管理員，樓棟長這樣的聯(lián)防機制，要求網(wǎng)格管理員每天進戶排查，進行登記。對于即將或以出租的房屋進行登記，并要求出租人報備，實時掌握出租房屋情況。

（三）建立信息化平臺

2012年六月，烏魯木齊市實行居住證政策，按照自治區(qū)規(guī)定，烏魯木齊市相繼投入近3000萬元搭載新的系統(tǒng)，烏市流動人口信息與自治區(qū)同步，并要求確保登記錄入及辦證率達到九成以上。同時，對于疆內(nèi)流動人口，特別是南疆三地州及伊犁州流動人口管理疏漏較大，難度較高的問題，烏魯木齊市主要城區(qū)與相關(guān)地州進行協(xié)商，建立協(xié)作關(guān)系，商請派駐地州民警擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員，協(xié)助烏市相關(guān)城區(qū)開展流動人口登機管理工作。

四、結(jié)語

烏魯木齊作為新疆的首府，其經(jīng)濟地位，政治地位在中國西北不斷提升，流動人口的治理必將是一個長期又復(fù)雜的工程，做好流動人口相關(guān)工作，不但對新疆的社會穩(wěn)定起著積極的作用，同時也為新疆經(jīng)濟的發(fā)展注入新的活力。

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